Projet de loi de finances pour 2001 : Affaires européennes

2. La question de l'élargissement

Les aides de préadhésion désormais regroupées sous la rubrique 7 de la programmation financière européenne progresseraient de 10,9 % avec des crédits de paiement de 1.881 millions d'euros.

Evolution des crédits consacrés à la pré-adhésion (2000-2001)

(en millions d'euros 1999)

	Budget 2000		Projet de budget 2001
	CE	CP	CE	CP
Pré-adhésion agricole (SAPARD)	529	200	540	210
Pré-adhésion structurelle (ISPA)	1.058	245	1.080	250
PHARE	1.580	1.251	1.620	1.420
TOTAL	3.167	1.696	3.240	1.881
Perspectives financières	3.174		3.240
Marge sous les PF	7		0

Les crédits sont regroupés autour de trois instruments, le programme PHARE d'aide à la transition, l'instrument structurel de préadhésion (ISPA) et le règlement d'aide agricole (SAPARD).

Le programme PHARE, mis en place dès la chute du mur de Berlin reste le mieux doté de ces instruments. Les conditions de son exécution ont régulièrement été dénoncées par la Cour des Comptes des Communautés européennes qui s'est toutefois félicitée, dans son rapport pour 1999, des progrès réalisés dans le domaine de l'évaluation des programmes qu'il finance.

Les critiques formulées à l'égard des interventions réalisées à partir de PHARE sont symptomatiques des travers budgétaires de l'Europe : une mauvaise administration des moyens, une politique consistant à afficher des crédits inemployables, une indifférence relative aux capacités d'absorption des bénéficiaires finaux, un défaut d'évaluation ...

Le montant des restes à liquider du programme PHARE s'élevait à fin 1999 à 3.277 millions d'euros soit 2,2 années de crédits.

De telles tendances s'appliquent déjà aux deux instruments nouveaux (ISPA et SAPARD). Ainsi, la Commission n'a engagé ni consommé aucun crédit au titre de l'instrument agricole en 2000.

Cette situation augure mal d'un processus d'élargissement qui, sur le plan politique, connaît en outre des secousses.

On rappelle que, dans la nouvelle programmation, les crédits consacrés à l'élargissement relèvent de plusieurs catégories : l'aide à la pré-adhésion, les crédits disponibles pour l'élargissement, à quoi il faut ajouter les ressources mobilisables pour faire face à des dépenses imprévues.

Répartition des dépenses d'élargissement

(en millions d'euros)

Rubrique 7 (instruments de préadhésion)
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Instruments de préadhésion	3.120	3.120	3.120	3.120	3.120	3.120	3.120
PHARE	1.560	1.560	1.560	1.560	1.560	1.560	1.560
Instrument agricole	520	520	520	520	520	520	520
Instrument structurel	1.040	1.040	1.040	1.040	1.040	1.040	1.040
Montants disponibles pour les adhésions (crédits de paiement)
			2002	2003	2004	2005	2006
Crédits de paiement			4.140	6.170	8.890	11.440	14.220
Agriculture			1.600	2.030	2.450	2.930	3.400
Autres dépenses			2.540	4.680	6.440	8.510	10.820
Rubrique 8 (élargissement) (crédits d'engagement)
			2002	2003	2004	2005	2006
Rubrique 8 (élargissement)			6.450	9.030	11.610	14.200	16.780
Agriculture			1.600	2.030	2.450	2.930	3.400
Actions structurelles			3.750	5.830	7.920	10.000	12.080
Politiques internes			730	760	790	820	850
Administration			370	410	450	450	450

Source : Commission des communautés européennes.

La nouvelle programmation débouche donc sur une augmentation sensible (+ 1.486 millions d'euros) des moyens destinés à la préparation de l'adhésion.

Le montant annuel des crédits est stable sur la période (3.120 millions d'euros). Mais, compte tenu des perspectives concernant l'élargissement, cette stabilité masque un accroissement en cours de période des moyens effectifs consacrés aux pays restant à l'extérieur de l'Union européenne.

Les aides pré-adhésion sont pour l'essentiel destinées à soutenir financièrement les réformes structurelles. Les crédits à vocation agricole sont modestes et sont d'ailleurs voués à promouvoir des modernisations elles-mêmes structurelles.

