Projet de loi de finances pour 2001 : Les conditions générales de l'équilibre financier

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 16

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2001, les affectations résultant des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 2001, sous réserve des dispositions du présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Modalités d'affectation de la taxe sur les conventions d'assurance, de la taxe sur les véhicules des sociétés et du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article propose de procéder à l'affectation du produit de trois recettes fiscales à des organismes de sécurité sociale afin d'assurer le financement de dispositions figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

I. LA COMPENSATION PAR L'ÉTAT DE LA RÉDUCTION DE LA CSG SUR LES BAS SALAIRES

A. LA RÉDUCTION DÉGRESSIVE DE CSG ET DE CRDS SUR LES BAS SALAIRES

L'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 propose d'entreprendre une réduction dégressive de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les revenus d'activité.

Le dispositif du gouvernement s'inspire du mécanisme de la " ristourne dégressive " sur les bas salaires, dite " ristourne Juppé " : la réduction serait égale au montant total de la CSG et de la CRDS pour des revenus d'activité égaux au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), puis diminuerait régulièrement jusqu'à disparaître pour des revenus supérieurs ou égaux à 1,3 SMIC.

Comme la " ristourne Juppé ", la réduction dégressive de la CSG et de la CRDS poursuit un objectif d'allégement du coût du travail , destiné à réduire le " coin fiscal et social " pénalisant essentiellement le travail peu qualifié. Il s'agit notamment, selon le gouvernement, de lutter contre le phénomène connu sous le nom de " trappe à inactivité ", qui dissuade trop souvent les allocataires de minima sociaux de reprendre une activité salariée, en raison de la baisse de revenus qu'ils subissent lorsqu'ils retrouvent le marché du travail.

Cette mesure doit entrer en vigueur au 1 ^er janvier 2001, mais elle s'appliquera de façon progressive, sur une période de trois ans : en 2001, la réduction sera égale au tiers de son montant théorique, et aux deux tiers en 2002. En revanche, rien n'est prévu, volontairement, pour 2003 puisque, à cette date, la présente législature aura pris fin.

Le coût de la réduction dégressive de CSG et de CRDS devrait s'établir à 7,5 milliards de francs en 2001, soit un manque à gagner d'autant pour la sécurité sociale.

B. UNE COMPENSATION EN RÉALITÉ INCOMPLÈTE

1. Un principe... pour le principe

Le I du présent article pose le principe selon lequel " la perte de ressources résultant, pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et pour les organismes créés pour concourir à leur financement, de la réduction de la contribution sociale prévue [par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001] est compensée chaque année par l'Etat ".

Or, votre commission ne perçoit pas bien l'utilité de cet alinéa.

En effet, il convient de rappeler que l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite " loi Veil ", avait déjà posé le principe similaire, s'agissant toutefois des cotisations sociales : " toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur [de la présente loi] donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ". Le principe posé par le I du présent article a donc pour objet de compléter les dispositions de la loi Veil précitées : les pertes de recettes pour la sécurité sociale doivent être compensées par l'Etat, lorsqu'elles résultent non seulement d'exonérations de cotisations sociales, mais aussi de la réduction de CSG proposée.

Il convient toutefois de noter que poser un tel principe de compensation ne règle pas tous les problèmes, loin s'en faut. Cette situation a d'ailleurs été parfaitement perçue par le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale.

• Il a ainsi insisté sur la limite de la valeur juridique d'un principe exprimé par voie législative, en vertu du principe, général celui-là, selon lequel " ce qu'une loi a fait, une loi peut le défaire ". De surcroît, comme il l'a d'ailleurs rappelé, " un principe ne vaut que par les dispositions concrètes qui déterminent ses conditions d'application ".

• Par ailleurs, il existe des incohérences rédactionnelles entre le présent article et l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale , dont le I porte lui aussi sur le principe de compensation :

- le présent article évoque " la perte de ressources ", tandis que l'article 4 du PLFSS mentionne " la diminution de ressources " ; ces différences dans les termes employés ne constituent qu'une illustration formelle du manque de cohérence entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- la même disposition du PLFSS précise que cette diminution de ressources est compensée " intégralement ", ce que n'indique pas le présent article ;

- enfin, ce principe de compensation sera inséré, en vertu de l'article 4 du PLFSS, au III du livre I ^er du code de la sécurité sociale, sous la forme d'un chapitre 1 ^er quater , le présent article restant quant à lui muet sur ce point.

• Surtout, cette compensation est incomplète. Elle ne concernera en effet que la perte de ressources consécutive, pour la sécurité sociale, à la réduction de CSG.

La perte de ressources résultant de la réduction de la CRDS ne sera pas compensée par le budget de l'Etat : il s'agira donc d'une perte de recettes nette pour la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), évaluée à environ 500 millions de francs en 2001.

Sur ce point, le rapporteur général de l'Assemblée nationale, considère que " la bonne santé de l'économie française, en plaçant les revenus d'activité sur une trajectoire dynamique, a modifié dans un sens favorable les conditions de financement de la CADES ".

Or, votre commission ne peut partager cette analyse, qu'elle considère du reste comme extrêmement dangereuse pour l'équilibre financier de la sécurité sociale. En effet, sous prétexte de bonne conjoncture, toute perte de ressources pour la sécurité sociale pourrait ne pas être compensée, puisqu'un regain d'activité se traduit mécaniquement par des recettes supplémentaires, mais aussi par de moindres dépenses, pour les organismes de sécurité sociale.

2. Les modalités de compensation retenues

Le II du présent article prévoit les modalités de la compensation, par le budget de l'Etat, de la réduction de la seule CSG sur les revenus d'activité inférieurs à 1,3 SMIC.

Cette compensation sera assurée par une partie du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, que le II du présent article propose d'affecter à la sécurité sociale.

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance est régie par les articles 991 à 1004 bis du code général des impôts.

L'article 991 dispose ainsi que " toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu où ils sont ou ont été rédigés, exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque la formalité est requise. La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ".

Le tarif de cette taxe est variable. Il est fixé à :

- 7 % pour les assurances contre l'incendie relatives à des risques agricoles non exonérés ; pour les assurances garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ; pour les contrats d'assurance maladie ;

- 9 % pour toutes assurances autres que celles citées ;

- 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ;

- 19 % pour les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance ;

- 24 % pour les assurances contre l'incendie souscrites auprès des caisses départementales ;

- 30 % pour toutes les autres assurances contre l'incendie.

Elle est normalement liquidée et versée par l'assureur, après dépôt d'une déclaration.

Le fascicule " voies et moyens " annexé au présent projet de loi de finances évalue le montant tendanciel de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance à 28,3 milliards de francs en 2001, en progression de 2,2 % par rapport à 2000, " cohérente avec les évolutions historiques du produit de cette taxe ".

Selon le projet initial du gouvernement, le produit de cette taxe doit être affecté de la façon suivante en 2001 :

- 59,4 %, soit 16,8 milliards de francs, au budget de l'Etat ;

- et 40,6 %, soit 11,5 milliards de francs, aux organismes de sécurité sociale bénéficiaires de la compensation , pour 7,5 milliards de francs, et au fonds de financement de la sécurité sociale (FOREC) , chargé d'assurer le financement des 35 heures, pour les 4 milliards de francs restants.

C'est l'article 4 du PLFSS qui détermine la répartition de ces 7,5 milliards de francs, soit 26,5 % du total du produit de cette taxe, entre les organismes de sécurité sociale concernés par la compensation :

- 5,2 milliards de francs à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;

- 1,1 milliard de francs à la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) ;

- 1,2 milliard de francs au fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Votre commission ne peut que souligner l'extrême complexité de cette " tuyauterie " rendant peu compréhensibles les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

D'ailleurs, sur cette question, le rapporteur général de l'Assemblée nationale s'il " comprend bien la logique " de ce mécanisme, n'en estime pas moins que " cette division des tâches entre deux textes différents mais intimement liés ne contribue ni à la lisibilité de la loi, ni à la sûreté de la procédure ".

II. LES 35 HEURES EN QUÊTE DE FINANCEMENT

A. LE FOREC RESTE TOUJOURS VIRTUEL

1. Les 35 heures auraient dû être financées par le FOREC dès cette année

L'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 a créé un fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, dénommé FOREC , dont les dispositions figurent aux articles L. 131-8 et suivants du code de la sécurité sociale.

Le FOREC a pour objet de financer :

- d'une part, les allégements de charges sociales patronales, qui ont été prétendument " réformées " ;

- et, d'autre part, les aides à la réduction du temps de travail.

La création du FOREC résulte donc directement de la décision du gouvernement d'imposer la durée hebdomadaire du travail à 35 heures, tant aux entreprises qu'aux salariés.

2. Une existence jusqu'à présent virtuelle

La réduction du temps de travail est le dispositif sans doute le plus symbolique du gouvernement, et a été menée au " pas de charge ". Pourtant, curieusement, le FOREC n'a toujours, pour l'instant, qu'une existence virtuelle.

En effet, les décrets d'application de l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précitée n'ont toujours pas été publiés , ni le directeur ni les membres du conseil d'administration nommés, ni les conventions financières régissant les relations Etat/FOREC et FOREC/sécurité sociale rédigées.

Les règles de fonctionnement du FOREC

Le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale est un établissement public national à caractère administratif. Il peut donc faire l'objet de contrôles par la Cour des comptes.

Ses règles de fonctionnement comme ses personnels relèvent d'un statut de droit public.

Un décret en Conseil d'Etat doit fixer :

- la composition du conseil d'administration, qui sera constitué de représentants de l'Etat ;

- la composition du conseil de surveillance, qui comprendra, notamment, des membres du Parlement et des représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations d'employeurs les plus représentatives au plan national ;

- les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds.

Le statut du fonds de financement est semblable à celui du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et à celui du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU). En effet, comme eux, le FOREC gère des transferts financiers entre l'Etat et les organismes sociaux.

Il est prévu que les frais d'assiette et de recouvrement des impôts, droits, taxes et contributions constituant les recettes du fonds, sont à la charge de ce dernier, en proportion du produit qui lui est affecté. Leur montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

Par ailleurs, des conventions sont prévues entre le fonds de financement et les organismes de protection sociale, d'une part, et le fonds de financement et l'Etat, d'autre part, afin de régler leurs relations financières respectives.

Ces conventions sont notamment destinées à garantir la neutralité en trésorerie des flux financiers pour les organismes de sécurité sociale. Il s'agit en effet d'éviter un éventuel décalage entre le bénéfice de l'exonération de cotisations patronales et sa compensation par le fonds.

En raison de l'absence, à la date d'aujourd'hui, de publication de ces décrets, les ressources du FOREC sont versées à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et centralisées par elle, à titre transitoire, et jusqu'à la création effective du fonds de financement. Ce retard dans la publication des textes d'application du FOREC est pour le moins étonnant s'agissant d'une mesure aussi emblématique pour le gouvernement.

B. COMME PRÉVU, LE FINANCEMENT DU FOREC N'A PAS ÉTÉ ASSURÉ EN 2000

1. Des prévisions gouvernementales inexactes

Les prévisions initiales du gouvernement relatives à l'équilibre du FOREC en 2000 s'établissaient de la façon suivante :

Or, ces prévisions ne se sont pas réalisées , pour au moins deux raisons :

1) Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 99-423 DC du 13 janvier 2000 portant sur la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, dite " Aubry II ", a annulé la disposition de ladite loi prévoyant la taxation des heures supplémentaires, privant ainsi le FOREC d'une recette de 7 milliards de francs.

2) Le montant des ressources du FOREC ne correspond pas aux prévisions : le produit du droit de consommation sur les tabacs s'est révélé plus élevé que prévu (40,7 milliards de francs au lieu de 39,5 milliards de francs), alors que celui de la TGAP et de la CSB s'est établi à un niveau inférieur (respectivement, 2,8 milliards de francs au lieu de 3,25 milliards de francs, et 3,8 milliards de francs au lieu de 4,25 milliards de francs).

Il est dès lors devenu indispensable, pour le gouvernement, de " boucler " le financement des 35 heures pour 2000 , en assurant l'équilibre du FOREC ex post , faute d'avoir pu le faire ex ante , comme le Sénat l'avait d'ailleurs démontré lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Il convient en effet de rappeler que l'équilibre du FOREC est une obligation légale.

2. Comment " boucler " le financement des 35 heures en 2000 ?

En dépit du déséquilibre initial du FOREC, le gouvernement n'a pas jugé bon de déposer un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2000. Il n'a donc pas voulu prêter attention aux recommandations fort opportunes de la commission des affaires sociales du Sénat.

Il a décidé, pour " boucler " le financement des 35  heures en 2000, d'affecter au FOREC des recettes complémentaires, de façon rétroactive. Mais, en raison des multiples flux financiers existant entre l'Etat et la sécurité sociale, la décision d'affecter une recette provenant du budget général doit être prise par la loi de finances.

Tel est l'objet du IV du présent article , qui prévoit d'affecter le reliquat du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés qui restait affecté au budget de l'Etat en 2000 " aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale et aux organismes créés pour concourir à leur financement ", laissant le soin au projet de loi de financement de la sécurité sociale de déterminer la répartition de ce produit.

Ainsi, l'article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit :

- d'affecter au FOREC la quasi-totalité, soit 96,8 %, du droit de consommation sur les tabacs manufacturés ^{82 ( * )} ; toutefois, cette affectation ne prenant effet qu'au 1 ^er janvier 2001, il sera nécessaire, pour équilibrer le FOREC en 2000, de prévoir dans le prochain projet de loi de finances rectificative une disposition qui procède à cette affectation à titre rétroactif : le montant du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés continuant de bénéficier au budget de l'Etat est évalué à 3,1 milliards de francs ;

- de verser au FOREC, à titre rétroactif, la totalité du produit des droits sur les boissons (droit de consommation sur les produits intermédiaires ; droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ; droit sur les bières et les boissons non alcoolisées ; ainsi que 55 % du produit du droit de consommation sur les alcools ^{83 ( * )} ) actuellement affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV) , pour un montant actuellement estimé à 5,4 milliards de francs.

Le financement des 35 heures, qui ne sera finalement " bouclé " qu'après des contorsions législatives et, probablement, des charges importantes de trésorerie pour les régimes de sécurité sociale en raison des retards de l'Etat, devrait donc s'établir de la façon suivante en 2000 :

Equilibre financier du Forec en 2000

(en milliards de francs)

RECETTES		DEPENSES
Droit de consommation tabac	44,6	Ristourne dégressive 1,3 Smic	39,5
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	3,8	Allégement supplémentaire jusqu'à 1,8 Smic	5,8
Taxe générale sur les activités polluantes	2,8	Aides à la réduction du temps de travail	21,7
Droits de consommation alcools	11,5
Taxe sur les conventions d'assurance	-
Taxe sur les véhicules de sociétés
Taxe sur les véhicules de sociétés
Contribution de l'Etat	4,3
Total	67	Total	67

Le coût des 35 heures sera donc plus élevé que prévu, s'établissant à 67 milliards de francs en 2000, au lieu de 64,5 milliards de francs.

C. LES PRÉVISIONS DE FINANCEMENT POUR 2001

1. Des dépenses croissantes

Le coût de la réduction du temps de travail en 2001 est évalué à 85 milliards de francs , après 67 milliards de francs en 2000, une fois entrées en vigueur les mesures destinées à assurer l'équilibre financier du FOREC au cours du présent exercice, soit une augmentation de près de 27%.

Votre commission rappelle que le FOREC supporte trois types de dépenses :

- la " ristourne dégressive " de cotisations patronales sur les bas salaires jusqu'à 1,3 SMIC ;

- l'extension jusqu'à 1,8 SMIC de l'allégement des cotisations patronales, au bénéfice des seules entreprises passées aux 35 heures ;

- et les aides à la réduction du temps de travail : l'aide incitative, instaurée par la loi " Aubry I ", et l'aide pérenne, introduite par la loi " Aubry II ".

Il convient toutefois de préciser que deux mesures existantes sont transférées au FOREC, en 2001, par l'article 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 :

- l'allégement de cotisations patronales de sécurité sociale en faveur de l'aménagement et de la réduction conventionnels du temps de travail, instauré par la loi n° 96-502 du 11 juin 1996, dite " de Robien ", dont les dispositions avaient été reprises des articles 39 et 39-1 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 modifiée relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle ; si l'accès à ce dispositif a cessé à compter de l'entrée en vigueur de la loi " Aubry I " du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, les crédits qui lui sont alloués étaient inscrits, jusqu'à présent, au chapitre 44-77 article 20 du budget de l'emploi ;

- les exonérations de cotisations d'allocations familiales concernant les salariés des exploitants agricoles, des entreprises agricoles en zone de revitalisation rurale et des entreprises relevant de certains régimes spéciaux (visées aux articles L. 241-6-2 et L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale, et L. 741-5 et L. 741-6 du code rural), l'article 58 du projet de loi de finances pour 2001 prévoyant de supprimer les autres cas particuliers où ces mesures demeuraient applicables, notamment au bénéfice des entreprises non agricoles.

Ces deux transferts engendrent une augmentation des dépenses du FOREC de 3,7 milliards de francs en 2001, de telle sorte que, à " périmètre constant ", la hausse de leur montant n'en reste pas moins de 21,3 % par rapport à 2000.

2. Les recettes : une " tuyauterie " de plus en plus sophistiquée

L'impératif légal que constitue, pour le gouvernement, la nécessité d'équilibrer le FOREC le conduit à rendre plus complexe encore l'" usine à gaz " qu'il avait échafaudée l'année dernière. Il propose en effet d'y ajouter quelques " tuyaux " en 2001.

Votre commission considère que la " tuyauterie " mise en place par le gouvernement a uniquement pour objectif de trouver le moyen de financer un dispositif particulièrement coûteux.

Il convient de rappeler les recettes dont bénéficiera le FOREC en 2001 :

1) la quasi-totalité du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés ;

2) une grande partie du produit des droits de consommation sur les boissons, dont l'intégralité de celui du droit sur les alcools jusqu'alors affecté au FSV ;

3) le produit de la TGAP, dont l'assiette sera élargie à la taxation de la consommation d'énergie ^{84 ( * )} ;

4) le produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) ;

5) enfin, le produit de deux nouvelles recettes affectées : en premier lieu, l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules des sociétés , soit 4 milliards de francs en 2001, dont l'affectation au FOREC est proposée par le III du présent article , et, en second lieu, une autre part , équivalant à 4 milliards de francs en 2001, de la taxe sur les conventions d'assurance , dont l'affectation est prévue par le II du présent article .

La taxe sur les véhicules des sociétés

La taxe sur les véhicules des sociétés est régie par les dispositions de l'article 1010 du code général des impôts.

Il s'agit d'une taxe annuelle non déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés frappant les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières, possédés ou utilisés par les sociétés.

Elle connaît deux tarifs :

- 7.400 francs pour les véhicules dont la puissance fiscale n'excède pas 7 CV ;

- 16.000 francs pour les autres véhicules.

La taxe n'est toutefois pas applicable aux véhicules destinés exclusivement soit à la vente, soit à la location de courte durée, soit à l'exécution d'un service de transport à la disposition du public, lorsque ces opérations correspondent à l'activité normale de la société propriétaire. Lorsqu'elle est exigible en raison des véhicules pris en location, la taxe est à la charge de la société locataire.

