Projet de loi de finances pour 2001 : Services financiers

B. L'EVOLUTION DES EFFECTIFS

Le tableau ci-après récapitule, à structure constante, l'évolution des effectifs des services financiers entre 1996 et 2001.

Variation des emplois entre 1996 et 1999

	1996	2001	Variations
Administration centrale	7.311	1.178	NS.
Services financiers à l'étranger	110	0	NS.
Juridictions financières	1.653	1.793	+ 140
Trésor public	55.008	55.508	+ 500
DGI	79.460	77.978	- 1.482
Douanes et droits indirects	20.317	19.969	- 348
Expansion économique à l'étranger	1.216	1.125	- 91
INSEE	6.793	6.653	- 140
DGCCRF	3.746	3.703	- 43
Service de la redevance	1.531	1.433 ^(1)	- 98
Autres	685	1.191	NS
TOTAL	177.830	179.705 ^(2)	NS

(1) Chiffres pour 2000

(2) Hors " service de la redevance "

Variation des emplois entre 1996 et 1999

	1996	1997	1998	1999/1998 en niveau	1998/1997 en %	1999
Administration centrale	7.311	7.236	7.194	- 19	- 0,5	7.175
Services financiers à l'étranger	110	108	108	+ 2	0	110
Juridictions financières	1.653	1.639	1.639	+ 13	0	1.652
Trésor public	55.008	54.577	54.445	- 196	- 0,2	54.249
DGI	79.460	78.835	78.607	- 320	- 0,3	78.287
Douanes et droits indirects	20.317	20.150	20.090	- 85	- 0,3	20.005
Expansion économique à l'étranger	1.216	1.187	1.168	- 20	- 1,6	1.148
INSEE	6.793	6.754	6.720	- 28	- 0,5	6.692
DGCCRF	3.746	3.715	3.705	- 8	- 0,3	3.697
Service de la redevance	1.531	1.501	1.471	- 30	- 2	1.441
Autres	685	709	709	+ 11	0	720
TOTAL	177.830	176.411	175.856	- 680	- 0,3	175.476

Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers ont diminué de 1.617 unités.

Par rapport à cette tendance, l'année 1996 avait marqué une inflexion puisque le nombre des effectifs budgétaires s'était accru de 251 unités à la suite de certaines titularisations.

La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement de réduction des effectifs. Elle s'était traduite par une réduction de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique de 1996, soit 1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre net des suppressions d'emplois avait porté sur 555 emplois, soit - 0,3 %. Pour 1999, le nombre net des emplois supprimés s'était élevé à 680.

Entre 1999 et 2000, les variations d'effectifs telles que prévues étaient les suivantes :

- Direction générale des impôts (DGI)	- 416
- Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) - 130	- 130
- Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)	- 31
- Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)	- 34
- Direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)	- 6
- Direction des relations économiques extérieures (DREE)	- 10
- Administration générale	- 31
- Juridictions financières	+ 2
- Autorité de régulation des télécommunications	+ 2

Elles comportaient 654 suppressions d'emplois à quoi devaient s'ajouter des transferts nets d'emplois à hauteur de 73 emplois, pour l'essentiel au profit des services du Premier ministre et du budget de l'environnement.

Pour 2001, les variations d'emplois qui apparaissent dans le " bleu " devraient concerner principalement les directions à réseau (la DGI et la DGCP).

Sur fond de stabilisation des effectifs du ministère, avec des emplois budgétaires maintenus à 179.705, les emplois des " services financiers " seraient réduits de 85 unités.

Modifications des emplois budgétaires pour 2001

	Solde des créations et suppressions en 2000	Effectifs votés pour 2000	Solde des créations et des suppressions (1)	Variation relative	Solde des transferts internes	Effectifs pour 2000
Direction générale des impôts	- 416	78.028	- 43	- 0,05 %	- 7	77.978
Trésor public	- 130	55.552	- 31	- 0,05 %	- 13	55.508
Direction générale des douanes et des droits indirects	- 31	19.874	- 4	- 0,01 %	- 1	19.969
Administration générale des dotations communes	- 31	12.843	- 28	- 0,19 %	- 110	12.705
INSEE	- 34	6.657	- 4	- 0,06 %		6.653
Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes	- 6	3.691	+ 12	+ 0,33 %		3.703
Juridictions financières	+ 2	1.654	+ 3	+ 18	+ 136	1.793
Commerce extérieur	- 10	1.138	0	-	- 13	1.125
Conseil de la concurrence	-	24	+ 10	+ 41,67 %	+ 8	42
Autorité de régulation des télécommunications	+ 2	144	+ 5			149
Commission de régulation de l'électricité	-	-	+ 80	-	0	80
Total	- 654	179.705	0	- 0,36 %	0	179.705