La programmation des crédits nécessités par l'élargissement est d'abord plus évolutive puisque ses crédits passent de 4,1 à 14,2 milliards d'euros entre 2002 et 2006.

Elle se traduit par un ressaut des crédits agricoles qui, atteignant la première année le triple des moyens consacrés à ce domaine dans l'aide pré-adhésion, passeraient en 2006 à un montant septulant ces derniers.

Mais elle s'inscrit surtout dans la perspective selon laquelle l'essentiel de la charge budgétaire de l'élargissement proviendrait de l'association des nouveaux membres aux politiques communes autres que la politique agricole.

Le coût budgétaire de l'élargissement passerait de 0,05 à 0,16 % du PIB des 15 entre 2002 et 2006.

Enfin, les marges pour imprévus pourraient être mobilisées pour financer l'élargissement.

Marges pour imprévus

(en millions d'euros)

2002	2003	2004	20058	2006	Cumul (1)
7.475,4	6.806,5	10.483,2	12.598,4	12.876,2	50.239,7

(1) 73.558,8 millions d'euros en tenant compte des marges 2000 et 2001.

Les crédits d'engagement d'ores et déjà programmés au titre de l'élargissement (58,1 milliards d'euros) s'élèvent à environ 10 % des crédits d'engagement de l'Europe à 15.

Mais, le cumul des crédits de pré-adhésion et des ressources mobilisables dans le cadre de la marge pour imprévus qui atteint 153,1 milliards d'euros représente lui près du quart des crédits disponibles pour les 15.

Votre rapporteur spécial s'inquiète des conditions dans lesquelles a été opérée la traduction budgétaire de l'élargissement.

Toutes les prévisions portant sur l'impact budgétaire de l'élargissement sont affectées de tant d'incertitudes que l'exercice consistant à rechercher précisément si la dotation budgétée en ce sens correspond aux besoins qu'il faudra satisfaire peut apparaître illusoire.

La situation des pays souhaitant adhérer doit constituer le premier point du raisonnement. Leurs retards par rapport aux " 15 " sont patents.

Retard de certains pays anciennement communistes
de l'Europe orientale

	PIB par tête 1992 (réel)	Taux de croissance annuel en % (méthode Barro)	Nombre d'années de retard	Taux de croissance annuel en % (méthode Levine Renelt)	Nombre d'années de retard
Bulgarie	4.054	5,06	25	5,31	24
Rép. Tchèque	6.845	5,66	15	4,73	18
Hongrie	5.638	5,19	20	4,74	22
Pologne	4.726	5,54	21	5,06	23
Roumanie	2.565	5,61	30	5,85	29
Yougoslavie	3.887	5,62	23	5,42	24

Source : Fischer, Sahay et Veth (1998)

Aux données récapitulées ci-dessus, quelques comparaisons entre les pays candidats à l'élargissement et à l'Europe des 15 viennent s'ajouter pour confirmer les retards de développement très accusés des pays candidats.

Comparaison Candidats - Union européenne

Pays	PIB en % de l'UE à 15 1997	Population en % population UE 1997	PIB PPA (1) en % de l'UE 15 1997	PIB PPA (1) /tête en % de l'UE 15 1997	PIB PPA (1)/tête en % de l'UE 15 Evolution 1997/1993
Pologne	1,7	10,3	4,1	40	21,2
Estonie	0,06	0,4	0,1	37	15,6
Slovénie	0,2	0,5	0,4	68	9,7
Rép. Tchèque	0,6	2,7	1,7	63	5,0*
Hongrie	0,6	2,7	1,3	47	4,4
Total 5 PECO	3,2	16,7	7,6	48
Slovaquie	0,2	7,0	0,7	47	17,5
Roumanie	0,4	1,8	1,9	34	13,3
Lettonie	0,07	0,2	0,3	27	8,0
Lituanie	0,1	1,9	0,2	30	7,1**
Bulgarie	0,1	0,1	0,5	23	- 17,9
Total 10 PECO	4,1	28,0	11,1	40

* L'évolution est donnée à partir de 1994

** L'évolution est donnée à partir de 1995

Sources : calculs DP et CGP sur données Eurostat (1998)

(1) PPA : Parités de pouvoir d'achat.

Le PIB de l'ensemble des candidats représente à peu près la moitié du PIB français. Le PIB par habitant y est nettement plus faible qu'en moyenne dans l'Union à 15 ce qui est essentiel pour apprécier l'incidence de l'élargissement sur la politique structurelle et les politiques internes.