Il convient de noter que la contribution du budget de l'Etat au FOREC, qui s'établissait à 4,3 milliards de francs en 2000, est supprimée en 2001.

Le tableau ci-après retrace le plan de financement des 35 heures prévu pour 2001 :

Toutefois, la plus grande incertitude demeure sur le coût de la réduction du temps de travail à terme, c'est-à-dire lorsque l'ensemble des entreprises sera passé aux 35 heures, à partir du 1 ^er janvier 2002.

Notre collègue député Jérôme Cahuzac note ainsi, dans l'avis qu'il a établi sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que " pour l'avenir, l'administration n'a pas été en mesure de fournir un tableau prévisionnel de l'équilibre du FOREC en rythme de croisière. Il n'est donc pas possible, aujourd'hui, d'assurer que les modalités de financement retenues pour 2001 permettront de faire face aux dépenses du FOREC en rythme normal, qui étaient estimées, l'an passé, à 105 milliards de francs par an, soit encore 20 milliards de francs de plus que prévu pour 2001 " ^{85 ( * )} .

Il faudrait donc s'attendre à voir se renouveler, l'année prochaine, le même exercice visant à un " bouclage équilibriste " du FOREC.

Votre rapporteur général, quant à lui, continue à considérer que le coût annuel des 35 heures, en " rythme de croisière ", sera de l'ordre de 110 milliards de francs, c'est-à-dire sensiblement plus que la totalité des investissements civils de l'Etat...

III. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article, en l'amendant toutefois sur deux points.

Au I du présent article, elle a adopté un amendement de nature rédactionnelle, précisant que la réduction de la CSG, que le présent article vise précisément à compenser, est prévue à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Surtout, elle a adopté un amendement destiné à tirer les conséquences de l'extension de 1,3 à 1,4 SMIC de la réduction de CSG et de CRDS, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 à l'Assemblée nationale.

Cette mesure se traduit par une perte de ressources supplémentaire pour la sécurité sociale de 940 millions de francs, que le budget de l'Etat devra, en vertu du I du présent article, entièrement compenser. C'est pourquoi l'amendement adopté au II du présent article prévoit d'accroître la fraction de la taxe sur les conventions d'assurance affectée à la sécurité sociale : les pourcentages 59,4 % et 40,6 % sont donc remplacés, respectivement, par les pourcentages 56,1 % et 43,9 %.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission considère que, au-delà des dispositions techniques proposées par le présent article, son appréciation doit porter sur le fond des politiques décidées par le gouvernement.

Or, elle juge inacceptable de bouleverser la cohérence interne de la CSG comme de cautionner le coût exorbitant d'une promesse électorale aux effets néfastes.

A. REMPLACER LA RÉDUCTION DE CSG ET DE CRDS PAR UN CRÉDIT D'IMPÔT

La ristourne de CSG et de CRDS sur les bas salaires est une " fausse bonne idée ", qui aurait pour conséquence de s'attaquer à la cohérence d'impositions dont les qualités sont pourtant reconnues - base d'imposition large, taux réduits, proportionnalité. Il convient en effet d'éviter que la CSG ne connaisse, à terme, le même sort que l'impôt sur le revenu, dont le nombre d'abattements ou d'exonérations divers le rend excessivement complexe et payé par seulement la moitié des contribuables.

A ce titre, votre commission, conjointement avec la commission des affaires sociales, vous proposera de substituer un système de crédit d'impôt à cette réduction de CSG et de CRDS.

Cette proposition est plus intéressante que ladite réduction, et permet de répondre à un certain nombre de problèmes soulevés par cette réforme : elle prend en considération la situation familiale des intéressés, et tient compte des salariés ayant plusieurs activités et donc plusieurs revenus soumis, séparément, à la CSG et à la CRDS.

Enfin, elle évite de bouleverser le financement de la sécurité sociale, comme le fait la proposition du gouvernement.

B. LES MULTIPLES EFFETS NÉFASTES DES 35 HEURES ET DE LEURS MODALITÉS DE FINANCEMENT

1. Des affectations de recettes dépourvues de tout lien avec l'objet de la mesure à financer

Votre rapporteur général ne peut que constater l'absence de cohérence, au sein du FOREC, entre les affectations proposées de recettes à des dépenses dont l'objet est sans lien avec l'origine des ressources.

Cette " tuyauterie " paraît contraire à l'un des principes de base du droit budgétaire français, la non-affectation des recettes aux dépenses. Si ce principe s'applique au budget de l'Etat, il ne devrait pas être étranger, à ce point, aux divers fonds de financement, puisque ceux-ci ont vocation à isoler des politiques publiques et les moyens qui leur sont affectés, en principe dans un but de visibilité et donc de simplification de la présentation des actions de l'Etat.

Mais au-delà des principes, votre commission considère que cette situation est source de risques réels. En effet, quel devrait être l'objet d'une imposition des tabacs, des alcools, ou des activités polluantes ? Logiquement, du point de vue de la rationalité économique, ce type d'imposition a un but dissuasif : réduire la consommation de produits qui peuvent être dangereux pour la santé, ou inciter à l'utilisation d'énergies propres protectrices de l'environnement, afin d'acquitter une imposition moins importante.

Or, l'affectation du produit de ce type d'impôts au FOREC va à l'encontre de ces objectifs.

L'affectation à des dépenses pérennes d'impôts aussi sensibles transforme la nature de ces derniers : l'objectif de santé publique ou de protection de l'environnement passe au second plan, le rendement fiscal devenant prioritaire.

Ainsi, en 2001, le coût des 35 heures sera supporté, à hauteur de 71 milliards de francs, soit 83,5 % du total, par les droits de consommation sur les tabacs manufacturés et sur les alcools, ainsi que par la TGAP.

2. Le coût de la politique de l'emploi devient illisible

Votre rapporteur général s'interroge sur les raisons qui ont poussé le gouvernement à intégrer le financement de la réduction du temps de travail dans la loi de financement de la sécurité sociale. Les 35 heures, en effet, constituent - et c'est d'ailleurs bien ainsi que le gouvernement les a présentées - un dispositif de la politique de l'emploi. Elles devraient à ce titre être supportées par le budget de l'Etat.

En décidant de créer un fonds distinct du budget général, le gouvernement a procédé à une débudgétisation massive, extrêmement préjudiciable à la sincérité des comptes publics , alors que, dans le même temps, il proclame ses bonnes intentions en la matière. Ainsi note-t-il, dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2001, que ce dernier " comporte, dans un souci de clarté, des modifications de périmètre qui font l'objet d'une charte de débudgétisation ", tandis qu'il annonce plus loin " la poursuite de la clarification des relations entre l'Etat et la sécurité sociale ".

Cette débudgétisation massive lui permet aussi de contenir en apparence les dépenses de l'Etat qui, sinon, auraient augmenté, avec les 35 heures, dans des proportions incompatibles avec nos engagements européens. Le gouvernement se sert donc des liens entre lois de finances et lois de financement pour " piloter " " certains indicateurs stratégiques, comme le rythme d'évolution des dépenses, au prix de complexités, et de contorsions comptables. De plus, le coût de la politique de l'emploi devient illisible, comme l'a fort opportunément rappelé notre collègue Joseph Ostermann, rapporteur spécial du budget de l'emploi.

Il convient donc, pour l'appréhender dans sa réalité, d'ajouter les charges du FOREC (85 milliards de francs) aux crédits inscrits sur la section emploi du budget de l'Etat (111,83 milliards de francs) : le coût de la politique de l'emploi s'établit ainsi à 196,83 milliards de francs en 2001.

3. Les effets sur l'emploi sont incertains

Dans leur rapport consacré à l'application de la loi de financement de la sécurité sociale, nos collègues Charles Descours, Jacques Machet et Alain Vasselle estimaient que " le nombre d'emplois créé par les 35 heures ne sera jamais connu " ^{86 ( * )} .

Ils appuyaient leur démonstration sur le fait que la loi " Aubry II " prévoit seulement un vague " engagement de création d'emplois ", ajoutant que les services compétents de l'Etat, en l'occurrence les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, disposaient d'une marge de manoeuvre certaine pour apprécier le respect des engagements de créations d'emplois contenus dans les accords. Ils rappelaient pourtant que " la communication gouvernementale [...] rapproche souvent le nombre d'emplois créés de manière générale des engagements de créations d'emplois ".

Votre rapporteur général partage entièrement cette analyse, du reste confirmée par l'examen des informations communiquées par le gouvernement.

En effet, l'exploitation des informations transmises par les directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle faisait apparaître les résultats suivants, au 31 août 2000 :

Ensemble des accords RTT (lois Aubry) au 31 août 2000

	Entreprises recevant
	l'aide incitative	l'aide structurelle seule	aucune aide (non éligibles)	Total
Accords	29.039	5.370	13	34.422
Effectifs concernés	1.848.319	1.366.408	606.808	3.821.535
Créations ou préservations d'emplois annoncées	143.814	58.942	19.277	222.033
dont engagements sur des créations d'emplois	132.066	52.590	11.227	195.883
dont engagements sur des préservations d'emplois	11.748	6.352	8.050	26.150

Source : MES-DGEFP, accords pour lesquels l'ensemble des informations sont renseignées

dont accords signés avant le 31 décembre 1999

	l'aide incitative	l'aide structurelle seule	aucune aide (non éligibles)	Total
Accords	27.502	1.042	9	28.553
Effectifs concernés	1.838.170	705.882	599.520	3.143.572
Créations ou préservations d'emplois annoncées	142.184	24.732	18.864	185.780

Source : MES-DGEFP.

Ainsi, à cette date, plus de 222.000 emplois auraient été créés ou préservés grâce à la réduction du temps de travail.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité n'est pas capable de distinguer clairement les emplois créés, d'une part, et les emplois préservés, d'autre part.

Surtout, quand il s'y essaie, il ne peut que mentionner des engagements soit de créations soit de préservations d'emplois, et non des effets certains.

Par ailleurs, dans ses commentaires, le ministère indique, s'agissant du second des tableaux présentés ci-dessus, que " dans la mesure où certains emplois auraient de toute façon été créés ou maintenus, les effets nets de la réduction du temps de travail sur l'emploi sont moins importants ". Les effets d'aubaine interviennent donc de façon certaine, et rendent encore plus délicate l'estimation de l'effet des 35 heures sur l'emploi.

D'autant plus que, comme le précise lui-même le ministère, " les engagements d'emplois peuvent être remplis sous la forme d'une hausse de la durée du travail de salariés à temps partiel ".

Il semble donc avéré par les services du ministère de l'emploi eux-mêmes que, la réduction du temps de travail a des effets pour le moins incertains sur l'emploi.

Cette incertitude est d'ailleurs à l'origine de divergences d'appréciation au sein des services de l'Etat sur les effets des 35 heures.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité, on l'a vu, estime à plus de 220.000 le nombre d'emplois créés ou préservés grâce aux 35 heures. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est, quant à lui beaucoup moins optimiste.

Le rapport économique, social et financier accompagnant le projet de loi de finances pour 2001 prévoit en effet que " de 1999 à 2001, la réduction du temps de travail pourrait conduire à créer entre 220.000 et 280.000 emplois ". L'utilisation du conditionnel comme la marge assez importante en termes de créations d'emplois montrent que la prudence est de mise. Il note également que " la diffusion des 35 heures a été accélérée par le dispositif incitatif de la 1 ^ère loi et le rythme de progression du nombre de salariés couverts fléchirait un peu en 2000 et 2001 ; ce nombre passerait de plus de 5.000.000 fin 2000 à environ 7.000.000 fin 2001 ".

Pourtant, il estime à environ 770.000 le nombre d'emplois salariés créés dans le secteur marchand au cours des années 2000 et 2001. Autrement dit, les créations d'emplois résulteront bien davantage de la croissance que des 35 heures !

4. Les effets néfastes sur l'environnement économique

Si les 35 heures ont des effets incertains sur l'emploi, en revanche elles ont des effets déjà perceptibles sur l'environnement économique du secteur productif. Ceux-ci sont loin d'être positifs.

• La réduction du temps de travail pénalise la compétitivité des entreprises.

Le passage de la durée hebdomadaire du travail de 39 heures à 35 heures sans baisse de salaire entraîne mécaniquement une hausse du coût horaire de 11,4 %, ce qui ne peut que détériorer le compétitivité des entreprises.

Or, la revalorisation sensible du taux horaire du SMIC, de 3,2 %, intervenue le 1 ^er juillet dernier, s'applique à l'ensemble des entreprises, y compris celles qui ne sont pas encore passées aux 35 heures, soit parce qu'elles n'ont pas signé d'accord, soit parce que, ayant moins de 20 salariés, elles ne seront concernées par la réduction du temps de travail qu'à partir du 1 ^er janvier 2002.

Les 35 heures vont donc directement pénaliser les petites entreprises, en renchérissant le coût du travail, alors qu'elles ne les appliquent pas encore !

Il convient par ailleurs de rappeler que, pour les entreprises ayant réduit leur temps de travail, la loi " Aubry II " a mis en place le système complexe de la garantie mensuelle devant permettre aux salariés payés au SMIC de ne pas voir leur rémunération diminuer, en réduisant l'écart entre le salaire minimum horaire appliqué aux 35 heures et le SMIC mensuel. Mais, pour des raisons politiques évidentes, il ne faut pas douter que le taux horaire du SMIC et son montant mensuel ne se rejoignent au cours des prochaines années, grâce, notamment, à des " coups de pouce " réguliers.

Or, dans une étude très instructive parue dans sa revue mensuelle de juillet 2000, Économie et statistique , l'INSEE indique qu' " une augmentation de 10 % du SMIC détruirait environ 290.000 emplois, à long terme ". Cette évolution entraînerait de nombreuses destructions d'emplois, s'accompagnant d'une nette diminution de la production et d'une dégradation des comptes publics consécutive à des ressources en cotisations sociales plus faibles mais également à des dépenses plus importantes sous forme de prestations.

A la même époque, l'OCDE estimait que la forte croissance attendue en France en 2000 et 2001 pourrait être freinée par des tensions sur le marché du travail, liées notamment à la réduction du temps de travail.

• La réduction du temps de travail comporte des risques inflationnistes.

L'OCDE jugeait également que les emplois résultant de la réduction du temps de travail risquaient, à court terme, d'entraîner une hausse de l'inflation, en raison de la hausse des salaires qu'elle pourrait susciter : " la réduction de la durée du travail et la gestion du salaire minimum doivent être menées avec prudence et pragmatisme " concluait-elle. Certes, la modération salariale prévaut actuellement en France depuis l'adoption des lois " Aubry ", mais elle est essentiellement contrainte. Elle pénalise ainsi la demande, relativement forte en raison de la bonne tenue de la conjoncture, et suscite des tensions sociales, alors que, dans le même temps, les capacités d'offre sont bridées.

Les 35 heures sont ainsi à l'origine d'une situation paradoxale : soit elles suscitent des hausses de salaires, ce qui provoque des tensions inflationnistes, soit elles fondent une modération salariale, ce qui pénalise l'appareil de production !

• La réduction du temps de travail tend à réduire la capacité de production des entreprises.

Il est pour le moins paradoxal de constater la concomitance actuelle du chômage, certes en réduction, mais dont le taux s'élève encore à 9,6 % de la population active, et les difficultés croissantes à recruter, les entreprises étant confrontées à de réelles pénuries de main-d'oeuvre ^{87 ( * )} .

Les 35 heures, en effet, créent une réelle contrainte d'offre dans l'économie française. C'est d'ailleurs dans ce contexte qu'est apparu un débat sur l'application des 35 heures aux petites et moyennes entreprises (PME).

Ce débat a d'ailleurs été initié par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Laurent Fabius, qui avait d'abord considéré qu'il fallait aborder la question des 35 heures dans les PME " avec souplesse ", puis qui, observant que la croissance plafonnait en France, estime qu'il convient de ne pas " céder à la vieille tentation malthusienne consistant à réduire notre capacité de produire " ^{88 ( * )} . Il ajoutait : " la mis en oeuvre [des 35 heures] doit prendre en compte la diversité des situations concrètes ; nous devons veiller à ce que les entreprises, notamment les PME, ne se heurtent pas à une impossibilité de produire davantage en raison de difficultés d'embauche ou de formation ".

Sans doute le ministre n'a-t-il pas été insensible aux analyses de l'OCDE qui, dans son étude précitée de juillet 2000, estimait que la loi " Aubry II ", " si elle n'est pas mise en place avec la souplesse suffisante ", pourrait " peser sur les coûts de production et la compétitivité des entreprises ". Les PME, notamment, auront du mal à dégager des gains de productivité, ce qui aura de graves conséquences pour elles : " les entreprises de moins de 20 salariés ont une marge de manoeuvre réduite pour embaucher ou réorganiser le travail et les 35 heures pourraient bien se traduire soit par une baisse de production, soit par un coût plus élevé ".

Votre rapporteur général considère qu'il est nécessaire, au titre de la souplesse réclamée par le ministre lui-même, de modifier la législation sur la réduction du temps de travail. Il ne peut, dès lors, qu'être favorable à la proposition de loi présentée par notre collègue Alain Gournac, visant à reporter à 2004 l'abaissement de la durée du travail pour les entreprises de moins de 20 salariés, et à assouplir les règles de recours aux heures supplémentaires.

• La réduction du temps de travail nuit à l'attractivité de la France.

D'après une étude récente du cabinet de consultants Ernst et Young, 65 % des dirigeants de filiales françaises de multinationales estiment que, si leur groupe devait investir en Europe aujourd'hui, il ne choisirait pas la France.

En dépit des atouts de notre pays, ces dirigeants citent, parmi ses principaux handicaps, le poids des prélèvements fiscaux et sociaux, pour 93 % d'entre eux, les rigidités sociales, pour 85 %, les 35 heures, pour 84 %, les lourdeurs administratives, pour 62 %, et la fiscalité des stock-options, pour 58 %. De surcroît, 44 % des entreprises interrogées envisagent de délocaliser à l'étranger une partie de leurs activités implantées en France.

Les 35 heures occupent ainsi la troisième place sur la liste des principaux handicaps français.

Il est clair, en effet, que, à l'heure où l'on parle de plus en plus du phénomène de la " fuite des cerveaux ", la réduction du temps de travail dégrade l'image de la France à l'étranger. Ainsi, seulement 40 % des cadres dirigeants des entreprises concernées ont une image positive de la France. Cette situation résulte en partie de " la communication inefficace sur les 35 heures, totalement incomprise à l'étranger ". En revanche, 80 % d'entre eux ont une image positive des autres pays européens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 18

Détermination du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau affecté au compte d'affectation spéciale n° 902-00 " Fonds national de l'eau "

Commentaire : le présent article propose de renouveler pour 2001, au même montant de 500 millions de francs et avec la même répartition entre les agences, le prélèvement dit " de solidarité " sur les agences de l'eau, destiné à abonder le " Fonds national de solidarité sur l'eau " qui prend en charge le financement de missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. LA CRÉATION DU FNSE

L'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000 ^{89 ( * )} a renommé le compte d'affectation spéciale n° 902-00 " Fonds national de développement des adductions d'eau " (FNDAE) en " Fonds national de l'eau " (FNE) et créé deux sections autonomes en son sein ^{90 ( * )} :

• l'une correspondant à l'ancien FNDAE, géré par le ministre de l'agriculture ;

• l'autre à un nouveau fonds dénommé " Fonds national de solidarité pour l'eau " (FNSE) qui concerne les opérations relatives aux actions de solidarité pour l'eau et qui est géré par le ministre chargé de l'environnement.