Les principales évolutions qui apparaissent dans le " bleu " apparaissent plus massives :

- Administration centrale	- 170
-  DGCP	+ 1.389
- Service de la redevance	- 1.439
- DGI	- 50
- DGDDI	- 5
- INSEE	- 4
- Cour des comptes et chambres régionales des comptes	+ 139
- Conseil de la Concurrence - DGCCRF	+ 18 + 12

Mais, la réalité est toute autre puisque des transferts importants entre sections interviennent. Ainsi, les effectifs du service de la redevance ne sont supprimés que pour être intégrés dans les emplois budgétaires de la DGCP. De la même manière, les emplois dont semblent bénéficier en masse les juridictions financières proviennent pour l'essentiel de transferts. 136 emplois sont transférés depuis l'administration générale (115 emplois), la DGCP (13 emplois), la DGI (7 emplois) et la Douane (un emploi).

Les mouvements réels sont donc beaucoup plus réduits que ceux retracés dans le " bleu ".

La réduction des emplois observée en 2001 tranche, par sa modicité, avec les tendances récentes et les gains d'efficacité annoncés, ici ou là, lors des différents épisodes de la réforme du ministère (v. infra ).

Il faut, en outre, pour en apprécier la portée, mettre ces mouvements d'emplois en relation avec la situation réelle des effectifs.

Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - Effectifs par direction et service au 1 ^er janvier 2000

	Effectifs budgétaires						(1) Effectifs réels payés en agent						(2) Effectifs réels pays en EATP
	Personnel titulaire				Autre personnel	Total	Personnel titulaire				Autre personnel	Total	Personnel titulaire				Autre personnel	Total
Chapitre budgétaire	A	B	C	D	(3)		A	B	C	D	(3)		A	B	C	D	(3)
Administration centrale et services rattachés (4)	3.731	2.760	5.321	0	624	12.436	3.470	2.671	6.026	0	967	13.134	3.413	2.549,4	5.698,7	0	940,2	12.601,3
Contrôles économiques et financiers	197					197	181					181	180,6					180,6
Inspection générale des finances	110					110	83					83	83					83
Cour des comptes	341	44	100	0		485	314	46	129	0	7	496	313	45,2	124,7	0	7	489,9
Chambres régionales des comptes (5)	547	255	367	0		1.169	399	68	227	0		694	397,1	66,2	216,3	0		679,6
Institut national de la statistique et des études économiques	1.418	1.921	3.046	0	272	6.657	1.367	1.994	3.203	0	259	6.823	1.334,7	1.903,6	2.967,4	0	251,4	6.457,1
Service de l'expansion économique à l'étranger et directions régionales du commerce extérieur	346		57	0	735	1.138	176		40	0	866	1.082	176		40	0	866	1.082
Services financiers à l'étranger	38				72	110	25				66	91	25				66	91
Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes	1.466	1.424	727		74	3.691	1.463	1.461	800	15	77	3.816	1.416,4	1.397,4	734,1	14,5	73	3.635,4
Trésor public et service de la redevance	9.844	17.805	27.793		110	55.552	9.697	19.029	30.236	0	92	59.054	9.559,5	17.670,4	27.641,3	0	90,9	54.962,1
Direction générale des impôts et cadastre	18.848	23.308	35.595	0	277	78.028	19.432	24.357	39.353	93	320	83.555	18.828,8	22.916,5	35.663,6	92,1	308,4	77.809,4
Direction générale des douanes et droits indirects	3.315	7.044	9.571	0	44	19.974	3.384	7.113	9.618	27	80	20.222	3.326,9	6.959,5	9.361,2	26,4	79,8	19.753,8
Total MINEFI	40.201	54.561	82.577	0	2.208	179.547	39.991	56.739	89.632	135	2.734	189.231	39.054	53.508,2	82.447,3	133	2.682,7	177.825,2