L'impact instantané de l'élargissement sur l'Union européenne, rappelé dans le tableau ci-dessous pour quelques grandeurs significatives et dans une perspective de comparaison avec les élargissements précédents, est le deuxième point du raisonnement.

	Augmentation de la superficie (%)	Augmentation de la population (%)	Augmentation du PIB PPA total (%)	Evolution du PIB/Hab (%)	Moyenne PIB/Hab Eur.6=100
EUR. 9/EUR. 6	31	32	29	-3	97
EUR. 12/EUR. 9	48	22	15	- 6	91
EUR. 15/EUR. 12	43	11	8	- 3	89
EUR. 26/EUR. 15	34	29	9	- 16	75

Source : Commission européenne, " Agenda 2000 "

La population de l'Union européenne serait accrue de 30 % mais la richesse par habitant serait réduite de 16 %.

La place occupée par l'agriculture dans l'économie de ces pays appelle une attention particulière compte tenu de l'existence de la PAC comme première politique de l'Union.

Les pays candidats sont des pays où la place relative de l'agriculture est nettement plus importante que dans l'Europe des 15 du point de vue de sa part dans le PIB mais aussi de celui de sa place dans l'emploi total.

Indicateurs macro-économiques dans les PECO en 1996

	Démographie et superficie		Place de l'Agriculture
	Superficie (en millions d'ha)	Population (en millions d'habitants)	Superficie arable (en millions d'ha)	Secteur agricole dans l'emploi total (en %)	Secteur agricole dans le PIB (en %)
Bulgarie	11,1	8,3	4	24,2	11,1
Estonie	4,5	1,5	1	7,0	6,0
Lettonie	6,5	2,5	1,7	17,8	7,6
Lituanie	6,5	3,7	2,3	22,5	11,8
R. slovaque	4,9	5,4	1,5	7,0	5,2
Slovénie	2,0	2,0	0,2	6,3	4,5
Roumanie	23,8	22,6	9,3	37,3	18,7
République. Tchèque	7,9	10,3	3,1	4,3	3,0
Hongrie	9,3	10,2	4,7	8,2	7,0
Pologne	31,3	38,6	14,3	25,7	6,0
Total PECO-4
ou moyenne	72,3	81,7	31,4	24,0
% P4/P10	67 %	78 %	75 %
Total PECO-10
ou moyenne	107,8	105,1	42,1	22,4
Total UE	323,6	372,81	76,1	4,8	2,3
% PECO/UE	33 %	28 %	55 %

Les productions agricoles des PECO peuvent être appréciées compte tenu de leurs poids relatifs par rapport à celles réalisées ans l'Europe des 15.

Cette agriculture est toutefois peu performante. Le niveau de productivité est faible, la compétitivité des produits peu élevée.

Si la part de la production des pays candidats dans la production européenne est souvent élevée, le solde agro-alimentaire des pays candidats n'est positif qu'à raison de leurs exportations de produits de basse qualité vers les pays extérieurs à l'Union européenne.

Part de la production des PECO dans la production communautaire

	Production PECO (1986-1989)	Production Union européenne 1992	%
Céréales	79,1 Mt	168,4 Mt	47
Lait	32,0 Mt	112,5 Mt	28
Viande porcine	5,0 Mt	14,4 Mt	34
Oléagineux	4,5 Mt	14,0 Mt	32
Sucre	3,7 Mt	15,8 Mt	23
Viande bovine	1,7 Mt	8,4 Mt	21
Volaille	1,6 Mt	6,9 Mt	23

Source : OCDE

Plusieurs simulations ont été réalisées pour évaluer l'impact budgétaire de l'extension de la politique agricole commune aux pays candidats.

Elles varient, selon le type d'extension imaginée et le scénario d'élargissement privilégié, entre 2,4 et 37,6 milliards d'euros.

Le scénario de la Commission présenté dans Agenda 2000 débouchait quant à lui sur un coût de 11 milliards d'euros dont 7 milliards d'aides directes, 2,8 d'aides de marché et 1,5 milliard au titre des mesures d'accompagnement.

Le tableau ci-après présente les résultats de différents scénarios.