Chacune de ces sections a ses dépenses, ses recettes propres, son comité de gestion ainsi que son ministère dépensier. En particulier, le FNSE est géré par le ministre chargé de l'environnement, assisté par un comité consultatif dont la composition est fixée par un décret publié neuf mois après la promulgation de la loi ^{91 ( * )} . Ce comité, composé de trente-deux membres, " émet un avis sur le projet de programmation annuelle des crédits du FNSE et sur le bilan annuel de l'utilisation de ces crédits ". Institué par un décret de septembre 2000, il n'a pas encore été réuni et ne s'est donc pas prononcé sur le présent article.

Ce fonds a pour objectifs :

• d'une part de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau . Les " programmes publics d'intérêt national " (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressource en eau, assainissement outre-mer, etc.) sont pris en charge par ce fonds ;

• et d'autre part de mener des actions de péréquation entre bassins .

Actions financées en 2000

(en millions de francs)

Actions financées	DO	AP-CP
Péréquation inter-bassins Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues Réduction des pollutions diffuses Restauration des zones humides	4 - - 4	180 90 70 20
Solidarité nationale dans le domaine de l'eau Incitation aux économies d'eau dans l'habitat collectif social Assainissement dans les DOM TOM Bassin minier de Lorraine Reconquête de la qualité des eaux pollués du Nord Pas de Calais	- - - - -	94,5 20 42,5 20 12
Connaissance de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques Données, mesures, contrôles de la pêche et des milieux aquatiques Données, mesures et contrôles en matière d'eau	150,3 50 100,3	17,5 - 17,5
Actions d'intérêt commun aux bassins Actions inter-bassins Fonctionnement de la Mission et de l'Inspection inter-agences	37,5 32,5 5	- - -
Instances de concertation relatives à la politique de l'eau	10,4	-
TOTAL	208	292

Source : ministère de l'économie

B. LES RECETTES DU FNSE : UN PRÉLÈVEMENT SUR LES AGENCES DE L'EAU

Le FNSE comporte en recettes, outre des recettes diverses ou accidentelles, le produit d'un prélèvement de solidarité pour l'eau versé à l'Etat par les agences de l'eau et dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. La répartition du prélèvement entre les différentes agences est fondée :

- pour un tiers sur la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole ^{92 ( * )} ;

- et, pour les deux autres tiers, sur la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel (actuellement le VIIème programme est en cours, sur la période 1997-2001).

Plafond du montant des redevances autorisées pour le VIIème programme

(en millions de francs)

Agence	Montant
Adour-Garonne	4.180
Artois-Picardie	3.780
Loire-Bretagne	7.100
Rhin-Meuse	4.780
Rhône-Méditerranée-Corse	11.480
Seine-Normandie	19.750
TOTAL	51.070

La répartition des 500 millions de francs prévus en 2000 pour ce prélèvement s'est établie de la façon suivante :

Répartition du prélèvement par bassin pour 2000 ^{93 ( * )}

(en millions de francs et %)

Agences de l'eau	Montant du prélèvement	Pourcentage du total
Artois Picardie	38,3	7,7 %
Rhin Meuse	42,3	8,5 %
Adour Garonne	46	9,2 %
Loire Bretagne	79,7	15,9 %
Rhône Méditerranée Corse	115,2	23,0 %
Seine Normandie	178,5	35,7 %
Total	500	100 %

Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Cette répartition ne serait pas modifiée en 2001.

Le FNSE s'est substitué à deux fonds de concours abondés par les agences de l'eau qui, d'un montant 250 millions de francs, étaient rattachés au budget de l'environnement et qui traduisaient la participation des agences de l'eau aux missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau.

Le prélèvement instauré par la loi de finances pour 2000 (500 millions de francs) a donc correspondu en réalité à un prélèvement supplémentaire de 250 millions de francs , compte tenu de la disparition des deux fonds de concours. Ces 500 millions de francs ont représenté environ 4 % des redevances perçues en 2000. Ce pourcentage de prélèvement pourrait augmenter jusqu'à un maximum de 8 % avant 2008.

²

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le gouvernement propose dans le présent article de reconduire ce prélèvement pour 2001 à un niveau et avec une répartition identiques à celle de 2000.

Ce montant de 500 millions de francs sera complété par la perception de recettes diverses à hauteur de 12 millions de francs provenant de participations relatives au programme Saône-Rhin et au financement des réseaux d'hydrométrie.

Pour 2001, la nomenclature du fonds est modifiée. Et des mesures de clarification des dépenses relevant du budget général et du fonds conduisent à faire financer par ce dernier les mesures suivantes :

- les comités de bassin,

- les études de planification,

- les futurs offices de l'eau dans les DOM,

- la subvention de fonctionnement pour l'office international de l'eau,

- les plans migrateurs,

- le programme de restauration de l'étang de Berre.

Les actions financées en 2001 sont retracées dans le tableau suivant.

Actions prévues en 2001

(en millions de francs)

Actions financées	DO	AP-CP
Péréquation métropole Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues Restauration des zones humides Economies d'eau dans l'habitat collectif Après mines Lorraine Noues toxiques Nord-Pas-de-Calais / sédiments pollués Plan migrateur Etang de Berre	13,47 - 10 - 1,2 1 0,27 1	172,69 110 - 20 18,8 11 6 6,89
Solidarité DOM-TOM Assainissement dans les DOM TOM Offices de l'eau DOM Comités de bassin DOM SDAGE DOM	9,92 - 4 1,8 4,12	42,5 42,5 - - -
Connaissance et maîtrise des données sur l'eau, la pêche et les milieux aquatiques Moyens techniques du CSP Etudes locales de connaissance de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques Recueil et valorisation des données - équipement des réseaux de mesure - conventions d'études aux établissements publics d'Etat	132,22 50 17,72 64,5	16 - - 16
Actions de sensibilisation et de promotion du domaine de l'eau Actions inter-bassins Formation, actions internationales Office international de l'eau - subvention de fonctionnement	29,80 26 1,5 2,3	- - - -
Opérations " pollutions diffuses " Pollutions diffuses - programme pesticides bassin versant Bretagne	81 81	2,4 2,4
TOTAL	266,41	233,59

Source : ministère de l'économie

III. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION

A. FAIRE FINANCER DES DÉPENSES RÉGALIENNES PAR LES AGENCES

Le rattachement du FNSE au budget de l'environnement constitue des moyens supplémentaires mis à la disposition de la direction de l'eau . Ainsi, le prélèvement de 500 millions de francs sur les agences a permis en 2000 d'augmenter de 95 % les moyens d'intervention de la direction de l'eau . En 2001, compte tenu de l'augmentation propre des moyens de la direction (qui passent de 264 millions de francs à 279 millions de francs), l'apport n'est plus que de 90 % mais il demeure substantiel.

Les moyens de l'Etat s'agissant de la politique de l'eau (environ 2 milliards de francs) sont en effet actuellement sans commune mesure avec les sommes gérées au niveau local, notamment par les collectivités locales (environ 75 milliards de francs) et les agences de l'eau (environ 12 milliards de francs ^{94 ( * )} ).

Votre rapporteur général ne peut que réitérer les réserves déjà exprimées l'an dernier à l'occasion de l'examen de l'article 58 de la loi de finances pour 2000. En particulier, il s'étonne que l'on ait choisi la voie d'un compte d'affectation spéciale pour financer des dépenses qui auraient pu relever des missions régaliennes de l'Etat. En effet, le critère de répartition des dépenses entre le budget du ministère et le compte spécial du Trésor n'est pas évident, en dépit d'une " clarification " censée être intervenue cette année. Les actions de solidarité ne constituent-elles pas le coeur de l'action de l'Etat ? les actions en faveur des poissons migrateurs doivent-elles relever du compte et pour quelles raisons ?

En outre, on peut regretter la dégradation de l'équilibre entre fonctionnement et investissement du FNSE : les dépenses de fonctionnement qui ne représentaient en 2000 que 42 % du total, constituent en 2001 53 % des 500 millions de francs du fonds.

Répartition des dépenses du FNSE entre fonctionnement et investissement

(en millions de francs)

Année	Dépenses de fonctionnement	Dépenses d'investissement
2000	208 (42 %)	292 (58 %)
2001	266,41 (53 %)	233,59 (47 %)

B. LE FNSE N'A QUE TRÈS PEU CONSOMMÉ LES CRÉDITS VOTÉS L'AN DERNIER

Il ne s'agit pas tant d'une recentralisation des actions des agences - à l'exception du programme d'études inter-agences et des actions de communication, les actions financées ne coïncident pas avec des actions financées par les agences - que d'un détournement de financement des agences vers l'Etat.

Pourquoi faut-il donc retirer ces sommes aux agences qui vont connaître, de l'avis même du ministère de l'environnement ^{95 ( * )} , une " reprise forte des investissements " et la confirmation de " l'impact du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) " en 2001, alors qu'elles ne seront pas intégralement utilisées par la direction de l'eau et ne feront que grossir artificiellement les moyens d'intervention du ministère de l'environnement ?

Certaines agences ont d'ores et déjà annoncé qu'elles comptaient réduire les crédits accordés aux collectivités locales, arguant du prélèvement ici commenté.

Votre rapporteur général estime donc que la situation n'est pas saine. L'Etat doit assumer les dépenses de solidarité et financer sur ses propres crédits les dépenses qui lui reviennent ; s'il estime que les agences sont trop " riches " ^{96 ( * )} , le ministre de l'environnement pourra, lors de la préparation des VIIIème programmes, renégocier les plafonds de redevances accordés à chaque agence.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'instituer une " année blanche " en matière de prélèvement sur les agences de l'eau, d'autant que le prochain projet de loi de réforme de la politique de l'eau, annoncé pour le printemps 2001, doit être l'occasion de reposer ces questions et de leur trouver des réponses plus adaptées pour les prochaines années.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 19

Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 " Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien "

Commentaire : le présent article propose de modifier la clef de répartition du produit de la taxe d'aviation civile en majorant la part de ce produit affectée au budget annexe de l'aviation civile qui passerait de 77,7 % à 83,6 %, tandis que celle affectée au " Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien " (FIATA) passerait de 22,3 % à 16,4 %.

I. RAPPEL DU CONTEXTE

La loi de finances pour 1999 a, à la fois, créé la taxe d'aviation civile (TAC) et le mécanisme de l'affectation de son produit entre le budget annexe de l'aviation et le FIATA, ainsi qu'avec celui-ci, un nouveau compte d'affectation spéciale.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE

L'article 51 de la loi de finances pour 1999 a institué la taxe d'aviation civile qui constitue une version élargie de la précédente taxe de sécurité et de sûreté dont le produit était, depuis sa création en 1985, sous l'intitulé alors de taxe de sûreté, versé en totalité au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).

La taxe d'aviation civile qui, nouveauté de son régime par rapport à celui de sa devancière, s'applique également au fret, est exigible pour chaque vol commercial.

Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur, avec quelques exceptions pour les personnels dont la présence à bord est directement liée au vol considéré (membres de l'équipage assurant le vol, agents de sûreté ou de police, accompagnateurs de fret), les enfants de moins de deux ans et les passagers en transit direct, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport et repartant par le même aéronef.

Le tarif de la taxe, qui est inchangé depuis sa création, est le suivant :

- 22,90 francs par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat-membre de la Communauté européenne ;

- 38,90 francs par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 6 francs par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Ce tarif a été calculé à l'origine en tenant compte de la suppression de la taxe de péréquation des transports aériens (TPTA) qui a alors été intégré dans la nouvelle taxe d'aviation civile. La TPTA devait rapporter 51 millions de francs en 1999.

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE

Si la taxe de sécurité et de sûreté était en totalité affectée au budget annexe de l'aviation civile, il en va autrement pour la taxe d'aviation civile dont le produit est affecté pour partie au BAAC et pour une autre partie au FIATA.

Le FIATA est également une création de la loi de finances pour 1999. Il s'agit d'un compte d'affectation spéciale issu de la modification du périmètre de l'ancien Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA). Celui-ci avait pour vocation exclusive de financer les déficits d'exploitation des " lignes aériennes d'aménagement du territoire ". Il était financé par la TPTA précitée.

Le FIATA conserve un chapitre qui reprend les charges du FPTA mais son objet est plus large. Il a en effet également pour double-vocation d'abriter les crédits autrefois logés dans le BAAC destinés aux dépenses directes de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté et ceux nécessaires au versement des subventions aux aéroports pour lesquels le produit de la taxe d'aéroport, également créée par la loi de finances pour 1999, qui leur est directement affecté ne permettrait pas de couvrir les coûts des mesures de sûreté dont le financement leur incombe.

Le FIATA est donc un compte permettant de clarifier les interventions de l'Etat dans les domaines de la sécurité et de la sûreté du transport aérien, et d'alléger le BAAC d'un ensemble de crédits dont le financement n'était pas sans poser de redoutables problèmes juridiques et financiers identifiés par le rapporteur spécial de votre commission des finances chargé de l'aviation civile ^{97 ( * )} .

Il est aussi un compte permettant d'assurer une certaine péréquation au profit, d'une part, de l'exploitation des " lignes d'aménagement du territoire " et, d'autre part, des petits aéroports dans lesquels les coûts des dispositifs de sûreté auraient justifié un niveau de taxe d'aéroport plus élevé que celui permis dans le cadre du dispositif adopté en 1999.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LE PRÉSENT ARTICLE MODIFIE LA RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE AU PROFIT DU BAAC

A l'occasion de la loi de finances pour 1999, la répartition du produit de la taxe d'aviation civile avait été fixée ainsi : 90 % pour le BAAC ; 10 % pour le FIATA.

L'an dernier, cette clef de répartition a été modifiée, les parts revenant au BAAC et au FIATA étant respectivement de 77,7 et 22,3 %.

Cette mesure était alors justifiée par les compléments apportés au transfert du BAAC vers le FIATA des charges de sécurité et de sûreté assumées par l'Etat, et par l'extension en année pleine du régime des subventions versées aux aéroports en manque de produits de taxe d'aéroport.

De fait, les crédits du FIATA étaient passés de 148 à 361 millions de francs.

Cette année, un raisonnement inverse prévaut. Les besoins du BAAC s'accroissent tandis que les crédits inscrits au FIATA sont en repli, passant de 361 à 279 millions de francs (- 82 millions de francs).

Il est donc proposé dans le présent article de minorer la part du produit global de la TAC affectée au FIATA qui passerait de 22,3 à 16,4 % et, inversement, de majorer celle affectée au BAAC, qui passerait de 77,7 à 83,6 %.

B. UNE MESURE QUI INTERVIENT DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR UNE GRANDE OPACITÉ ET QUI VIENT L'ACCROÎTRE ENCORE

La faculté de graduer l'affectation alternative du produit de la TAC entre le BAAC et le FIATA crée un mécanisme au terme duquel les alourdissements de la fiscalité réelle sont masquées.

En outre, le fonctionnement de ce mécanisme est d'autant moins satisfaisant que l'identification des besoins du FIATA manque de clarté. Enfin, votre rapporteur général ne peut que rappeler son hostilité aux principes qui ont inspiré le dispositif de financement des dépenses de sûreté dans les aéroports.

1. Le mécanisme de double-affectation du produit de la TAC, facteur d'illusion budgétaire

Si le gouvernement n'affiche pas de hausse du taux de la TAC, cette situation résulte certes du dynamisme de son assiette mais aussi du mécanisme de double-affectation de son produit.

En effet, l'augmentation des besoins de financement du BAAC qui se traduit par une augmentation du produit de la TAC affecté à ce budget annexe de 12,7 % peut intervenir à taux inchangé grâce à la modification de quotité ici proposée.

Celle-ci crée ainsi l'illusion d'une stabilité de la pression fiscale alors que la réduction des crédits du FIATA qui minore les besoins de financement de ce fonds se traduirait, si celui-ci était financé par une ressource propre et exclusive, par une réduction de son taux qui, de fait, n'intervient pas. L'alourdissement de la fiscalité affectée au BAAC est donc dissimulée grâce au " jeu de passe-passe " rendu possible par le mécanisme de double-affectation du produit de la TAC.

2. Un mécanisme d'autant moins satisfaisant que l'identification des besoins du FIATA manque de prévision

Les crédits du FIATA sont consacrés à des dépenses directes de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté pour un montant qui passerait de 174 à 216 millions de francs entre 2000 et 2001. On relèvera la vive croissance de ces crédits. Elle incline à confirmer le caractère quelque peu erratique de dépenses qui, pourtant, se prêtent, par leur nature, à programmation.

Si les dépenses directes de l'Etat s'accroissent dans de telles proportions et absorbent en 2001 77,4 % des crédits du FIATA, contre 48,2 % en 2000, c'est parce que les deux autres catégories de crédits ouverts dans le compte sont en retrait spectaculaire.

Ainsi, les crédits destinés au financement des déficits d'exploitation des " liaisons aériennes d'aménagement du territoire " disparaissent en 2001 et les crédits destinés à pourvoir les besoins de financement des aéroports en manque de recettes de taxe d'aéroport sont réduits de 88,1 %, passant de 84 à 10 millions de francs.

Pour les premiers d'entre eux, l'absence d'ouvertures de crédits nouveaux en 2001 est justifiée par l'existence d'importants reports de crédits disponibles au terme de la gestion 2000. Cette explication, qui confirme les difficultés de calibrage de ces crédits, devrait se traduire, en bonne logique, par une réduction du taux de la TAC à hauteur de la diminution des besoins. Il n'en est rien.

Pour les seconds de ces crédits, leur spectaculaire diminution confirme, elle aussi, la difficulté à appréhender les besoins dans le cadre du système inventé en 1999 pour apporter des solutions aux problèmes juridiques posés par l'ancien mode de financement par les aéroports des dépenses de sécurité et de sûreté.

L'embarras des administrations que cette très ample variation trahit n'est rien en comparaison de celui que ressent le Parlement face à un système dont la pierre angulaire, la taxe d'aéroport ^{98 ( * )} , échappe à sa vigilance puisqu'elle n'est retracée, ni en recettes ni en dépenses, dans le budget de l'Etat.

Votre commission avait dénoncé en son temps cette opération de débudgétisation qu'elle souhaite à nouveau voir rapportée.

3. Le dispositif de financement des dépenses de sûreté par les aéroports n'est pas satisfaisant

L'opacité résultant de l'affectation directe aux aéroports d'une taxe au produit si élevé (1,2 milliard de francs) que la taxe d'aéroport suffirait, en soi, à condamner le système.

Mais votre rapporteur général souhaite à nouveau rappeler que le transfert des charges nécessitées par la sûreté dans les aéroports, et le transfert des financements, de l'Etat vers les aéroports a constamment été dénoncé par votre commission comme incompatible avec les responsabilités que l'Etat doit assumer au service d'une question qui est, au plus haut point, une question d'intérêt général.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 19 bis (nouveau)

Aménagement du régime de la redevance

Commentaire : le présent article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, tend à exonérer de redevance pour droits d'usage d'un appareil de télévision les personnes âgées de 70 ans et plus, non imposables au titre de l'impôt sur le revenu.

Alors que l'on pouvait croire que le débat sur la redevance pour droit d'usage d'un appareil de télévision portait sur son principe même, on a vu au cours des débats à l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général du budget, resurgir la question, souvent évoquée au Sénat, des exonérations.