(1) Un agent travaillant à temps partiel est compté une unité - (2) EATP = équivalent agent à temps plein - (3) Comprend : contractuels, ouvriers de l'Etat, auxiliaires sur emplois vacants de titulaires et cadres territoriaux du Trésor public - (4) Hors emplois inscrits sur les chapitres 37-06 (ART) et 37-93 (Actions de modernisation budgétaire et comptable) - (5) Ces effectifs budgétaires sont utilisés également par les chambres régionales pour rembourser les agents mis à disposition par les autres directions ou d'autres organismes

Cette récapitulation montre l'existence d'une situation globale de sous-emploi. Ainsi, aux 179.457 emplois budgétaires du ministère correspondent 177.825,2 emplois réels, soit 1.721,8 emplois effectifs de moins que les emplois théoriques. Cette situation concerne tout particulièrement les services à réseau du ministère. Ainsi, les suppressions d'emplois programmées à la DGI, à la DGCP et aux Douanes n'en laisseront pas moins vacants 176, 559 et 197 emplois budgétaires respectivement.

Cette récapitulation montre également l'existence d'un écart globalement important entre les emplois financés en loi de finances initiale et les effectifs réellement payés.

Sur moyenne période, ces écarts sont récapitulés comme suit dans la monographie consacrée par la Cour des Comptes à l'exécution du budget des services financiers. ^{3 ( * )}

Emplois prévus en loi de finances initiale et effectifs réels au 1 ^er janvier

	1983	1990	1995	1996	1997	1998	Variation 98/97	Evolution moyenne 98/95
Emplois financés en LFI	188.579	179.754	177.970	178.214	176.796	176.262	- 0,30%	- 0,32 %
Effectifs en personnes physiques	182.918	186.847	187.186	187.387	187.660	183.345	- 1,23 %	- 0,33 %
Equivalents temps plein	177.345	177.225	176.645	176.526	176.495	174.367	- 1,21 %	- 0,43 %

Les effectifs dénombrés en personnes physiques sont supérieures aux emplois budgétés en raison du développement du temps partiel. Mais, les effectifs réellement rémunérés exprimés en équivalents agents à temps plein sont moins nombreux que les emplois budgétés à partir desquels sont pourtant estimés les besoins de rémunérations.

Cet écart manifeste sans doute un phénomène de surcalibrage des crédits de rémunération, qui laisse des marges de manoeuvre aux gestionnaires, marges qui, en l'état du droit budgétaire, sont légalement contestables . Il est donc heureux que ce surcalibrage soit atténué dans le temps puisque les emplois inscrits au budget ont diminué de 12.317 agents entre 1983 et 1998 quand les effectifs équivalents temps plein n'ont baissé que de 2.978 agents.

Il convient au demeurant de garder à l'esprit ces évolutions asymétriques pour apprécier l'ampleur des gains d'efficacité du ministère sur longue période.

Mais, pour apprécier l'évolution des dépenses de rémunération, il faut aussi tenir compte des modifications de la structure des emplois du ministère. A ce sujet, la Cour des Comptes rappelle que l'évolution des effectifs par catégorie a été contrastée au profit d'une augmentation des emplois qualifiés, évolution qui n'a pas été neutre sur la composante glissement-vieillesse-technicité de la masse salariale du ministère.

" Les effectifs de la catégorie B ont fortement augmenté jusqu'en 1997, avant de baisser légèrement en 1998, atteignant, pour une base 100 en 1983, un indice de 129 en 1998. La catégorie A a augmenté également, avec 112 % en 1998 des effectifs de 1983. En revanche les autres catégories ont baissé par rapport aux effectifs de 1983, avec respectivement pour les catégories C et D, 74 % pour les contractuels, et 64 % pour les autres catégories d'agents ".

* ³ L'exécution des lois de finances pour l'année 1998.