(en milliards d'euros par an)

		PAC sans aides directes	PAC avec aides directes
PAC non réformée	Cinq premiers PECO	2,8	7
	Ensemble	3,7	11
PAC version Agenda 2000	Cinq premiers PECO	1,7	8
	Ensemble	2,6	12

Source : Pinel (1998)

Il en ressort clairement que le coût budgétaire de l'extension de la PAC dépend de façon cruciale du statut des nouveaux entrants au regard des aides directes.

Il n'est pas envisagé de leur accorder le même régime qu'aux 15, les arguments produits en ce sens faisant valoir que les nouveaux Etats membres ne connaîtraient pas les baisses de prix qui ont justifié le versement des aides directes pour les 15 et que transférer à l'Est les même primes qu'à l'Ouest serait incompatible avec les traités l'Organisation mondiale du commerce.

Mais, les projets implicites à la programmation de Berlin paraissent difficilement soutenables.

Ils reviendraient à octroyer quelque 8 % des dépenses de la PAC aux cinq nouveaux adhérents, après quatre années de transition, alors que ces Etats représenteront près de la moitié de la population active agricole de l'Union élargie. Au regard du niveau moyen d'aide par agriculteur, ces pays recevraient, à l'issue de la transition, une aide 12 fois inférieure à celle des 15.

Ce scénario apparaît difficilement tenable compte tenu des secousses que devraient connaître les agriculteurs des pays concernés.

En ce qui concerne l'impact de l'élargissement sur les autres dépenses, qui est de loin, le problème majeur posé par l'ouverture de l'Union à de nouveaux Etats très en retard de développement, la programmation de Berlin s'inspire de l'idée d'une augmentation progressive des transferts vers les nouveaux membres afin de tenir compte de leur capacité d'absorption.

Le principe a été posé que les transferts globaux des fonds structurels et de cohésion ne devraient pas dépasser 4 % du PIB d'un Etat membre actuel ou futur.

Il est prévu à ce stade de consacrer près de 40 milliards d'euros, tous crédits compris, à la dimension structurelle de l'élargissement.

Le tableau ci-dessous récapitule quel pourrait être le niveau relatif des actions structurelles dans une Union européenne élargie.

Niveau de dépenses au titre de la politique de cohésion ramené au nombre d'habitants
et au PIB des Quinze et des PECO

Pour les nouveaux : dépenses en 2006 Pour les anciens membres : " paquet " 1993-1999	Actions structurelles/PIB (% de PIB)	Actions structurelles/tête (euro/tête)
6 premiers candidats	3,3	179
Allemagne	0,21	45
Autriche	0,19	39
Belgique	0,18	34
Espagne	1,74	181
France	0,22	43
Grèce	3,67	284
Irlande	2,82	346
Italie	0,42	63
Pays-Bas	0,15	28
Portugal	3,98	299
Royaume-Uni	0,25	37
Ensemble	0,51	75

Deux constats peuvent être déjà effectués :

Le niveau relatif des transferts prévus est élevé et, sauf à s'affranchir des règles posées en matière de cofinancement, il sollicitera beaucoup les financements disponibles dans les nouveaux Etats-membres.

Les effets économiques des transferts prévus pouvant être débattus, le constat peut toutefois être posé que la programmation adoptée à Berlin correspond à un scénario de rattrapage des économies de l'Europe des 15, qui s'effectuerait sur un rythme très lent.

Cette dernière observation devrait conduire les Etats membres à engager sans tarder les actions nécessaires en rattrapage des pays candidats. La position adoptée consistant à tenir l'Union à 15 prête à supporter les effets de l'élargissement en 2002 est probablement insuffisante. Il faut lui adjoindre l'exigence que l'Union aura tout fait pour aider les pays candidats à respecter les acquis de la construction européenne. Cette exigence doit au plus vite recevoir une traduction concrète dont on est aujourd'hui trop loin.

Conclusions sur les dépenses

Le projet de budget pour 2001 prolonge les évolutions majeures des finances publiques européennes observées durant la dernière décennie.

La part des dépenses non obligatoires sur lesquelles le Parlement européen a le dernier mot est devenue prépondérante.

La politique agricole commune regroupe désormais moins de la moitié d'un budget qui finance de plus en plus d'interventions "cohésives" fondées sur des politiques communautaires définies avec beaucoup moins de précision que la PAC.

La primauté accordée aux actions structurelles se traduit par une montée en charge continue des crédits qui leur sont réservés, montée en charge qui "contraint" les autres rubriques.