Certes, le régime actuel des exonérations n'est pas parfaitement satisfaisant, au regard de l'égalité entre les citoyens, mais on peut se demander s'il est bien opportun de le modifier dans la mesure où, même si le principe de la redevance n'est finalement pas remis en question, il paraît inévitable de remettre à plat tant son assiette que l'organisation de la collecte.

I. L'ÉVOLUTION DU RÉGIME DES EXONÉRATIONS DE REDEVANCE

Il faut, en effet, rappeler que, si le principe des exonérations est confirmé par l'ordonnance du 14 février 1959, leur champ d'application s'est trouvé considérablement étendu par le décret n° 92-971 du 17 novembre 1982.

En application de ce décret, repris et complété par le décret n° 92-304 du 30 mars 1992, sont exonérés :

1°) les personnes physiques remplissant les conditions suivantes :

- avoir 60 ans révolus au 1er janvier de l'année en cours,

- ou bien

- être infirme ou invalide au taux minimum de 80 %,

- ne pas être passible de l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire avoir une cotisation d'impôt sur le revenu inférieure au minimum de recouvrement. Cette limite est appréciée, après réintégration des avoirs fiscaux ou crédits d'impôts, des réductions d'impôts et de certains revenus exonérés en France,

- ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune,

- vivre seul ou avec son conjoint et, éventuellement, avec des personnes à charge ou avec d'autres personnes non passibles de l'impôt sur le revenu, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe, si ceux-ci ne sont pas eux-mêmes passibles de l'impôt sur le revenu.

2°) les établissements hospitaliers, sous réserve de ne pas être assujettis à la TVA, habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale, et les établissements hospitaliers ou de soins, à l'exception des appareils destinés à l'usage privatif des personnels de ces établissements.

Face à cette explosion du nombre des comptes exonérés, qui sont passés de 1.054 000 en 1983 à 4.335 000 en 1992, on s'est efforcé de réagir. Ainsi, dans un premier temps, est intervenu un décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, qui a élevé progressivement l'âge requis pour pouvoir bénéficier de l'exonération de la redevance de 60 à 65 ans dans les conditions suivantes :

- relèvement de l'âge minimal de 60 à 61 ans en 1994,

- de 61 à 62 ans en 1995,

- de 62 à 63 ans en 1996,

- de 63 à 64 ans en 1997,

- de 64 à 65 ans en 1998.

En fait, la révision des conditions d'âge a évité une réduction du produit de la redevance liée à l'exonération, mais n'a pas apporté véritablement de ressources nouvelles.

Le décret de 1993 n'ayant pas stoppé la dynamique des exonérations, est intervenu, un nouveau décret n° 96-1220 du 30 décembre 1996, qui n'est entré en vigueur qu'à partir de 1998.

A partir de cette date, pour être exonéré de la redevance, il ne fallait plus être non imposable , pour les personnes remplissant la condition d'âge (avoir 65 ans au 1er janvier 1998), mais être titulaire de l'allocation supplémentaire définie aux articles L. 815-2 et suivants du code de la sécurité sociale . Les conditions de revenus sont restées toutefois inchangées pour les invalides.

Cette mesure ne s'appliquant qu'aux nouvelles demandes d'exonérations, le service de la redevance a dû, à compter de 1998, gérer deux fichiers d'exonérés au titre des personnes âgées : le premier concernant toutes les demandes acceptées avant le 1er janvier 1998 (les " droits acquis " devant continuer à être soumis à la condition de revenu antérieure, - être non imposable - pour être renouvelés) et le second s'appliquant aux demandes présentées à compter du 1er janvier 1998 et soumises à la condition de revenu nouvellement définie, le bénéfice de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité.

Le correctif apporté par le décret de décembre 1996, insuffisant car il ne règle pas le problème de fond qui est la structure du financement de l'audiovisuel public était aussi critiquable : peut-on vraiment parler de " droits acquis " pour certains et créer deux régimes différents pour des personnes placées dans des situations identiques ?

II. LA QUESTION DES EXONÉRATIONS EST INSÉPARABLE DU DÉBAT SUR LE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL

Au 30 juin 2000, on dénombrait près de 22 millions de comptes, qui se répartissaient en 18,5 millions de comptes payants et 3,5 millions de comptes non payants.

En 1999, on a enregistré plus de 480 000 nouveaux comptes soit une augmentation exceptionnelle due aux possibilités de contrôle offerte par la possibilité de croisement avec le fichier de la taxe d'habitation permise par un article voté à l'initiative du Sénat dans la loi de finances rectificative pour 1996. Mais le service de la redevance prévoit avec le temps un tassement de cet effet, qui est à l'origine des importants dépassements des recettes par rapport aux prévisions en 1998 et en 1999.

Le montant annuel des pertes de recettes dues aux exonérations de redevance est estimé à 2.093 millions de francs en 1999. Quant à l'évasion, elle est estimée par le service de la redevance à 4 % du nombre de détenteurs d'appareils. L'enjeu des contrôles porte donc sur 3 à 4 % des ménages équipés, soit près de 800.000 comptes à ouvrir.

Il est important de noter qu'une partie de l'importance des frais de recouvrement de la redevance tient à la complexité du régime des exonérations.

La France se distingue par un régime de redevance extrêmement favorable et un taux relativement modéré comme le montre le tableau ci-dessous.

Tous ces éléments devaient être portés à la connaissance du Sénat avant de statuer sur un article additionnel dont votre commission salue les intentions généreuses mais dont elle estime qu'il aboutit à rendre encore plus complexe le régime des exonérations actuelles, aussi bien pour les intéressés que pour le service qui aura à les gérer.

Plutôt qu'un replâtrage plus ou moins opportuniste sur des bases d'autant plus contestables qu'elles aboutissent à créer de nouvelles discriminations fondées sur l'âge, il lui semble qu'il serait préférable de revoir globalement l'assiette de la taxe et son mode de recouvrement.

Ce n'est qu'à l'issue d'un débat sur le principe même de la redevance, puisque celui-ci n'est semble-t-il pas clos, que l'on pourra se poser la question de ses modalités et, dans ce cadre général, remettre à plat le régime des exonérations.

En outre, il conviendrait que le gouvernement fasse connaître le coût de la mesure et le compense pour le budget de l'audiovisuel en application de l'article 53 modifié de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, tel qu'il résulte de la loi du 1 ^er août 2000, qui stipule que :

" V.- Les exonérations de redevance audiovisuelles décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle.

" Ce remboursement est calculé sur le fondement des exonérations à la date de la publication de la loi n° 2000- 719 du 1 ^er août 2000 précitées ainsi que de celles qui pourraient intervenir postérieurement " .

La perte de recettes qu'il conviendrait donc de compenser serait de l'ordre 600 millions de francs .

En tout état de cause, on peut s'interroger sur le principe même d'une intervention de la loi dans le régime de l'assiette d'une taxe parafiscale de nature réglementaire, et qui est donc actuellement fixé par décret .

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article

ARTICLE 20

Suppression du financement, par voie de fonds de concours, des frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision

Commentaire : le présent article tend à réintégrer dans le budget de l'Etat les crédits à ouvrir pour financer les frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. AU DISPOSITIF EN VIGUEUR...

Les frais de gestion du service chargé de gérer la redevance audiovisuelle sont, en vertu de l'article 33 de la loi n° 74-1129 du 30 décembre 1974 portant loi de finances pour 1975, financés à partir du compte d'emploi de la redevance, créé par le même article, au moyen de rattachements de fonds de concours.

Une fois définis les produits affectés au compte n° 902-15, qui est placé sous le régime des comptes d'affectation spéciale, (principalement les recettes tirées de la redevance audiovisuelle), l'article 33 précité énumère les différents chefs de dépenses dudit compte parmi lesquelles figurent " les frais de gestion du service de la redevance ". Plutôt que de prévoir, comme c'est l'habitude, un versement au budget général, les dépenses du compte au titre des frais de gestion ont été " fléchées " au moyen de la formule du fonds de concours. Celle-ci permettait d'attribuer une destination précise aux versements effectués à partir du compte, à savoir le service de la redevance, qui fait partie des services fiscaux du ministère de l'économie et des finances.

Corollaire de l'usage de la formule du fonds de concours, le chapitre correspondant, le chapitre 37-98 du budget du ministère, n'était pas doté en loi de finances initiale. Il était abondé en exécution à partir des crédits du chapitre 2 du compte n° 902-15 d'emploi des produits de la redevance.

Les versements effectués à ce titre depuis 1997 sont présentés dans le tableau ci-après.

Versements effectués au bénéfice du chapitre 37-98
du " budget des services financiers " à partir du compte n° 902-15

(en millions de francs)

	1997	1998	1999	2000 (e)
Produit de la redevance	11.762,3	12.697,5	13.268,3	13.602,2
Frais de gestion du service de la redevance	487	488,4	488,4	482,4

Source : compte général de l'administration des finances et projets de lois de finances

B. ... SERAIT SUBSTITUÉ UN RÉGIME DE DROIT COMMUN

Le présent article tend à supprimer le recours à la procédure des fonds de concours qui régit les relations entre le compte n° 902-15 et le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. A l'avenir, les crédits nécessaires au fonctionnement du service de la redevance seraient directement ouverts dans le budget de ce ministère en loi de finances initiale.

En conséquence, la mention selon laquelle les dépenses du compte n° 902-15 relatives aux frais de gestion du service de la redevance font " l'objet de rattachements par voie de fonds de concours au budget des services financiers " disparaîtrait.

Il est à noter que la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article, de vocation purement rédactionnel. Il vise d'abord à substituer dans le texte de l'article 33 de la loi de finances pour 1975 la référence aux " versements du budget général " à celle aux " remboursements de l'Etat au titre des exonérations et tarifs spéciaux prévus à l'article 21 de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 " dans la partie de cet article consacrée à la définition des recettes du compte.

Cette initiative est logique compte tenu de l'abrogation des dispositions pertinentes de cette loi. Elle pourrait être complétée par la mention explicite de la cause des versements du budget général, à savoir les " exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux ", selon la formule de la loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 relative à la liberté de communication.

Il vise ensuite à faire disparaître de l'article 33 la mention du " versement au compte de commerce " Liquidation d'établissements publics de l'Etat et d'organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses " des sommes nécessaires à la couverture des charges de liquidation de l'ORTF et notamment, le cas échéant, du service des emprunts contractés par cet établissement ".

Cette disposition n'a plus d'intérêt aujourd'hui et l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale apparaît, sur ce point, entièrement satisfaisant.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

La suppression de la mention du recours à la formule des fonds de concours pour financer le service de la redevance ne peut qu'être approuvée compte tendu du progrès de transparence qu'elle est susceptible de comporter.

En revanche, il faut déplorer que les modalités pratiques de la réintégration au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des crédits du service de la redevance aillent à l'encontre de l'intention de transparence qu'affiche le présent article.

Enfin, il faut relever que le prélèvement sur la recette produite par la redevance afin d'en financer les frais de gestion, d'ailleurs particulièrement élevés, pose un problème de fond et de lisibilité budgétaire.

A. L'HEUREUSE SUPPRESSION D'UN FONDS DE CONCOURS

Les fonds de concours portent une atteinte grave au principe d'universalité budgétaire.

Elle ne saurait être justifiée que pour les " vrais fonds de concours ", les fonds de concours par nature qui, pour reprendre la distinction faite par l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 sur les lois de finances correspondent aux legs, donations ou aux fonds versés par des personnes autres que l'Etat pour concourir à des dépenses d'intérêt public. Les fonds de concours institués par la loi de finances pour 1975 ne relèvent pas de cette catégorie.

Il s'agit donc de fonds de concours assimilés, créés en application de l'ordonnance organique qui dispose que " des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public ".

Cette procédure d'assimilation de telles recettes à des fonds de concours offre des marges d'appréciation considérables aux gouvernements dont témoigne le cas d'espèce.

On relèvera d'abord le caractère très contestable de l'assimilation du produit de la redevance à une recette de caractère non fiscal. Sans doute, la redevance n'est-elle pas un impôt depuis que la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{99 ( * )} en a décidé ainsi mais une taxe parafiscale au sens de l'article 4 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il n'en reste pas moins que lui attribuer la nature d'une ressource non fiscale au sens de l'article 19, que cette même ordonnance consacre aux fonds de concours, est pour le moins discutable.

On doit aussi se féliciter que cette mesure conduise à inscrire, dès la loi de finances initiale, les crédits nécessaires au fonctionnement du service de la redevance audiovisuelle au sein du budget du ministère de l'économie et des finances.

B. LES MODALITÉS PRATIQUES DE RÉINTÉGRATION DES CRÉDITS DU SERVICE DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE VONT, MALHEUREUSEMENT, A L'ENCONTRE DE LA VOLONTÉ DE TRANSPARENCE QUI SOUSTEND CET ARTICLE

En gestion, les crédits nécessaires au financement du service de la redevance audiovisuelle étaient regroupés sur le chapitre 37-98 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Ce regroupement permettait de les identifier clairement. Les modalités pratiques de " rebudgétisation " de ces crédits retenus dans le cadre du budget 2001 suppriment ce facteur de lisibilité. Les crédits sont éclatés en sept chapitres ce qui rend leur identification plus que malaisée. La réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 devra s'attacher à jeter les bases d'une plus grande clarté budgétaire.

C. LES PROBLÈMES POSÉS PAR LE MAINTIEN D'UN SYSTÈME DE FINANCEMENT DES COÛTS D'ADMINISTRATION DE LA REDEVANCE À PARTIR DE SON PRODUIT

Ces problèmes sont de deux ordres, les uns de fond, les autres de lisibilité et de cohérence budgétaire.

1. Le financement des coûts d'administration de la redevance à partir de son produit pose des problèmes de fond

La multiplication des systèmes de " prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement ", au demeurant très divers dans leurs régimes, pose un problème de fond. Elle est contraire à l'esprit de l'universalité budgétaire selon lequel l'ensemble des recettes de l'Etat couvre l'ensemble de ses charges. Elle invite à vérifier l'adéquation entre lesdits prélèvements et les coûts qu'ils sont censés financer. Dans la situation d'espèce, cette comparaison conduit à conclure à l'insuffisance du prélèvement sur le produit de la redevance par rapport à ces coûts.

Le pourcentage des coûts de gestion rapportés aux encaissements nets de la redevance s'élèverait à 7,06 %, contre 1,6 % pour l'ensemble des impôts administrés par les services fiscaux du ministère de l'économie et des finances. Ces coûts ne sont couverts que pour un peu plus de la moitié par les versements du compte n° 902-15. La tentation pourrait être grande à l'avenir de majorer le prélèvement sur le produit de la redevance au détriment des organismes de l'audiovisuel.

2. Un problème de lisibilité et de cohérence budgétaire

En conséquence du renoncement à la formule des rattachements de fonds de concours, différents chapitres du budget du ministère de l'économie et de finances sont dotés de crédits supplémentaires dans le présent projet de loi de finances.

Ces inscriptions ne font pas disparaître l'ouverture dans la compte n° 902-15 des crédits correspondant aux dépenses du compte relatives aux frais de gestion du service de la redevance. Il en résulte une double-écriture en charges ce qui n'est pas satisfaisant.

Une même préoccupation doit être énoncée en ce qui concerne les écritures concernant les recettes. Le produit de la redevance est, en totalité, affecté au compte n° 902-15 dans le projet de loi de finances pour 2001. Il inclut donc la part de la redevance destinée à financer les dépenses du compte au titre des frais de gestion. Dans le même temps une nouvelle ligne de recettes non fiscales est ouverte dans le fascicule " voies et moyens (ligne n° 333) ". Hormis la qualification douteuse de la redevance comme recette non fiscale, ces écritures conduisent à compter deux fois une même recette.

Le gouvernement serait bien inspiré de mettre de l'ordre dans ces inscriptions budgétaires. Aussi sous réserve de ses observations, votre commission vous propose d'adopter cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-23
" Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer "

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, de modifier le régime des recettes affectées au compte n° 902-23 pour l'année 2001 et, d'autre part de prononcer la clôture de ce compte à la date du 31 décembre 2001.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LES JUSTIFICATIONS PRÉSENTÉES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

- Le I de l'article modifie l'article 61 de la loi de finances pour 1990, qui avait crée le compte d'affectation spéciale n° 902-23, en prévoyant que, pour 2001, seule la moitié du bénéfice net de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) fait l'objet d'une affectation au compte, l'autre moitié étant répartie au profit de la Banque de France.

- Le II de l'article prononce la clôture du compte à la date du 31 décembre 2001. Il dispose aussi que les opérations en compte à la date de clôture du compte seront reprises au sein du budget général. Il dispose enfin que les bénéfices de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) sont versés au budget général à compter du 1 ^er janvier 2002.

- Le III de l'article abroge en conséquence l'article 61 de la loi de finances pour 1990 qui avait créé le compte n° 902-23.

B. LES JUSTIFICATIONS PRÉSENTÉES PAR LE GOUVERNEMENT

L'exposé des motifs de l'article justifie ses dispositions par l'obligation dans laquelle le gouvernement s'est trouvé d'adapter le statut de l'IEDOM, régi par l'ordonnance n° 59-74 du 7 janvier 1959, aux règles qui s'appliquent au système européen de banques centrales (SEBC) en vigueur depuis l'entrée en troisième phase d'Union économique et monétaire.

Etablissement public d'Etat dépourvu des éléments essentiels de statut d'une banque centrale, l'IEDOM ne pouvait continuer à déterminer et conduire la politique monétaire dans des territoires sous sa juridiction appelés à adopter l'euro.

L'ordonnance n° 2000-347 du 19 avril 2000 prise en application de la loi n° 99-899 du 25 octobre 1999, autorisant le gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'application du droit applicable outre-mer, en a tiré une première conséquence. Tout en étant maintenu, l'IEDOM devait agir à partir du 1 ^er juillet 2000 comme simple mandataire de la Banque de France.

Le gouvernement en a tiré une seconde conséquence qui fonde, à ses yeux, la suppression du compte. Par l'article 7 de l'ordonnance précitée il a prévu que les bénéfices nets de l'IEDOM sont versés à la Banque de France. Il estime que cette disposition est l'une des obligations imposées par les statuts du SEBC.

Toutefois, l'ordonnance n° 2000-347 ayant réservé l'application de cet article en la conditionnant à l'abrogation par une loi de finances - abrogation que réaliserait le vote du présent article - de l'article 61 de la loi de finances pour 1990 qui prévoit l'affectation du bénéfice de l'IEDOM au compte n° 902-23, une période transitaire devait être ménagée.

L'IEDOM ayant conservé tout son statut au cours du premier semestre 2000, il a été convenu que la moitié de son bénéfice pour 2000 serait affecté au compte en 2001. Cela explique le maintien de ce compte l'an prochain et c'est pourquoi sa clôture n'interviendrait qu'au 31 décembre 2001.

Le maintien du statut de l'IEDOM jusqu'à mi-2000 a également conduit le gouvernement à conclure une convention avec la Banque de France au terme de laquelle seule la moitié du bénéfice 2000 de l'IEDOM serait acquise à l'Etat, l'autre moitié étant versée à la Banque de France.

Enfin, les recettes du compte d'affectation spéciale provenant en très grande majorité du bénéfice de l'IEDOM (151,9 millions de francs en 1999), les recettes en provenance de l'IEOM ^{100 ( * )} étant considérés comme marginales (36,8 millions de francs en 1999), le gouvernement, dans son souci de réduction du nombre des comptes d'affectation spéciale, a souhaité supprimer purement et simplement le compte n° 902-23, à la date du 31 décembre 2001.

II. ...CRÉENT UNE SÉRIE D'INTERROGATIONS

A. LA DISPARITION D'UN INSTRUMENT UTILE

Votre commission des finances avait adopté en juin 1997 un rapport présenté par notre collègue M. Yann Gaillard, alors rapporteur spécial chargé des comptes spéciaux du Trésor, consacré au compte n° 902-23.

Il rappelait la vocation du compte à financer les interventions de l'Etat au bénéfice des organismes publics de caractère agricole, immobilier ou social intervenant dans les DOM, les TOM et les collectivités à statut particulier. Il soulignait sans doute le caractère un peu adventice de ces interventions mais il mettait également l'accent sur son utilité dans le contexte économique, financier et social très difficile de l'outre-mer.

La suppression du compte ne supprimera pas les problèmes dont ses interventions contribuaient à réduire l'ampleur.

Or, si le présent article dispose que les opérations en compte seront reprises au sein du budget général après la clôture du compte, les crédits disponibles étant également reportés, cette disposition ne s'appliquera que pour le budget 2002 et son respect ne peut évidemment être vérifié aujourd'hui.

La considération des opérations budgétaires pour 2001 entretient, quant à elle, tous les doutes. Du fait de la convention passée entre le gouvernement et la Banque de France, le compte se trouvera privé, dès 2001, de la moitié des recettes qu'il aurait perçues au titre du bénéfice de l'IEDOM. Ses crédits ne se retrouvent pas dans la " ligne budgétaire unique " du budget de l'outre-mer. Les " réalités budgétaires " de 2001 n'amènent pas à accorder de crédit aux " virtualités budgétaires " annoncées par le gouvernement pour 2002.

B. DES JUSTIFICATIONS PEU CONVAINCANTES

Si les modifications apportées au régime monétaire des territoires appelés à partager l'euro semblent inéluctables compte tenu des règles du SEBC, l'affectation de la totalité des " revenus monétaires " produits dans les DOM et à Mayotte à la Banque de France ne paraît pas découler d'une obligation de cette nature.

Le rapport ^{101 ( * )} adopté par votre commission à l'initiative de M. Alain Lambert, alors rapporteur général, a consacré à ce sujet des développements qui n'ont pas été contredits et qu'il faut rappeler : " Si une BCN ^{102 ( * )} est pleinement indépendante des points de vue institutionnel et fonctionnel mais ne peut, en même temps, se doter, de façon autonome, des moyens économiques lui permettant d'accomplir son mandat, son indépendance globale sera compromise... Toutefois, dans les pays où des tiers, en particulier le gouvernement ou le Parlement, sont en mesure d'influencer, directement ou indirectement, le budget de la BCN ou l'affectation de ses bénéfices, les dispositions statutaires correspondantes doivent contenir une clause de sauvegarde garantissant que cette situation n'empêche pas la BCN d'accomplir de façon convenable les missions relatives au SEBC ".

L'affectation du bénéfice de l'IEDOM à la Banque de France apparaît ainsi comme une mesure allant au-delà des exigences du SEBC.

C. UNE MALFAÇON JURIDIQUE

Le 3 ^ème du II de l'article statue sur le sort des bénéfices de l'IEOM dont l'affectation au compte disparaîtrait en même temps que celui-ci, c'est à dire après le 1 ^er janvier 2002.

Cette disposition qui n'affecte pas l'équilibre de la loi de finances pour 2001 n'a pas à figurer dans un article de première partie de la présente loi de finances.

Votre commission n'est donc pas convaincue par les motivations développées par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 22

Clôture du compte d'affectation spéciale n° 906-26 " Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables "

Commentaire : le présent article a pour objet de clôre le compte d'affectation spéciale dénommé " Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables " et de transférer sur le budget général l'ensemble des opérations auparavant retracées sur ce compte ainsi que les crédits correspondants.

I. LES DISPOSITIONS DU PRESENT ARTICLE

Le I. de l'article clôt, à la date du 31 décembre 2000, le compte d'affectation spéciale n° 902-26 " Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables " (FITTVN) créé par l'article 47 de la loi de finances pour 1995.

Le II. précise que les opérations du FITTVN sont reprises au sein du budget général et que les crédits disponibles " à la clôture des comptes " sont reportés sur le budget général.

Les opérations du FITTVN concernent les routes, les voies navigables et le transport ferroviaire. Elles devraient être reprises, au sein du budget général, dans le nouveau fascicule " transports " qui regroupera, à partir de 2001, les crédits consacrés aux routes, au transport ferroviaire, au transport fluvial et au transport aérien.

Les crédits disponibles à la clôture du FITTVN devraient être compris entre 4,5 et 5 milliards de francs. En effet, les crédits reportés au 31 décembre 1999 se sont élevés à 3,9 milliards de francs. Compte tenu du dynamisme des taxes affectées au FITTVN et du rythme de consommation des crédits, le niveau des crédits reportables de 2000 sur 2001 devrait être accru d'un milliard de francs, écart entre les produits recouvrés en 1999 et les crédits consommés au cours de cet exercice.

Le III. abroge l'article 47 de la loi de finances pour 1995 et l'article 37-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

L'article 37 de la loi du 4 février 1995 mentionnait la création du FITTVN qui avait été institué par l'article 47 de la loi de finances pour 1995.

Le IV. modifie le deuxième alinéa de l'article 4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, en remplaçant la référence au FITTVN par une référence au budget de l'Etat. Il reviendra désormais au budget général d'encourager le recours au transport combiné par des compensations tarifaires aux opérateurs.

Le V. prévoit le dépôt au Parlement, avant le 30 juin 2002, d'un rapport relatif au développement de la politique intermodale de transports et au financement des infrastructures de transport.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. CRÉÉ POUR DÉVELOPPER LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, LE FITTVN N'A PAS ÉTÉ PLEINEMENT UTILISÉ

1. Une sous-consommation des crédits du FITTVN

Créé à l'initiative du Sénat, le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) devait répondre à un besoin essentiel, à savoir le développement de nouvelles infrastructures.

Malheureusement, il a été détourné de son objet pour compenser les défaillances du budget des transports terrestres. Entre 1996 et 1999, l'effort consenti par l'Etat pour les investissements dans le domaine des routes et des transports terrestres a en effet diminué de 1,3 milliard de francs, alors que la création d'un compte spécial du trésor avait pour justification la nécessité d'augmenter les moyens.

En outre, la consommation des crédits du FITTVN s'est montrée difficile.

Ainsi, la loi de finances initiale pour 1999 avait inscrit des crédits pour le FITTVN à hauteur de 3.930 millions de francs. Cette dotation en ligne avec les prévisions de recettes s'est révélée sous-dimensionnée par rapport à l'exécution. Les recettes de l'année se sont en effet établies à 4.352 millions de francs. Pourtant, les dépenses effectives ont encore été inférieures aux crédits ouverts avec 3.361 millions de francs, soit un écart de près d'un milliard de francs. La comparaison avec les crédits réellement disponibles, 7.265,9 millions de francs compte tenu des reports de 1998 à 1999 est encore plus édifiante.

D'une manière générale, la faible utilisation du FITTVN s'inscrit dans un contexte plus large de diminution des moyens en faveur des infrastructures de transport.

2. Une diminution générale de l'investissement en faveur des transports

Comme l'ont montré les travaux du groupe de travail sur le financement des infrastructures de transport, présidé par notre collègue Jacques Oudin ^{103 ( * )} , l'investissement civil en faveur des transports a fortement chuté ces dernières années.

En 10 ans, l'investissement ferroviaire est passé de 18 milliards de francs par an à 10 milliards de francs. L'investissement routier et autoroutier stagne à 25 milliards de francs par an (y compris le financement extra-budgétaire par les concessions autoroutières) après avoir atteint 30 milliards de francs en 1996.

La crainte de l'endettement semble la justification principale du freinage des investissements. La dette liée aux infrastructures de transports atteint 340 milliards de francs, dont la majorité est constituée de la dette ferroviaire (la dette de Réseau ferré de France atteint 170 milliards de francs fin 1999). L'idée du ministère des finances, qui concerne tous les investissements, est donc que " les équipements les plus rentables socio-économiquement comme financièrement ayant été réalisés, les projets aujourd'hui à l'étude affichent un besoin en concours publics accru ".

Dans un contexte de raréfaction de la ressource budgétaire, ceci sonne comme un jugement sans appel. La suppression du FITTVN ne procède en réalité pas tant du souhait de mieux identifier les concours budgétaires aux infrastructures de transport que, in fine , de les réduire.

B. LA SUPPRESSION DU FITTVN EST AUJOURD'HUI INACCEPTABLE

1. Une suppression expliquée par le souci de " rationaliser " le financement des infrastructures de transport

Après le Fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) l'an dernier, le présent projet de loi de finances supprime le FITTVN et réintègre ses crédits dans le budget des transports regroupant les crédits des routes et des transports terrestres. Cette rebudgétisation fait notamment suite aux critiques de la Cour des comptes et de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) menée par l'Assemblée nationale.

Des arguments techniques sont avancés pour expliquer la suppression du FITTVN, arguments qui sont souvent contradictoires.

Tout d'abord, un compte d'affectation spéciale ne serait pas adapté au financement d'investissements, en raison de ses règles de gestion spécifiques, et notamment de l'obligation de disposer des crédits de paiement (CP) en compte pour ouvrir les autorisations de programme (AP), selon la formule des comptes spéciaux " AP=CP ".

Le dynamisme des recettes du FITTVN permet d'abonder régulièrement le fonds en crédits de paiement. Si celui-ci est mal utilisé, il faut plutôt en rechercher la cause dans les choix d'investissements, l'absence de politique cohérente de financement des infrastructures, et surtout les méthodes de travail du ministère de l'équipement et de ses échelons déconcentrés. Mais outre qu'il serait possible d'atténuer les rigueurs de cette formule, il faut souligner qu'elle n'emporte en soi aucun inconvénient pratique.

Par ailleurs, un autre argument est avancé : le FITTVN ne serait plus suffisant pour financer l'ensemble des projets d'infrastructures, qui nécessiteraient des dotations budgétaires plus importantes. Cet argument est pour le moins surprenant lorsque l'on sait que ce compte d'affectation spéciale dispose d'environ 4 milliards de francs de crédits de report.

Il est d'autant plus choquant de l'avancer que la rebudgétisation des crédits du FITTVN est un " trompe-l'oeil " qui montre que le gouvernement ne souhaite pas accroître son effort budgétaire, bien au contraire.

2. Une suppression motivée par l'importante trésorerie du fonds et le dynamisme des taxes qui lui étaient affectées

Loin de signifier une simplification du financement des investissements de transports, la suppression du FITTVN permet en réalité, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de puiser dans la trésorerie du fonds et d'affecter au budget général des taxes dynamiques, particulièrement la taxe d'aménagement du territoire, dont le taux avait été relevé l'an dernier, contre l'avis de votre commission.

Les ressources du FITTVN se composent en effet de deux taxes : la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés et la taxe d'aménagement du territoire. Le produit de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques a augmenté de 25 % en 1999 (+ 397,2 millions de francs) et la taxe sur les concessionnaires d'autoroute a également augmenté plus vite que prévu. Pour 2001, ces taxes devraient rapporter 4,5 milliards de francs au budget général de l'Etat.

Conséquence de la faible utilisation de ses crédits et de l'écart croissant entre les recettes affectées et les dépenses, le FITTVN disposera d'importants reports de crédits fin 2000.

Il disposera également et surtout d'un solde créditeur qui de 3,9 milliards de francs fin 1999 pourrait passer fin 2000 à 5 milliards de francs. Le sort de ce solde créditeur n'est pas mentionné par l'article ici commenté. Il devrait être transporté au compte des découverts du Trésor comme c'est la règle habituellement rappelée explicitement par les dispositions qui clôturent des comptes d'affectation spéciale. Mieux eût valu le dire que d'améliorer ainsi de façon subreptice de 5 milliards de francs le solde d'exécution 2000.

3. Une budgétisation très partielle des crédits

Même s'il est difficile de faire une évaluation précise, en raison du manque d'information sur les modalités de la rebudgétisation du FITTVN pour 2001, votre rapporteur général estime que les crédits de paiement inscrits au budget des transports correspondent globalement à 20 % des crédits de paiement inscrits sur le FITTVN, soit un peu moins d'un milliard de francs.

Réntégration des crédits de paiement du FITTVN

dans le budget des transports pour 2001

(en millions de francs)

	2000	2001	évolution
FITTVN (part transports ferroviaire et fluvial)	2.808	1.132	-59,7%
FITTVN (part routes)	1.527	-316 ^104 ( * )	-120,7%
Total	4 435	816	- 81,2%

La budgétisation des autorisations de programme est plus favorable, mais elle n'a qu'une signification programmatique dès lors que les crédits de paiement ne sont pas reportés sur le budget général.

Réintégration des autorisations de programme du FITTVN

dans le budget des transports pour 2001

(en millions de francs)

	2000	2001	évolution
FITTVN (part transports terrestres et fluvial)	2.808	2.390	-14,9%
FITTVN (part routes)	1.527	1.678	9,9%
Total	4.435	4.068	-6,2%

Certains chapitres budgétaires sont très mal dotés. Par exemple, le chapitre 53-47/30 du budget des transports, qui correspond aux investissements routiers, reprend les opérations qui étaient jusqu'alors financées sur le chapitre 53-43/20 du budget des routes et le FITTVN. Or, ce chapitre n'est doté que de 2 milliards de francs en crédits de paiement, alors que l'ancien chapitre budgétaire était doté de 2,4 milliards de francs et le FITTVN de 1,5 milliard de francs, soit au total 3,9 milliards de francs.

Le FITTVN jouait un rôle non négligeable dans le financement routier et autoroutier. Les programmes spécifiques d'aménagement du Massif central (les autoroutes A 20 et A 75, le programme spécifique d'accélération de la RN7) et la mise aux normes autoroutières de la RN 10 dans les Landes ont par exemple été financés sur le FITTVN depuis 1996.

Aucune assurance n'est donnée quant à l'inscription complète des crédits en compte au FITTVN sur le budget général en 2001.

Lors de la séance publique du 20 octobre 2000, plusieurs députés de la majorité plurielle, qui avaient pourtant préconisé la suppression du FITTVN, se sont alarmés de cette situation .

Notre collègue Jean-Pierre Brard a ainsi déclaré " on nous propose aujourd'hui la suppression de ce fonds qui était l'un des outils de financement de ces infrastructures et dont les ressources augmentaient, selon les années, entre 3 et 5 % par an. On le fait en outre sans nous dire si le gouvernement a prévu des modes de financement pérennes pour mener à bien les projets d'infrastructures à réaliser ". Il a ajouté : " nous souhaitons (...) que le gouvernement dise à la représentation nationale comment il comptait abonder les nouvelles lignes budgétaires créées afin de tenir les engagements pris avec les régions dans les contrats de plan et les contrats spécifiques ". De même, notre collègue Augustin Bonrepaux s'est également demandé " si les crédits prévus cette année au FITTVN s'ajouteront à ceux du budget de l'Etat ".

Notre collègue Didier Migaud, rapporteur général du budget, a conclu : " il ne faudrait pas que la suppression du FITTVN aboutisse à une diminution des moyens. Car, dans les crédits de l'Etat, il y a des pertes en lignes que nous ne nous expliquons pas ".

Les réponses de M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, ont été embarrassées et n'ont apporté aucune des clarifications nécessaires. Il a tout d'abord garanti que " l'ensemble des crédits non consommés seront reportés de telle manière que l'on procède bien à une addition (...) ", ce qui est tout de même la moindre des choses. Enfin, devant les questions insistantes de nos collègues députés, il a pris l'engagement " que les crédits non consommés, c'est-à-dire les crédits ouverts en autorisations de programme non consommés seraient intégralement reportés ".

Cette dernière observation montre que le gouvernement n'a en effet pas l'intention de reporter tous les crédits de paiement non consommés sur le budget des transports pour 2001. Ceux-ci, qui devraient représenter de 4,5 à 5 milliards de francs en fin d'année 2000, voient donc leur sort laissé dans le flou.

En conséquence, la suppression du FITTVN aura bien pour conséquence de réduire les moyens jusqu'à présent disponibles pour le développement des infrastructures de transport. La publication d'un rapport dans un an et demi, en juin 2002, ne permettra en aucune manière de modifier cet état de fait.

En revanche, le gouvernement n'a pas de doute quant au sort des taxes qui venaient alimenter le FITTVN . Si les crédits sont amputés, les recettes demeurent. Le gouvernement retire en effet de cette opération un avantage de solde, artificieux et non-reconductible, de 3,7 milliards de francs.

En conclusion, votre rapporteur général considère que, après trois années de diminution de l'investissement public en faveur des transports, la rebudgétisation du FITTVN sonnerait définitivement le glas d'une politique ambitieuse en faveur de l'investissement en infrastructures de transport. Il estime en outre, qu'à l'heure où le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à la suite du premier ministre, souhaite lutter contre l'opacité budgétaire, les conditions de clôture du FITTVN manifestent un mépris du Parlement qui ne peut être accepté.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 23

Création du compte d'affectation spéciale n° 902-23 " Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat "

Commentaire : le présent article institue un échéancier particulier pour le paiement des redevances dues au titre de l'attribution des licences " UMTS " et prévoit l'affectation des 130 milliards de francs de produit de ces recettes à la CADEP et au FRR.

I. LE CONTRIBUABLE FRANÇAIS A T'IL ÉTÉ LÉSÉ ?

A. L'UMTS, UNE TECHNOLOGIE PROMETTEUSE

1. Les avancées par rapport au GSM

Historiquement, le passage à la deuxième génération de téléphones mobiles s'était traduit par des améliorations dues au remplacement de technologies analogiques par des technologies numériques. Il en est résulté de nombreux avantages concernant tant les communications elles-mêmes (qualité, confidentialité, meilleure utilisation du spectre de fréquences) que les terminaux (rendus plus performants et moins onéreux, du fait notamment du progrès de leurs composants).

La troisième génération, autorisera, grâce à des débits plus élevés l'accès à de nouveaux services, notamment multimédia, et à Internet.

Alors que le GSM d'aujourd'hui offre un débit maximal de 9,6 Kb/s, l'UMTS de demain permettra, en effet, d'atteindre des flux d'au-moins 384 kb/s et même de 2 Mb/s en mobilité réduite.

2. Les points forts de l'Europe

a) Une norme commune et une utilisation harmonisée des fréquences

L'Europe entend rééditer avec l'UMTS (Universal Mobile Telecommunication System) le succès du GSM (Global System for Mobile communication), en utilisant la même arme : une norme commune, rapidement mise en oeuvre.

L'acronyme UMTS, tout comme celui de GSM, désigne en fait une norme. Les spécifications en ont été approuvées non seulement par l'institut de normalisation européen ETSI (European Telecommunication Standards Institute), mais par d'autres organismes analogues asiatiques et même américains, dans le cadre du forum international 3 GPP. Cette proposition n'est toutefois pas la seule en lice comme le montre l'encadré ci-dessous.

Technologies et fréquences UMTS

Les réseaux de téléphonie mobile sont des réseaux cellulaires, c'est à dire construits à partir d'unités géographiques de base dont la dimension varie en fonction de la longueur d'onde utilisée. Les mêmes fréquences sont utilisées dans chaque cellule.