Les divers éléments de programmation financière qui concernent notamment les actions structurelles, les actions extérieures et certaines politiques internes (recherche en particulier) jettent les fondations d'un budget en continuelle expansion que la pratique de l'autorité budgétaire européenne semble, malgré quelques tentatives passées, ne pas pouvoir endiguer.

La disparité des "taux de retour" dont bénéficient les Etats membres face aux différentes catégories de dépenses européennes alimente des revendications permanentes qui fragilisent le budget européen et gênent la construction d'un budget au service d'une Europe-puissance.

Rapporté à ce dernier objectif, on peut estimer que le budget européen contribue efficacement à soutenir l'agriculture européenne et supposer que ses interventions au profit des pays de la cohésion ont participé au rattrapage réalisé par ces derniers ; la question reste en revanche posée de savoir quel degré d'efficience ont atteint ces politiques.

Les autres crédits ne s'inscrivent pas suffisamment dans cette dynamique si bien qu'un réexamen des actions qu'ils financent doit être entrepris.

Ce réexamen s'impose d'autant plus que le budget européen est mal géré.

Le contrôle des dépenses communautaires s'est certes renforcé ces dernières années, ce qu'illustre en particulier l'accroissement significatif des "notes de débit" adressées à la France.

Les contrôles se sont renforcés, la gestion financière a fait l'objet d'améliorations dans le cadre du programme "SEM 2000", des procédures d'évaluation sont progressivement mises en place.

La réforme de la Commission constitue un élément important de ce processus

Lors de son accession à la présidence de la Commission, le nouveau président s'était engagé à présenter un schéma global de réforme de la Commission européenne permettant de répondre aux critiques formulées par les rapports des sages ayant abouti à la démission de la précédente Commission. Le vice-président de la Commission Neil KINNOCK a été chargé de la réforme et a présenté des propositions de réformes adoptées le 1 ^er mars par le collège des Commissaires, sous la forme du Livret blanc intitulé : " Réforme de la Commission ". La Commission y propose une stratégie axée sur trois thèmes étroitement reliés :

- une nouvelle définition des priorités politiques dont découle l'affectation des ressources : la Commission procédera désormais à une budgétisation par activités ( activity based budgeting ) afin de mieux faire correspondre les crédits aux besoins identifiés ; cette réforme devrait s'accompagner d'une politique d'externalisation de certaines missions de la Commission ;

- une évolution notable de la politique des ressources humaines avec une réforme du système des carrières ;

- une réforme en profondeur de l'organisation financière : une refonte du règlement financier permettra de modifier les procédures budgétaires et comptables, grâce notamment à la mise en place d'un système d'audit interne qui se substituera progressivement au contrôle financier.

En parallèle à la réforme Kinnock, la Commission a présenté une proposition de réforme de l'aide extérieure qui pourrait aboutir sur la création d'une agence européenne de coordination de l'aide extérieure de l'Union. Les grands principes de cette réforme ont été approuvés par le Conseil affaires générales.

Il importe que la Commission fournisse des informations claires sur les incidences budgétaires de la réforme.

L'impact budgétaire de ces réformes est estimé pour 2001 à 44 M€ selon la lettre rectificative au budget qu'a présenté la Commission le 4 septembre dernier.

Plusieurs questions doivent être abordées. La première est relative à la lettre rectificative de la Commission. Celle-ci prétend " financer une partie des 1.254 postes nouveaux qu'elle souhaite créer par 600 départs en pré-retraite. Cette hypothèse est fragile puisque le nombre et la date des départs ne sont pas connus, le système reposant sur la base du volontariat en vertu du statut des fonctionnaires communautaires. Sa remise en cause pourrait engendrer des surcoûts importants.

Un second problème est lié à la proposition de la Commission de substituer progressivement aux bureaux d'assistance technique (BAT) des agences d'exécution des programmes. La stratégie retenue par cette réforme repose sur une " réinternalisation " temporaire des fonctions exercées par les BAT par création des postes permanents au sein de la Commission, précédant la création des agences communautaires. Il convient d'insister pour que la Commission utilise au maximum les administrations nationales pour exécuter les programmes, ce qui limiterait la création de postes nouveaux.

Les orientations nouvelles tracées pour moderniser la présentation et l'exécution du budget européen doivent aussi être saluées et mises en évidence.