Le GSM s'appuie sur une technologie baptisée TDMA (Time Division Multiple Access) dans laquelle une fréquence est attribuée à une communication pendant une unité de temps.

Une technologie rivale a été mise au point aux Etats Unis par la société californienne Qualcomm. Elle est basée sur le principe du CDMA (code division multiple access) qui diffère du TDMA en ce que l'ensemble de la bande de fréquences est attribuée à toutes les conversations qui sont codées et transmises simultanément.

Cette solution dont le potentiel d'évolution vers les hauts débits est supérieur a convaincu dans le monde la majorité des techniciens, et les européens s'y sont ralliés. Ces derniers en ont néanmoins défini une variante dite " wide Band CDMA " ou W-CDMA, compatible avec GSM, qui se distingue de celle dite " CDMA 2000 " dont se réclament la majorité des industriels américains.

La conférence mondiale des radiocommunications (CMR) de l'UIT a désigné, au plan mondial, les bandes de fréquences 1885-2025 MHZ et 2110-22000 MHZ comme bande d'accueil pour les services mobiles (IMT 2000) de troisième génération (y compris la composante satellite).

Mais s'agissant des normes, quatre ou cinq propositions restent en présence (W-CDMA et CDMA 2000 qui sont dominantes plus deux ou trois autres dont certaines font appel à la technologie TDMA).

Les Etats-Unis ont obtenu de l'Union européenne la garantie qu'il soit seulement exigé des Etats membres que l'un au moins de leurs réseaux utilise la norme recommandée par l'ETSI (European Telecommunication Standards Institute). La plupart des attributaires de licences, à ce jour, en Europe, comptent utiliser la technologie W-CDMA.

Certes, la communauté internationale est parvenue à un accord ; dans le cadre de la conférence mondiale de l'UIT de 1992, en ce qui concerne la bande d'accueil des fréquences utilisées par les services mobiles de troisième génération, mais il est désormais certain qu'il n'en ira pas de même, s'agissant du projet IMT (International Mobile Telecommunication for year 2000) de norme mondiale unique pour un système universel de communication mobile.

Il importe, dans ces conditions, ce qui a déjà été, en son temps, l'une des clés de la réussite commerciale du GSM, de profiter du consensus dont la norme UMTS fait l'objet en Europe, pour la rendre rapidement opérationnelle et créer en même temps un marché pour les équipements et les services correspondants.

b) Un calendrier d'introduction très serré

La téléphonie mobile représente l'une des rares technologies de pointe où l'Europe soit en avance sur les Etats-Unis, sinon du point de vue conceptuel, du moins de celui de la mise en oeuvre. Les européens ont été les premier, avec GSM, à se doter d'une système numérique.

Le taux de pénétration moyen du mobile dans l'Union était supérieur à 40 % au 1 ^er janvier 1999. En 2000, les 50 % ont dû être atteints en Italie et les 60 % approchés ou dépassés dans les pays scandinaves (la France et l'Allemagne se situant aux alentours de 30 %, et le Royaume-Uni à 40 %).

Au total, le nombre d'abonnés est supérieur à 150 millions sur notre continent.

Concernant la troisième génération, le Président Clinton a annoncé que des enchères ne seraient pas organisées aux Etats-Unis avant septembre 2002. Cela donne à l'Europe une longueur d'avance, dans la mesure où la décision de décembre 1998 du Parlement européen et du Conseil sur l'introduction coordonnée des systèmes mobiles au sein de la communauté a prévu le calendrier suivant :

- décision jusqu'au 1 ^er janvier 2000, du mode d'attribution des licences ;

- introduction coordonnée et progressive des services UMTS par les Etats-membres (qui doivent prendre " toutes les mesures nécessaires " à cet effet) le 1 ^er janvier 2002 au plus tard.

3. Des opportunités attractives

a) La convergence de deux technologies dont l'utilisation progresse très rapidement

L'UMTS se trouve à la confluence de deux des évolutions en cours les plus fulgurantes du monde des télécommunications :

- la croissance du marché des mobiles d'une part (le nombre d'abonnés au réseaux cellulaires progresse, en moyenne, en Europe, chaque année, d'au-moins 50 %) ;

- le phénomène Internet, d'autre part, avec notamment le nouvel essor du commerce électronique.

Téléphone Mobile et Internet : deux marchés en croissance très rapide

Selon The Economist (19 août 2000), les prévisions d'augmentation des bénéfices des entreprises concernées sont, pour la période 2000-2001 :

- de plus de 40 % dans le secteur des téléphones mobiles

- de plus de 30 % en ce qui concerne la " net-économie ".

La croissance du trafic sur le web demeure explosive et le chiffre d'affaires du commerce électronique entre entreprises a été, par exemple, multipliée par trois aux Etats-Unis depuis 1998 et celui des ventes aux particuliers par 2,5 d'après le n° 295 (mars-avril 2000) des cahiers français (documentation française) consacré à l'Internet.

Concernant la France :

- le pourcentage des ménages raccordés à Internet a plus que triplé en un an (passant de 2 % à 7 % en 1999), si l'on en croit l'INSEE (n° 700 de février 2000 d'INSEE première) ;

- quant à la croissance du parc de téléphones mobiles, elle a été très forte (+ 84 %) pour la cinquième année consécutive en 1999, selon le rapport public d'activité de l'ART.

L'Europe pourrait ainsi, espère-t-on, profiter de l'UMTS pour combler son retard en matière d'utilisation de l'Internet, tout en confortant son avance dans le domaine des mobiles.

L'IDATE (Institut de l'audiovisuel et des télécommunications en Europe) situe le nombre d'abonnés potentiels à l'Internet mobile en 2004 dans une fourchette de 125 à 200 millions d'abonnés sur un total de 300 millions d'abonnés aux réseaux de téléphones mobiles.

Au Japon, 17 millions de personnes profitent déjà des 600 services proposés par l'opérateur DoCoMo (filiale de NTT) aux possesseurs d'un " i-mode ". Il ne s'agit pourtant - comme dans le cas du WAP (wireless application protococol) - que de technologie de deuxième génération. Alcatel, qui vient de conclure une alliance avec Fujitsu, évalue à 60 milliards d'euros le marché de l'UMTS dont il espère prendre une part de 15 %.

b) Des incertitudes qui n'ont pas empêché un engagement important des acteurs intéressés

L'introduction de l'UMTS en Europe comporte des risques, inhérents à la mise en oeuvre de toute technologie nouvelle, mais particulièrement lourds, en l'occurrence, du fait de l'importance des investissements nécessités par le développement de nouvelles infrastructures et aussi en raison des sommes qui peuvent être exigées en contrepartie de l'utilisation de fréquences constituant une ressource rare (voir infra).

Selon une évaluation citée ^{105 ( * )} dans la Vie financière ^{106 ( * )} , les investissements mondiaux pour l'installation des réseaux UMTS coûteront au moins 55 milliards d'euros dont 15 milliards d'euros pour l'Europe.

Bouygues-Telecom estime, pour sa part, que le déploiement d'infrastructures qui lui soient propres sur le territoire français lui coûterait de 25 à 50 milliards de francs, en fonction des décisions prises concernant la rapidité du passage du GSM à l'UMTS.

Comment cette charge sera-t-elle répartie entre équipementiers, opérateurs et usagers ? Dans quelle mesure ces derniers seront-ils intéressés par les nouveaux services qui leur seront proposés et combien accepteront-ils de payer pour y accéder ? La taille d'un écran de mobile permet-elle, notamment, d'accéder à des informations de façon satisfaisante ?

Enfin, quelle sera l'attitude des banques face aux demandes d'emprunts qui risquent de leur être adressées et des actionnaires vis-à-vis des augmentations ou des recompositions de capital jugées nécessaires ?

A ces incertitudes s'ajoutaient, initialement, celles liées au montant de la redevance qui serait exigée des opérateurs.

En définitive, seul un engouement rapide des abonnés pour les nouveaux services offerts, entraînant une forte augmentation de leurs dépenses de communication semble permettre de rentabiliser, dans les meilleures conditions, les dépenses occasionnées par le déploiement de l'UMTS.

Le montant des enchères atteint en Grande-Bretagne et en Allemagne a montré néanmoins que les risques, inévitables, évoqués ci-dessus n'avaient pas suffi à décourager les opérateurs.

En d'autres termes, ceux-ci ont jugé que le " jeu en valait la chandelle ". Certes, il est possible de faire valoir que certains d'entre eux, déjà engagés dans le GSM, étaient quasiment contraints d'enchérir pour assurer leur survie dans le domaine de la téléphonie mobile, mais ce n'était pas, de toute façon, le cas des nouveaux entrants (l'article 10 de la directive " licences " n° 97/13/CE du 10 avril 1997 oblige les Etats, dans l'octroi des licences individuelles, à " faciliter le développement de la concurrence ").

L'optimisme dont ont finalement fait preuve les différents candidats peut se justifier par :

la conviction d'une explosion de la croissance des services mobiles de transmission de données,

la possibilité d'une transition douce du GSM (dont les infrastructures pourraient être en partie réutilisées) à l'UMTS,

une installation, en conséquence, très progressive des réseaux de troisième génération et donc un étalement des dépenses correspondantes sur les premières années de la durée des licences,

de solides alliances internationales permettant de consolider les risques, tout en les répartissant sur plusieurs marchés.

L'enjeu, en fin de compte, ne concernait pas que les entreprises. Dans la mesure où ces dernières étaient prêtes à miser des sommes considérables, non seulement pour investir, mais aussi pour accéder à des ressources à la fois rares et collectives, il s'agissait aussi d'une opportunité exceptionnelle de procurer des ressources abondantes aux budgets des Etats concernés. Cette collecte de fonds revêtait, comme les enchères elles-mêmes, un caractère concurrentiel. Les ressources des opérateurs étant nécessairement limitées, on pouvait penser, en effet, que les premiers à enchérir risquaient d'être les mieux dotés.

Il y avait, en somme, un partage des rôles.

Il appartenait :

- aux entreprises d'assumer le risque immédiat, mais d'engranger aussi les bénéfices ultérieurs éventuels, liés à l'introduction en Europe de l'UMTS ;

- aux Etats, de défendre les intérêts de leurs contribuables dans la mise à disposition de ce bien collectif rare que constituent les fréquences.

Il y avait en définitive trois avantages à retirer de l'introduction de l'UMTS en Europe :

- l'offre de nouveaux débouchés aux entreprises européennes ;

- une amélioration des services offerts aux consommateurs ;

- une opportunité d'améliorer la situation des finances publiques.

La France n'a pas suffisamment exploité cette dernière possibilité.

B. LA FRANCE N'A PAS SU MAXIMISER LE RENDEMENT DE L'ATTRIBUTION DES LICENCES

1. Le choix de la soumission comparative

a) Les raisons invoquées

Le gouvernement, on le sait, suivant en cela les recommandations de l'ART et l'avis de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications a finalement opté pour le système de la soumission comparative (" beauty contest ").

Ce mode d'attribution des licences avait également la préférence des opérateurs français actuels du GSM (France Telecom, Cegetel et Bouygues-Telecom).

Ces derniers, ainsi que les industriels concernés, soit, au total, une trentaine d'acteurs de premier plan, avaient pu exprimer leur point de vue, à l'occasion de la consultation publique sur l'introduction des systèmes mobiles de troisième génération en France, lancée en février 1999 par l'ART, suivant les recommandations du groupe de travail spécialisé créé en janvier 1998 au sein de la CCR (Commission consultative des radiocommunications).

Les raisons invoquées pour le choix final de la soumission comparative (assortie, en fait, d'une sorte de droit d'entrée, du fait de l'échéancier prévu pour le paiement des redevances) peuvent se classer en deux catégories.

Elles tiennent :

- d'une part aux risques, évoqués ci-avant, inhérents à l'introduction de l'UMTS, eu égard aux incertitudes relatives au développement du marché correspondant (la consommation de services pouvant seule permettre de rentabiliser les investissements) ;

- d'autre part à des spécificités françaises : fragilité de la situation de certains acteurs du fait d'un certain retard pris dans l'introduction du GSM, surcoûts liés à ce retard et à la faible densité moyenne de population sur le territoire français.

Les opérateurs ont fait valoir ainsi les arguments suivants :

- les montants atteints par les enchères britanniques (plus de dix fois supérieur aux prévisions) représentent non pas la valeur du spectre mais le coût de survie des opérateurs en place qui augmente celui de l'accès des nouveaux entrants ;

- la dimension des opérateurs n'est pas une garantie contre d'éventuelles faillites (risque de " malédiction du vainqueur ") comme le montre l'échec de la constellation Iridium de satellites de télécommunication mobiles ;

- le prix des enchères aurait obéré la capacité d'investissement des intéressés alors que le coût des infrastructures en France est particulièrement lourd, du fait de la faible densité moyenne de la population ;

- en outre, les trois opérateurs GSM français auront encore, à la fin 2001, un résultat net cumulé négatif.

Le dernier entré sur le marché, Bouygues-Telecom, doit continuer d'investir pour améliorer la couverture du territoire et la qualité de son réseau de deuxième génération.

De son côté, le gouvernement a invoqué, en outre, la nécessaire prise en compte de critères autres que la seule loi du marché tels que l'égalité d'accès à l'UMTS, la qualité des services ou les conditions requises pour que son introduction contribue, de façon maximale, au développement économique et à l'emploi.

b) Les avantages des enchères

En réalité, les avantages des enchères, à condition que nous nous trouvions parmi les tous premiers à les organiser auraient été de l'avis de votre rapporteur général, bien supérieurs.

En tout premier lieu, elles auraient vraisemblablement rapporté davantage aux finances publiques que les 130 milliards de redevances issus de la soumission comparative. On peut avancer raisonnablement, par exemple, l'hypothèse de 200 milliards de francs (soit 54 % de supplément et 2 % au lieu de 1,1 % du PIB).

La charge de la dette, donc le déficit budgétaire, s'en seraient trouvés davantage réduits ^{107 ( * )} et la réduction des prélèvements obligatoires facilitée (à condition que l'effort de maîtrise des dépenses publiques ne se relâche pas pour autant), avec les effets macro-économiques favorables que cela implique (augmentation des investissements et de la consommation des ménages...).

La procédure des enchères est également plus transparente, plus neutre (sinon plus équitable) et sans doute plus rapide que celle de la soumission comparative. Elle accélère des alliances ou des recompositions de capital, à terme, inévitables et même souhaitables du point de vue de la compétitivité internationale des acteurs européens des télécommunications.

Partisan de la soumission comparative en France et trouvant élevé le prix des licences françaises (32,5 milliards de francs par titulaire), France Telecom n'en a pas moins profité du système des enchères pour prendre pied sur les marchés allemands et britanniques (après avoir acquis le groupe Orange pour un montant, licence UMTS comprise, d'environ 50 milliards d'euros et dépensé 8,5 milliards d'euros via Mobilcom Multimedia en Allemagne).

Le système des enchères a enfin l'avantage de s'en remettre aux seules lois du marché pour la détermination, ainsi simplifiée, de la valeur des fréquences et du prix des licences.

Le gouvernement français, afin de tenter d'éviter tout arbitraire en la matière, a été contraint de faire procéder à deux expertises effectuées, l'une par l'administration et l'autre par " un grand consultant privé on croit savoir qu'il s'agit du Crédit lyonnais libre de lien avec les candidats potentiels ".

Ces analyses, complexes de la valeur du marché français des licences ont fait expressément référence, d'après ce que le gouvernement a bien voulu nous en révéler, aux indications de prix connues à ce jour en Europe (y compris le niveau des offres des opérateurs lors des enchères britanniques !), pondérées par des paramètres tenant à prendre en compte les spécificités des différents pays dont la France.

c) Le retard de la France en matière d'attribution de licences

A la vérité, la préférence accordée par la France à la soumission comparative plutôt qu'aux enchères, s'explique peut-être par des raisons, non seulement de principe, mais aussi de calendrier.

" A la traîne ", par rapport aux pays scandinaves et britanniques, en ce qui concerne l'équipement des ménages en mobiles et en ordinateurs ^{108 ( * )} , la France apparaît comme la lanterne rouge de l'Europe en ce qui concerne la chronologie de l'introduction de l'UMTS.

En effet, alors que la décision précité de décembre 1998, du Parlement européen et du Conseil enjoignait les Etats-membres de l'Union de " mettre en place un système d'autorisation pour l'UMTS le 1 ^er janvier 2000 au plus tard ", ce n'est que le 6 juin dernier que le gouvernement a annoncé son choix en faveur de la méthode de la soumission comparative.

Le tableau suivant rend compte du retard de la France par rapport à ses principaux partenaires européens dans ce domaine.

	Dates d'attribution des licences
Enchères
- Grande-Bretagne	Printemps 2000
- Allemagne	Eté 2000
- Pays Bas	Eté 2000
- Autriche	Automne 2000
Soumission comparative
- Finlande	Novembre 1999
- Espagne	Mars 2001
- Suède	Automne 2000
- Norvège	Automne 2000
- France	Juin 2001
- Danemark	Septembre 2001
Système mixte
- Italie	Automne 2000

Seul le Danemark aura achevé cette opération après la France.

En outre, notre pays n'aura dégagé, en 2002, que 80 Mhz sur les 120 Mhz que les Etats-membres de l'Union européenne ont prévu d'affecter à l'UMTS.

Les fréquences correspondantes continuent, en effet, d'être utilisées principalement par les faisceaux hertziens de France Telecom (transports sans fil de données à haut débit) et, surtout, par les forces armées (celles des autres pays, qui, à la différence de la France n'ont pas quitté le commandement intégré de l'OTAN, emploient, de façon coordonnée, d'autres longueurs d'onde pour leurs communications militaires et ne connaissent donc pas le même problème).

La décision européenne relative à l'affectation de fréquences à l'UMTS datant de décembre 1998, l'Agence nationale des fréquences a pourtant entrepris, dès le premier semestre 1999, de libérer les parties de spectre qui devaient l'être. Plus de 250 millions de francs ont été dépensés par l'Etat à cette fin. Mais les opérations de réallocation correspondantes s'avèrent longues et délicates.

Sans doute y a-t-il là une raison plus ou moins inavouée, à la fois de notre manque de réactivité à l'annonce des enchères organisées par nos principaux partenaires -quoiqu'on puisse également invoquer des obstacles juridiques à cette procédure inhabituelle en France-Telecom et aussi de la limitation à quatre du nombre de licences.

Malgré le précédent de Bouygues Telecom, rentré après les deux autres opérateurs, dans la compétition du GSM, il paraît difficile de partager en cinq 80 Mhz en 2002, ou de prier un opérateur supplémentaire de bien vouloir attendre que d'autres fréquences se libèrent ! (d'autant que la directive n° 97/13/CE exige que les licences individuelles soient attribuées de façon non discriminatoire).

En outre, seules l'Allemagne et l'Autriche ont prévu deux licences UMTS supplémentaires par rapport au nombre de licences GSM.

Il apparaît bien, en tout état de cause, que le contribuable français a été lésé -quels que puissent être, par ailleurs, les mérites de la soumission comparative- par rapport à ses voisins allemands et britanniques, du fait de la double incapacité de notre pays :

- à organiser, en temps utile, c'est-à-dire parmi les tous premiers en Europe, des enchères qui auraient rapporté bien davantage que les 130 milliards affichés par le présent article (les gouvernements britanniques et allemands ont recueilli de sept à dix fois plus. Malgré leur relatif échec, les enchères italiennes pourraient rapporter le double !...) ;

- à attribuer une cinquième licence, comme l'a suggéré le rapporteur général de l'Assemblée nationale, à un deuxième nouvel entrant.

A défaut, il aurait pu être envisagé de calculer en francs 2001 le montant des redevances annuelles versées jusqu'en 2016.

Certes, il est prévu que la moitié du total dû soit versée durant les deux premières années, mais cette particularité contribue à faire douter de la nature juridique du prélèvement ainsi opéré.

II. LA NATURE JURIDIQUE DU PRÉLÈVEMENT PRÉVU ET SA CONFORMITÉ AU DROIT EUROPÉEN SEMBLENT DOUTEUSES

A. REDEVANCE OU IMPOSITION ?

1. Une redevance objectivement assez particulière

Sans entrer d'emblée dans le débat, qui peut être ouvert, concernant le caractère de la " redevance " exigée des opérateurs concernés, il peut être observé que celle-ci apparaît très particulière par son montant et ses modalités de versement.

a) Un montant exorbitant

Le montant (130 milliards de francs) de la redevance UMTS apparaît tout à fait exceptionnel, d'autant qu'il devra être acquitté, au départ, par cinq titulaires de licences seulement, qui ne seront pas en mesure initialement de répercuter sur les usagers les coûts correspondants.

Certes, le paiement en sera étalé sur 15 ans, mais la moitié devra être versée dans les deux premières années (voir ci-dessous) et les échéances annuelles, à partir de 2003, dépasseront le milliard de francs (1,161 milliard de francs), l'impact de ce prélèvement étant ,il est vrai, progressivement réduit par l'érosion monétaire.

Il ne semble pas s'être produit de phénomène analogue, dans le passé.

En fait, 130 milliards de francs, c'est à la fois trop peu, par rapport à ce qui aurait pu résulter des enchères, et trop, s'agissant d'une simple redevance pour occupation du domaine public.

b) Un échéancier qui déroge au droit commun

Malgré l'importance des sommes en cause (130 milliards de francs, ce n'est pas loin, par exemple, du produit de la TIPP en 2000 évalué à 167 milliards de francs) le Parlement n'a été conduit à débattre de la redevance UMTS que de façon incidente.

En effet, le législateur n'a été, en réalité, amené à connaître de cette ressource que par le biais de son affectation (en vertu de l'article 18 de l'ordonnance de 1959 qui exige, dans ce cas, " une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale ") et du fait que le système de paiement choisi s'éloignait des modalités prévues par l'article L.31 du code du domaine de l'Etat.

Comme le précise l'avis rendu par le Conseil d'Etat au gouvernement à ce sujet, il résulte, en effet, clairement de l'article précité -et aucune autre disposition dudit code ne permet d'y déroger- que se trouve actuellement interdit " tout paiement anticipé de redevances domaniales pour des périodes autres que triennales, s'agissant d'autorisation d'une durée supérieure à cinq ans ".

Outre la création d'un nouveau compte d'affectation spéciale destiné au provisionnement des charges de retraite et au désendettement de l'Etat, la raison d'être du présent article est précisément d'autoriser, par exception aux dispositions de l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat, l'échéancier du paiement des redevances UMTS prévu par le gouvernement.

Cet échéancier est le suivant :

On constate que la moitié du total des redevances exigibles devra être versé durant les deux premières années de validité des licences, le paiement du solde, en francs courants, étant établi sur la durée restante.

Dans son avis précité, donné au ministre de l'économie et des finances, le Conseil d'Etat rappelle tout d'abord que le montant des redevances pour occupation privative du domaine public de l'Etat (auquel l'espace hertzien a été assimilé par la loi de septembre 1986 relative à la liberté de communication) :

- est fixé par voie réglementaire,

- doit, légalement, être déterminé en fonction de l'avantage procuré au titulaire de l'autorisation par le droit qui lui est concédé.

Mais, il considère de façon contestable, que le fait pour le bénéficiaire de se voir délivrer les fréquences nécessaires à l'exercice de son activité, lui confère, dès la délivrance de l'autorisation correspondante , un avantage valorisable .

Comme l'ont fait valoir les intéressés, l'échéancier prévu s'apparente plutôt à une préemption de l'Etat sur les recettes futures, non garanties, et impossibles à évaluer par avance, procurées par les activités concernées.

c) Un système hybride

En réalité, le fait d'exiger la moitié du total des redevances durant les deux premières années suivant l'attribution des licences s'apparente à un " droit d'entrée " non déclaré, étranger à l'esprit de la soumission comparative.

Il va à l'encontre de la préoccupation, affichée par le gouvernement, de favoriser une couverture rapide de l'ensemble du territoire et de ne pas privilégier les groupes financièrement les plus puissants.

En effet, la plupart des pays ayant opté pour la soumission comparative :

- soit n'exigent aucun droit d'entrée (cas des pays nordiques),

- soit, comme l'Espagne, l'ont fixé à un niveau modeste.

La France semble s'être ralliée à un compromis bâtard : encore une fois, c'est trop ou trop peu.

2. Une qualification discutable

Il est a priori choquant du point de vue démocratique qu'une recette de l'importance de celle des redevances UMTS puisse être instituée, par voie réglementaire, sans que le Parlement n'ait à en connaître ni l'assiette, ni le montant, ni les modalités de recouvrement.

Le montant des redevances pour occupation privative du domaine public est pourtant bien, selon notre droit, fixé par voie réglementaire, comme le rappelle le Conseil d'Etat. Mais s'agit-il réellement d'une redevance ou d'une " imposition de toute nature " dont le législateur, selon l'article 34 de la Constitution, doit " fixer les règles " ? D'autre part, si c'est bien une redevance, son montant peut-il être contesté devant le juge administratif ?

a) L'évolution de la législation

Il convient tout d'abord de rappeler que :

- l'assimilation de l'utilisation de fréquences hertziennes à une occupation privative du domaine public de l'Etat est discutable et a été contestée lors de la modification par la loi du 17 janvier 1989, de celle du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

- d'autre part, la notion de service universel de télécommunications incluse dans la définition du service public des télécommunications est susceptible d'évoluer ;

- l'application, en 1989, à l'utilisation des fréquences, des principes de la domanialité publique, a été contestée par une partie de la doctrine (le Sénat s'y était lui aussi opposé, lors de la discussion de la loi précitée de 1989). Certains juristes lui préféreraient une assimilation au concept de res communis selon lequel l'utilisation des fréquences par un opérateur de télécommunications peut être assimilée à celle de l'air par un avion, ou de la mer par un navire. Cette conception prévaut dans l'ordre international et aussi, semble-t-il, dans les pays nordiques puisqu'ils n'imposeront -ainsi qu'il été indiqué- aucune redevance aux titulaires de licences UMTS opérant sur leurs territoires. Néanmoins, les principes de la domanialité publique peuvent permettre de prendre davantage en compte la rareté de certaines ressources en fréquences.

Toutefois, l'idée d'occupation privative d'un domaine public ne correspond pas à la réalité technologique car le CDMA (code division multiple access), adopté par les opérateurs européens, suppose une utilisation collective simultanée des fréquences que la notion de res communis traduit beaucoup plus fidèlement.

Quoiqu'il en soit, l'assimilation de l'espace hertzien au domaine public de l'Etat est désormais inscrite dans la loi.

- La théorie de la domanialité publique de l'espace hertzien avait été esquissée il y a un demi-siècle pour fonder le caractère de service public des radios autorisées. Or, le Conseil d'Etat, à l'époque ne l'avait pas approuvé et le Conseil constitutionnel, aujourd'hui, ne reconnaît pas aux services privés de radio ou de télévision le caractère de services publics. Cependant, le code des postes et télécommunications définit, pour sa part, un service public des télécommunications comprenant des services obligatoires (tels que l'accès à des réseaux de transmission de données) et ce qu'on appelle le " service universel " (appels d'urgences, desserte du territoire en cabines téléphoniques).

Cette notion paraît susceptible d'évoluer. La commission supérieure du service public des postes et télécommunications vient du reste de demander au gouvernement de faire adopter au Conseil européen de Nice le principe d'une directive sur les services d'intérêt économique général, parmi lesquels figureraient les services en réseaux de communications (la notion de services d'intérêt économique général désigne les activités de services marchands remplissant des missions d'intérêt général et soumises, de ce fait, par les Etats membres, à des obligations spécifiques de service public).

Or, certaines occupations du domaine public peuvent être consenties gratuitement ou moyennant des redevances réduites lorsqu'un intérêt public le justifie.

b) Les enseignements de la doctrine et de la jurisprudence

La distinction entre impôts et redevances est à la fois essentielle et difficile à établir. Pourtant, ces deux concepts devraient être les plus communément perceptibles de notre droit fiscal, en raison de leur importance.

Une imposition est, en principe, perçue sans contrepartie directe au profit d'une personne morale de droit public alors qu'une redevance rémunère normalement un service rendu.

Mais, du fait d'un " désordre des qualifications en droit fiscal ", pour reprendre l'expression de M. Franck Moderne, cette distinction s'est brouillée.

L'appellation " redevance " couvre ainsi, en réalité, tout l'éventail des recettes publiques (certaines redevances, comme celle des mines constituant des impositions).

A l'inverse, des impôts créés par le législateur peuvent être affectés au financement de certaines politiques (formation professionnelle), voire à celui du fonctionnement de certains établissements publics (l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat bénéficie, par exemple, d'une fraction du produit de la CSG). Ainsi, comme il est écrit dans le dictionnaire encyclopédique des finances publiques publié sous la direction de M. Loïc Philip " il convient de n'attacher aucune importance aux appellations officielles données aux différents prélèvements ; elles sont souvent fantaisistes du point de vue juridique . "

S'agissant de l'occupation privative du domaine public, à laquelle l'utilisation des fréquences hertziennes a été assimilée, on retrouve les mêmes confusions. Ainsi, souligne Jean Dufau dans son ouvrage " Le domaine public ", " la détermination de la nature juridique des redevances dues en contrepartie de l'utilisation privative du domaine public n'est pas une tâche facile ". En définitive, le débat sur cette question se ramène à l'alternative suivante : taxe fiscale ou redevance pour service rendu ? Un prélèvement obligatoire qui ne peut être regardé comme une redevance pour service rendu est entâché d'illégalité. ^{109 ( * )} En effet, une taxe, contrairement à une redevance, ne peut être établie qu'en vertu d'une autorisation donnée par le législateur.

Le problème de distinction entre la taxe et la redevance obéit à des critères spécifiques, s'agissant de déterminer la nature des droits perçus en contrepartie d'une occupation privative du domaine public.

En effet, écrit Jean Dufau, à propos des conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrêt du 22 décembre 1989 Chambre de commerce et d'industrie du Var, " il y a tout lieu de penser que la redevance d'occupation a été considérée, en l'occurrence, comme un prélèvement lié à l'exercice des prérogatives de puissance publique reconnues à l'administration pour l'exploitation de son domaine public ".

Dans les autres cas, la jurisprudence estime que l'on se trouve en présence de taxes, chaque fois que le montant des droits est sans aucun rapport avec les avantages qu'en retirent les usagers.

Toutefois, le Tribunal des conflits a considéré, dans une décision du 20 octobre 1997 (TC Papeteries Etienne) que la taxe sur les ouvrages hydrauliques pourtant directement liée à l'occupation du domaine public ne constituait pas une redevance pour service rendu (ni d'ailleurs une contribution indirecte ou un impôt direct).

Cette taxe était affectée, en l'occurrence à l'établissement public voies navigables de France, mais une affectation de cette nature, depuis la décision du Conseil constitutionnel du 23 juin 1982 relative aux ressources des agences de bassin ne suffit pas à établir qu'il s'agit ni d'une taxe parafiscale ni d'une redevance pour service rendu (les " redevances " en question servaient à financer les dépenses " de toute nature " incombant aux agences).

Des évolutions récentes de la jurisprudence sont venues, heureusement, contribuer à éclaircir ces questions.

La décision précitée du Conseil constitutionnel du 23 juin 1982 relative aux agences financières de bassin permet d'établir que des " redevances " qui ne constituent ni la rémunération d'un service rendu, ni une taxe parafiscale, ne peuvent être considérées que comme des impositions de toute nature. Cette décision est capitale, d'une part car elle élargit la notion d'imposition, d'autre part, car elle la clarifie. Elle consacre la disparition des " impositions quasi fiscales ". Ainsi, mises à part les cotisations sociales, un prélèvement obligatoire ne peut plus appartenir qu'à l'une des deux catégories que constituent les " impositions de toute nature d'une part " et les " taxes parafiscales ", d'autre part.

Par ailleurs, lorsqu'il y a rémunération pour service rendu (au sens de l'article 5 de l'ordonnance de 1959), on se trouve en présence d'une troisième catégorie, concurrente, de recettes versée à une personne morale de droit public.

c) Un doute qui aurait dû bénéficier au Parlement

En conséquence de ce qui précède, il se confirme que la nature juridique du prélèvement versé par les titulaires de licences UMTS est ambiguë et que la qualification de redevance pour service rendu est contestable.

On peut se demander, tout d'abord, s'il y a occupation privative du domaine public dès lors que la technologie employée conduit à une utilisation simultanée des mêmes fréquences par les différents utilisateurs.

Si tel n'était pas le cas, la fixation du montant de la redevance relèverait à un degré beaucoup moindre de l'exercice des prérogatives de puissance publique reconnues à l'administration. On pourrait montrer que l'on se trouve en présence d'une taxe et non d'une redevance, dès lors qu'il serait établi que le montant des droits exigés de l'occupant du domaine public est sans aucun rapport avec les avantages qu'en retirent les usagers.

En effet, les redevances pour services rendus doivent trouver leur contrepartie directe dans la prestation constituée par la mise à disposition du domaine au bénéfice de l'occupant pour une utilisation excédant le droit d'usage gratuit du domaine public qui appartient à tous (CE Chambre de commerce et d'industrie du Var, 22 décembre 1989).

La cause de l'intérêt public pourrait également être plaidée (certaines occupations du domaine public peuvent être consenties gratuitement ou moyennant des redevances réduites lorsqu'un intérêt public le justifie selon le code du Domaine de l'Etat).

Le problème de l'égalité devant les charges publiques des différents utilisateurs de fréquences risque, d'autre part, de se poser un jour. Au nom de quel principe peut-on justifier de faire payer aux opérateurs UMTS une redevance sans commune mesure avec les droits exigés des autres catégories d'usagers (radios, télévisions...) ?

Par ailleurs, l'avis précité du Conseil d'Etat rappelle que d'après l'article R.6 du code du Domaine de l'Etat, le montant d'une redevance pour occupation privative du domaine public de l'Etat doit être déterminé, légalement, en fonction de l'avantage procuré au titulaire de l'autorisation par le droit qui lui est concédé.

Ce n'est manifestement pas le cas, en ce qui concerne l'attribution des licences UMTS : l'avantage est hypothétique et le montant disproportionné.

L'argumentation du Conseil d'Etat, selon laquelle l'avantage lié à l'utilisation des fréquences est valorisable dès la délivrance de l'autorisation est très critiquable, d'autant que les licences ne sont pas cessibles.

Enfin, du point de vue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, quel est le service rendu par l'Etat aux titulaires de licences (mis à part une mise à disposition de fréquences que le droit européen a rendu obligatoire) ? Est-ce que ce ne sont pas plutôt les opérateurs qui rendent service à la collectivité en prenant le risque de développer, à travers la mise en oeuvre coûteuse d'une technologie nouvelle, un service d'intérêt général ?

L'affectation au désendettement de l'Etat et au financement des retraites ne prouve-t-elle pas, en elle-même, l'absence de liens directs entre la détermination du montant de la redevance et le service rendu aux occupants du domaine public ?

Dès lors que le prélèvement ne constitue ni une taxe parafiscale, ni une rémunération pour services rendus, il doit être regardé comme une imposition de toute nature en vertu de la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel (décision n° 82-1242 relative aux agences financières de bassin).

En attendant que le juge constitutionnel ou administratif soit amené à trancher, le doute aurait dû bénéficier au Parlement, dont le consentement à l'impôt constitue la prérogative la plus ancienne et la plus fondamentale, étant donné l'importance des sommes en cause.

Or, si l'avis au Guvernement du Conseil d'Etat a bien été obligeamment communiqué à votre commission, il n'en est a pas été de même des estimations permettant au Parlement d'apprécier l'assiette et le montant du prélèvement en cause.

La conformité de ce dernier au droit européen apparaît, par ailleurs, également contestable.

B. LA NOTION DE PROPORTIONNALITÉ EN DROIT EUROPÉEN

Les critères du droit européen sont heureusement moins complexes que ceux de la législation ou de la jurisprudence française.

1. Les intentions du Conseil et du Parlement de l'Union européenne

Dans un compte rendu à la presse du 6 mars 1997 relatif à une proposition de directive du Conseil, amendée par le Parlement européen, sur les autorisations et licences dans le secteur des services de télécommunications, un certain nombre de principes clairs étaient énoncés :

- Le nombre de licences individuelles pour une catégorie de services ou pour l'exploitation des infrastructures correspondantes, ne pouvait être limité que dans la mesure nécessitée par une optimisation de l'utilisation du spectre.

- Les conditions attachées aux autorisations devaient être non seulement objectivement justifiées, non discriminatoires et transparentes (ce qui pouvait justifier le recours à des enchères) mais aussi " proportionnées ".

- Des critères similaires (y compris donc la proportionnalité) devaient s'appliquer aux taxes et redevances imposées aux entreprises dans le cadre des procédures d'autorisation.

2. La directive " licences " du 10 avril 1997

La directive finale dite " licences " n° 97/13/CE qui s'en est suivie est en retrait sur ce dernier point, mais le communiqué susvisé peut néanmoins faire figure de déclaration d'intentions.

L'article 11 de la directive concernant les taxes et redevances applicables aux licences individuelles, dispose en effet que " dans le cas de ressources rares, les Etats membres peuvent autoriser leurs autorités réglementaires nationales à imposer des redevances afin de tenir compte de la nécessité d'assurer une utilisation optimale de cette ressource ".

Toutefois :

- Le principe de proportionnalité est évoqué en préambule et en annexe de la directive (mais dans ce dernier cas, il ne s'agit que de conditions spécifiques qui " peuvent " être attachées aux licences individuelles).

- L'article susmentionné précise que les redevances tiennent compte de la nécessité de promouvoir le développement de services innovateurs.

Il en résulte que la compétence du pouvoir réglementaire en matière d'établissement d'une redevance est reconnue, mais que le montant de celle-ci doit être compatible avec, d'une part, le principe de proportionnalité qui figure dans les considérants du préambule et, d'autre part, le financement par les assujettis de " services innovateurs ".

La redevance française pourrait donc, en ce qui concerne son montant, faire l'objet d'un recours devant la Cour de justice des communautés européennes.

Il reste cependant que la notion de proportionnalité semble bien vague : à quoi se rattache-t-elle ? S'applique-t-elle également aux enchères ?

Mais, en tout état de cause, l'instauration d'une redevance, inhérente au choix de la soumission comparative, semble soumise par la directive à davantage de contraintes que le recours aux enchères (compatible avec les nécessités imposées par l'accès à des ressources rares et plus conformes aux exigences d'objectivité, de transparence, et de non discrimination).