La commission s'oriente en effet vers une budgétisation par objectifs. Elle consiste à établir le budget sur la base des activités de l'union.

Dans le cadre de la réforme de la Commission, le " livre blanc " a proposé de doter les services d'une plus grande autonomie de gestion tout en renforçant leur responsabilité. La Commission souhaite ainsi mettre en place une gestion basée sur les activités (GBA), dont le support technique en matière budgétaire est l' " activity based budgeting " (ABB). L'ABB serait la composante budgétaire d'une approche plus vaste de la gestion basée sur les activités, qui couvre les aspects budgétaires mais aussi l'allocation des ressources et la gestion en tant que telle. L'objectif de l'ABB consiste à définir des critères objectifs pour l'affectation des ressources, en permettant d'en suivre la gestion et d'en évaluer les résultats.

Le dispositif théorique que la Commission souhaite mettre en place repose sur plusieurs étapes :

une définition des grands domaines d'action de la Commission qui constituent les agrégats les plus généraux (30 à 40) ;

une définition des activités (200 à 250) qui se rattacheraient individuellement à un seul domaine d'action, ce principe de l'univalence impliquant qu'une activité ne pourrait correspondre à deux domaines d'action. Pour les activités support (Budget, Personnel et administration, service de traduction), il n'y aurait pas de règles prédéfinies d'affectation des activités ;

l'affectation des ressources à chaque activité (en distinguant les ressources humaines, administratives et opérationnelles) qui s'effectuerait sur une base annuelle, cette opération nécessitant la mise en place d'un système de contrôle de gestion ;

une modification de la procédure budgétaire interne : la direction générale du budget diffusera deux circulaires internes en vue du débat d'orientation pour définir en accord avec les services les priorités concernant les grands domaines politiques. Ce processus sera complété par des " hearings " avec les services pour arrêter l'avant-projet de budget (APB) ;

une modification des documents budgétaires : l'APB sera présenté sous forme d'" activity based budgeting " ; mais il continuerait dans un premier temps à être diffusé également sous sa forme actuelle.

Le calendrier prévu par la Commission est progressif. La présentation du budget 2001 sous forme d'ABB est purement indicative, puisque la Commission ne définira pas de nouveaux domaines d'action, et les activités leur correspondant, mais partira de l'organisation actuelle de la Commission. Le système de contrôle de gestion ne pourra pas être implanté avant décembre 2000, dans les services pilotes. La Commission indique l'ABB ne sera pas mis en place sous sa forme définitive avant la procédure 2003.

Le document de la Commission s'oriente dans une bonne direction mais il n'est, en l'état, que programmatique. Il serait utile que la Commission présente un document plus complet et plus contraignant au Conseil.

Les limites de la mise en place de l'ABB dès la procédure budgétaire 2001 doivent être soulignées. A défaut d'avoir engagé une réflexion sur le contenu et le périmètre de ses missions, la Commission s'est contentée de présenter le budget sous forme d'ABB à partir de l'organigramme actuel de la Commission.

D'après les informations de votre rapporteur spécial, la France entend rappeler que l'ABB doit être une démarche ambitieuse qui doit favoriser la mise en place un système dynamique d'allocation des ressources, et ne doit pas consister à plaquer les moyens budgétaires sur la structure existante. Il est souhaitable que le gouvernement s'applique à lui-même cette recommandation dans le cadre du processus en cours de rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

En préalable à toute réforme, la France souhaite insister sur l'importance que revêt l'analyse minutieuse des missions de la Commission : la GBA, et par conséquent, l'ABB, ne pourront être utiles que lorsque le contenu des missions assurées en propre par la Commission sera connu. Ainsi, le rapport de la Commission sur l'externalisation est un préalable à la réforme.

Au Conseil, la France souhaite souligner que les Etats membres devront s'assurer de l'adéquation entre le système de contrôle de gestion qui sera mis en place et le découpage des missions de la Commission (domaines politiques/activités). Elle entend que le Conseil soit informé de chacune des étapes de la mise en place de l'ABB, du choix des agrégats et du système de gestion correspondant, afin de s'assurer que les indicateurs qui lui seront communiqués reflètent sincèrement la réalité de l'activité de la Commission.

A la lecture du document de la Commission, une question semble déjà poser problème : l'établissement des coûts complets des politiques implique de ventiler les coûts des activités support entre les services opérationnels ; or, alors que les différentes activités seront toutes rattachées à des domaines politiques, les activités de support échappent à ce principe : de quelle manière la Commission entend responsabiliser les services responsables de ces activités de support ? Plus généralement, les critères d'allocation des ressources sont définis à postériori.

Mais, malgré ces avancées ce sont bien les caractéristiques mêmes de l'intervention communautaire, l'éparpillement et la délégation à des tiers, qui favorisent des fraudes et surtout une déperdition des moyens. Pour que la dépense communautaire soit mieux administrée elle doit être mieux ciblée.

C'est principalement parce que ces exigences ne sont pas remplies que le budget s'exécute si mal.

Ces difficultés d'exécution se sont traduites au cours de la précédente période de programmation par une augmentation permanente de la masse des engagements restant à liquider dont le tableau ci-après rend compte.

Evolution des engagements restant à liquider (1989-1999)

(en millions d'euros)

			Paiements de l'année			Dégagements
Année	Engagements restant à liquider au 01.01.N	Engagements contractés en N	sur engagements de l'année N	sur engagements restant à liquider au 01.01.N	Total des paiements de l'année N	d'engagements restant à l iquider au 01.01.N	Engagements restant à liquider au 31.12.N
	a	b	c	d	e=c+d	f	i=a+b-e-f
1989	14.976	13.231	5.670	5.028	10.698	930	16.579
1990	16.579	15.280	7.359	5.616	12.975	398	18.486
1991	18.486	20.552	10.000	6.939	16.939	866	21.233
1992	21.233	26.093	13.693	8.814	22.507	628	24.191
1993	24.191	30.921	15.520	10.581	26.101	763	28.248
1994	28.248	30.275	13.964	8.863	22.827	753	34.943
1995	34.943	35.178	14.333	12.761	27.094	899	42.127
1996	42.127	39.588	15.549	17.227	32.776	1.027	47.912
1997	47.912	41.240	14.496	20.490	34.986	1.642	52.524
1998	52.524	44.955	14.696	22.617	37.313	1.317	58.849
1999*	58.859	48.874	11.512	24.213	35.725	1.077	70.931

* Les montants restant à liquider sur des crédits de réemploi reportés ont été repris et augmentent le reste à liquider d'un montant de 11.36 Millions d'Euros.

Plus de 70,9 milliards d'euros de crédits engagés hors PAC restaient à liquider au 31 décembre 1999, soit près de 145 % des crédits de paiement inscrits au titre de ces rubriques pour 2001.

En 1999, seuls un peu plus d'1/5 des crédits de paiement utilisés ont été consacrés à couvrir les engagements de l'année.

Chaque année, les crédits inscrits servent surtout à liquider des engagements passés, si bien qu'un phénomène de boule de neige se déclenche au terme duquel les "restes à liquider" croissent naturellement.

L'accroissement des restes à liquider est expliqué dans le document E1464 Annexe XXI de la Commission par " la croissance des programmes communautaires au cours de la période 1990-1999 et les difficultés rencontrées dans la gestion du cycle du programme ".

Pour les rubriques 2, 3 et 4, la Commission rappelle que les crédits d'engagements ont été multipliés par 3, 2 entre 1990 et 1999.

Evolution des crédits d'engagement des rubriques
2, 3 et 4 (1990-1999)

(en milliards d'écus)

	1990	1999	Variation
Rubrique 2	11,6	39	x 3,3
Rubrique 3	2,5	6,1	x 2,1
Rubrique 4	1,6	6,5	x 4

Dans le même temps, les " restes à liquider " ont été multipliés par 4, 27 entre 1989 et 1999.

Cette situation affecte considérablement la viabilité du budget européen.

L'apurement du passé pèse sur les actions nouvelles puisque la part relative des crédits de paiement inscrits pour permettre leur démarrage diminue.

La liquidation des " restes à liquider " qui représentait 41,1 % des crédits de paiement du budget pour 1994 en représentaient 68 % en 1999.

L'autorité budgétaire devrait en tenir compte et inscrire des crédits d'engagement nouveaux compatibles avec cette situation.

Il n'en est malheureusement rien. L'on doit dans ces conditions redouter une nouvelle dérive dont il faudra bien assumer les conséquences financières.

Elles sont connues : le solde des comptes, destiné à intervenir probablement en fin de période de programmation, provoquera un fort ressaut des contributions des Etats membres.