*

* *

De toute façon, la situation entièrement inédite, résultant du montant exorbitant de la nouvelle redevance créée en France appelle des solutions nouvelles aux niveaux :

- soit législatif, l'ordonnance de 1959 ou la loi relative à la liberté de communication pouvant être modifiées en conséquence,

- soit jurisprudentiel, en espérant que le juge constitutionnel puisse saisir l'occasion d'un recours qui lui serait adressé pour émettre une décision de principe renforçant les prérogatives du Parlement en matière de contrôle des prélèvements obligatoires.

III. UNE AFFECTATION CONTESTABLE

Outre l'échéancier, déjà évoqué, du paiement des redevances, c'est leur affectation et non pas leur principe ni leur montant qui se trouve soumise au vote du Parlement, à travers la création, par le présent article 23 du compte d'affectation spéciale n° 902-33 " Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat ".

En fait, à l'exception de 28 milliards de francs (sur 130 milliards de francs) destinés à la Caisse d'amortissement de la dette publique, à raison de 14 milliards pour chacune des années 2001 et 2002, le compte doit effectuer principalement des versements au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), comme le montre le tableau suivant.

Votre commission préférerait que le produit des redevances UMTS soit intégralement affecté au désendettement de l'Etat.

A. LES VERSEMENTS AU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES : UN PLACEMENT INADÉQUAT

102 milliards de francs sur 130 du produit des redevances UMTS sont destinés au Fonds de réserve de retraites à raison de 18,5 milliards de francs par an, en 2001 et 2002, puis 4,6 milliards pour chacune des années de 2003 à 2016.

Votre commission des finances estime que ces ressources iraient à un instrument inadapté et, en outre, ne seraient pas appropriées aux besoins qu'elles seraient censées couvrir.

1. Un instrument inadapté

a) Un fonds toujours virtuel

Comme le fait observer notre collègue Jacques Oudin, dans son avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le fonds de réserve des retraites (voir encadré) n'est encore qu'un instrument virtuel dont ni la mission, ni les modes de gestion n'ont encore été définis.

Se contentera-t-il de lisser les hausses de cotisations rendues nécessaires par l'arrivée à l'âge de la retraite, à partir de 2006, des générations nombreuses de l'après-guerre, ou devra-t-il apporter aux régimes de retraite par répartition un complément de ressources tendant à minorer durablement le niveau futur de ces cotisations d'assurance vieillesse ?

Le fonds de réserve des retraites

Le fonds de réserve des retraites a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-114 du 23 décembre 1998).

Ce fonds est géré par le fonds de solidarité vieillesse, qui s'est vu ainsi confier une nouvelle mission qu'il retrace dans sa seconde section comptable.

Aux recettes initialement prévues par la loi susvisée, s'en sont ajoutées d'autres, créées par :

- l'article 26 de la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière (versements de caisses d'épargne) ;

- l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital, excédents des fonds gérés par la CNAVTS, versements de la Caisse des dépôts), sans compter le projet d'affectation de la majeure partie des redevances UMTS prévu par le présent article.

Le bilan des recettes encaissées à différents titres par le fonds de réserve des retraites est le suivant :

Le compte du FSV en encaissements/décaissements
(2 ^ème section)

(en millions de francs)

	1999	2000	2001
Ressources	2.007	21.271	31.790
Excèdent du FSV 1 ^ère section	0	nd	nd
Prélèvement de 2 % sur le capital		5.410	5.750
Acompte de l'excèdent de la CNAVTS (n)	-	2.900	0
Affectation de l'excèdent de la CNAVTS (n-1)	-	5.033	1.421
Versement des caisses d'épargne	-	4.719	4.719
Versement de la CDC	-	3.000	0
Licence des téléphones mobiles de 3 ^ème génération	-	-	18.500
Produits financiers	7	209	1.400
C3S	2.000	-
Emplois	-	-	-
Solde (ressources - emplois)	2.007	21.271	31.790
Solde cumulé	2.007	23.278	55.068

Source : annexe au PLFSS 2001

b) Des modalités de financement complexes et incertaines

En outre, comme l'a déjà souligné votre rapporteur général dans l'avis qu'il a rédigé au nom de votre commission des finances sur deux propositions de loi sénatoriales ^{110 ( * )} , les modalités de financement du fonds de réserve sont particulièrement complexes et ses ressources incertaines.

En effet, comme le montre notre collègue Jacques Oudin, dans son avis précité, le Fonds de réserve, depuis sa création en 1999, connaît un rythme de progression bien inférieur aux prévisions.

Il n'a, notamment, jamais bénéficié de ressources du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), pourtant en excédent structurel tendanciel, et n'a reçu, au titre de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) que deux milliards de francs.

Or, 20 milliards de francs par an étaient attendus de ces deux sources, d'après ce qu'avait déclaré le Premier Ministre le 21 mars 2000. Il est à craindre, dans ces conditions, que le gouvernement ne se serve de l'affectation du produit des licences UMTS au Fonds de réserve afin de " renflouer " plus facilement le Fonds de solidarité vieillesse ou les recettes de la C3S.

Celles-ci sont en effet couramment mises à contribution pour renflouer le BAPSA. Quant au FSV, son solde positif cumulé subit des prélèvements importantes au titre du financement des 35 heures tandis que ses ressources diminueront notablement en 2001 du fait des exonérations de CSG consenties aux redevables à revenus modestes.

Le Fonds de réserve s'est ainsi vu priver de revenus importants (7,4 milliards de francs du FSV et 1,35 milliard de francs de la C3S).

De telles pratiques ne doivent pas être encouragées par l'affectation de ressources qui ne seraient, en plus, pas appropriées aux besoins.

2. Des ressources inappropriées

Notre collègue Jacques Oudin exprime dans son avis précité le point de vue de votre commission des finances selon lequel le Fonds de réserve a besoin d'un mode de financement clair et immuable et doit donc être doté de ressources pérennes et non du produit de cessions occasionnelles.

Il estime que les ressources provenant de la redevance UMTS présentent un caractère aléatoire.

En effet, rien ne permet a priori d'exclure la faillite d'un ou plusieurs opérateurs de téléphones mobiles de troisième génération, qui, ainsi, ne seraient pas en état de verser leurs droits d'occupation du domaine hertzien.

D'autre part, il doit être souligné que la moitié du produit des redevances sera encaissé en 2001 et 2002 alors que ce n'est qu'à partir de 2006 que les régimes de répartition seront confrontés au choc du départ massif à la retraite des générations nombreuses de l'après guerre. En outre, les versements ultérieurs (4,6 milliards de francs par an) n'ayant pas été calculés en francs constants, seront amputés par l'érosion monétaire.

Certes, les sommes correspondant aux redevances des deux premières années pourront être placées, mais selon quelles modalités ? Comment s'assurer que le rendement en sera efficace alors que les principes de gestion du Fonds de réserve définis par le décret du 22 octobre 1999 ne sont que transitoires ?

Une affectation à un véritable investisseur institutionnel aurait pu se concevoir, mais celle prévue par le présent article ne convient pas. Il ne faut pas compter sur elle pour assurer l'avenir de nos retraites mais plutôt sur un affermissement véritable du système de répartition complété par l'indispensable troisième pilier que constitue la capitalisation.

Comme l'écrit notre collègue dans son avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 " sur le long terme, le taux de rendement de la capitalisation a toujours été supérieur à celui de la répartition... le développement de la capitalisation constituerait un complément indispensable à la réforme des retraites et pourrait en atténuer les rigueurs ".

Votre commission des finances préférerait, en conséquence, affecter entièrement le produit des redevances UMTS au désendettement de l'Etat.

B. LE DÉSENDETTEMENT DE L'ÉTAT : UNE MEILLEURE FAÇON DE PRÉPARER L'AVENIR

Plutôt qu'un versement au Fonds des retraites, de la majeure partie du produit des redevances, il semble à votre commission qu'une affectation exclusive au désendettement de l'Etat de son produit constituerait une meilleure façon de préparer l'avenir car la dette supportée par les générations futures s'en trouverait soulagée.

1. La nouvelle mission de la CADEP

En sommeil depuis 1995 (cf. encadré) la CADEP doit être réactivée par les mesures prévues par le présent article.

Elle devrait recevoir, en effet, du nouveau compte d'affectation spécial n° 902-33, 14 milliards de francs pour chacune des années 2001 et 2002.

Une telle somme donnerait à cet établissement public une confortable marge de manoeuvre pour dynamiser la gestion de la dette de l'Etat, notamment par des remboursements anticipés qui permettrait de réduire les charges d'intérêt ou de lisser l'échéancier des titres de l'Etat à moyen et long terme.

A fortiori, cette politique pourrait avoir un impact renforcé si, comme le propose votre commission, l'intégralité des 130 milliards de redevances lui étaient réservés (tout en respectant l'échéancier prévu, c'est-à-dire le versement de la moitié du total les deux premières années).

La CADEP

La CADEP (Caisse d'amortissement de la dette publique) a été instituée par l'article 32 de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 (n° 86-824 du 11 juillet 1986). C'est un établissement public national administratif qui a pour mission de concourir à l'amortissement de la dette de l'Etat.

A cette fin, elle peut acquérir des titres en vue de leur annulation, ou prendre en charge l'amortissement de titres à leur échéance.

Ses modalités d'intervention sont donc de deux ordres :

- l'amortissement de la dette venant à échéance au cours de l'année considérée ;

- le remboursement de la dette par anticipation.

Ce dernier permet de réduire la charge des intérêts qui auraient été exigibles jusqu'à l'échéance normale des titres concernés. Il rend possible également un lissage de l'échéancier des titres de l'Etat à moyen et long terme.

Les recettes de la CADEP étaient initialement constituées par les versements du compte d'affectation spéciale des produits de la privatisation.

La loi de finances rectificative pour 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995), a prévu de recourir à nouveau à la CADEP pour effectuer des opérations de désendettement de l'Etat. Sa durée d'existence a été étendue de 10 à 20 ans.

De fait, les versements et donc les activités de la CADEP ont été modestes dans les années 1990. La caisse n'a même eu aucune activité jusqu'en 1995 où 5,4 milliards de francs lui ont été versés pour la prise en charge d'un amortissement de titres. Depuis lors, elle n'a à nouveau pas connu d'activité.

Ses modalités de fonctionnement sont définies par le décret du 30 janvier 1996. Le conseil d'administration comprend deux représentants du ministère de l'économie et des finances, dont le président, un membre du Conseil d'Etat, un membre de la Cour des comptes, et un membre de l'Inspection générale des finances.

La gestion administrative, financière et comptable de la CADEP était précédemment assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

Elle relève désormais directement des services du ministère de l'économie et des finances, et plus particulièrement des directions du Trésor et de la comptabilité publique : les opérations de rachat de titres sont effectués par la direction du Trésor, la traduction comptable et les mouvements effectifs des titres concernés par ces opérations étant assurée par la direction de la comptabilité publique.

Mais, même en se contentant du dispositif gouvernemental prévu, non seulement la dette de l'Etat dans le PIB serait mécaniquement réduite de près de 0,3 point mais la charge nette supportée chaque année par le budget de l'Etat serait minorée d'environ 1.600 millions de francs, à la fin de 2002, pour un coût apparent de la dette chiffré à 5,8 % par le gouvernement. Il y aurait donc un double dividende pour l'Etat, que ce soit au titre de la moindre progression du stock de la dette et de la dette et de la baisses de son poids dans le PIB, ou au titre de la réduction du coût annuel des charges d'intérêt supportées par le budget.

2. L'impact d'une utilisation exclusive au profit du désendettement

a) La description comptable

D'un point de vue comptable, Eurostat ^{111 ( * )} a choisi de traiter les opérations d'attribution de licences comme la vente en une seule fois d'un actif non financier. L'essentiel des recettes perçues au cours de toute la période de concession a donc été imputé sur un seul exercice. Ces recettes ne sont pas considérées (d'un strict point de vue comptable) comme des prélèvements obligatoires et sont enregistrées au moment de l'attribution de la licence.

Elles sont, évidemment, un impact massif mais temporaire sur le solde du financement des administrations publiques (les recettes de l'Etat sont augmentées et son déficit réduit au titre de l'année au cours de laquelle la licence a été attribuée).

Concernant la valeur de la licence, elle correspond à la valeur actualisée des versements attendus. Ces derniers étant étalés dans le temps, selon un échéancier déterminé, tout se déroule comme si une opération de crédit était accordée par l'Etat aux opérateurs (ce qui est le contraire de la réalité fiscale !).

Le crédit initial correspond à la valeur actualisée de la licence en 2001. Dès 2002, est prévue une décomposition des versements effectués, considérés comme des remboursements, entre amortissement du crédit (sans effet sur le solde public) et paiement d'intérêts.

Par rapport à la réalité budgétaire, les effets de l'amélioration du solde de financement des administrations publiques sont différemment répartis dans le temps.

b) Les conséquences budgétaires

Il faut tout d'abord constater que 130 milliards de francs représentent, ce qui est loin d'être négligeable, près de 3 % du stock de la dette (4.500 milliards de francs) et environ 70 % du déficit budgétaire prévu en 2001.

Les 32,5 milliards de francs que doivent rapporter les redevances durant cette même année 2001 correspondent à plus de 13 % de la charge nette de la dette annoncée pour l'exercice considéré.

Certes, il est impossible de prédire, exactement, de quelle façon l'utilisation de la manne de la redevance sera étalée dans le temps (la durée de vie moyenne de la dette négociable est de plus de six ans). Mais, il est, en tout état de cause, d'autant plus appréciable de pouvoir disposer de marges de manoeuvre accrues que la dette de l'Etat continue d'augmenter en valeur absolue comme en valeur relative alors qu'elle est peut être sous-estimée (du fait d'une estimation incomplète de sa composante " hors bilan ").

Un examen houleux de cet article par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen de cet article par l'Assemblée nationale en séance publique le 20 octobre 2000, le rapporteur général M. Didier Migaud et le président M. Henri Emmanuelli ont questionné ou critiqué le gouvernement en ce qui concerne :

- le premier, le manque d'information du Parlement, s'agissant notamment du nombre d'opérateurs, de la détermination du prix et du traitement fiscal de la redevance,

- le deuxième, l'affectation éventuelle des recettes à " la mise à niveau technologique de l'ensemble du territoire ".

Un questionnaire a été adressé par la commission des finances de l'Assemblée nationale au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au sujet :

- de la limitation à quatre du nombre de licences ;

- et de la prise en compte des nécessités de l'aménagement du territoire dans les décisions prises relatives à l'UMTS.

Sur le premier point, la réponse du gouvernement n'est pas entièrement convaincante quand il invoque les contraintes techniques imposant d'accorder les fréquences par bloc indivisible de 2x5MHZ soit 10MHZ (le trafic n'est pas forcément symétrique et beaucoup de pays européens ont choisi d'autres répartitions, notamment 2x15+5MHZ dans le cas de l'Allemagne et de l'Espagne ou 2x10+5MHZ dans celui du Royaume-Uni). Les contingences de calendrier, en revanche sont réelles (cf. infra), notamment du fait que nous ne serons en mesure de dégager, d'ici 2002, que 80 MHZ sur les 120 nécessaires.

Sur le second point, il a été indiqué que la DATAR n'avait pas été consultée, l'ART étant chargé de veiller à la prise en compte des territoires mais que la couverture de celui-ci compterait pour 20 % de la note attribuée aux candidats à l'issue de l'examen de leurs dossiers.

Le gouvernement a, en outre, précisé que les redevances seraient considérées fiscalement comme des charges, amorties -conformément au droit commun-, selon le mode linéaire, sur quinze ans.

Le Président Emmanuelli a obtenu du gouvernement l'engagement que lui serait remis le cahier des charges des opérateurs avant l'octroi des autorisations et qu'un rapport, donnant lieu à un débat, serait remis au Parlement sur ces question.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Au terme de son analyse de cet article, il apparaît à votre commission que le montant des ressources procurées par l'attribution des licences est à la fois :

- pas assez important par rapport à ce qui aurait pu être obtenu si le processus avait été différemment conduit,

- trop élevé, pour que le Parlement n'ait pas eu à donner préalablement son consentement au sujet sinon du mode de sélection retenu, du moins de l'assiette et du montant du prélèvement instauré.

Il est regrettable que tous les éléments d'appréciation nécessaires n'aient pas été mis à la disposition des assemblées, notamment les expertises concernant la valeur des licences.

Certaines contraintes spécifiques qui affectent la répartition des fréquences dans notre pays ont pu également ne pas être bien maîtrisées ou, à tout le moins, insuffisamment expliquées à la représentation nationale.

Juridiquement, la qualification de " redevance pour service rendu " apparaît contestable. L'assimilation de l'utilisation des fréquences UMTS à une occupation privative du domaine public est discutable. Dès lors qu'il ne s'agit pas d'une taxe parafiscale et que la rémunération demandée semble ne pas correspondre à un avantage ou à un service évident, ne s'agit-il pas d'une " imposition de toute nature " ou d'une taxe comme celle perçue sur les ouvrages hydrauliques qui, bien qu'elle soit directement liée à l'occupation du domaine public, a un caractère fiscal ?

Le doute à ce sujet aurait dû bénéficier au Parlement.

Votre commission estime enfin qu'il faut affecter l'intégralité du produit de la redevance au désendettement de l'Etat. Cela lui semble être une meilleure façon de préparer le futur que d'abonder le fonds de réserve des retraites dont la nature comme les modalités de financement et de gestion apparaissent flous et incertains. L'avenir des retraites passe par une véritable consolidation du régime de répartition complété par des systèmes de capitalisation.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 24

Financement de la revalorisation des retraites agricoles et de diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles

Commentaire : le présent article vise à la reconduction du prélèvement sur le produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), pour un montant de 1.350 millions de francs, prélèvement qui contribue au financement de la revalorisation des retraites agricoles en 2001 et au financement de trois mesures d'allégement de charges sociales.

I. LE PRÉLÈVEMENT SUR LA C3S AU PROFIT DU BAPSA

La contribution au financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) était jusqu'à présent conçue comme exceptionnelle et non reconductible mais est en pratique devenue pérenne puisqu'intervenant en 2001 pour la troisième année consécutive.

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. Elle est versée par les sociétés commerciales aux régimes d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des non-salariés afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Depuis 1999, ce solde est versé au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget.

A. HISTORIQUE DU FINANCEMENT DU BAPSA PAR LA C3S

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles sont fusionnées. Le BAPSA devient dès lors l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, cesse en pratique d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 exclut le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois en 1999 et en 2000, 1 milliard de francs est prélevé forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution pourtant il s'avère que les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 1 milliard de francs avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, on peut ici souligner l'arbitraire du partage entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale puisque :

- pour 1999, le financement de la politique de revalorisation des petites retraites agricoles par le biais d'un versement au titre de la C3S figurait en loi de financement de la sécurité sociale (article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999) ;

- pour 2000, la même mesure était inscrite en loi de finances pour 2000 (article 54 de loi de finances pour 2000). D'ailleurs le projet de loi de finances pour 2000 n'intégrait initialement pas ce prélèvement sur la C3S mais le gouvernement avait contré cette omission par un amendement présenté en fin de première partie. En revanche, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ne prévoyait pas la répercussion de ce dispositif.

B. LES MESURES DE REVALORISATION DES PETITES RETRAITES AGRICOLES

Les revenus des exploitants agricoles à la retraite bénéficiant uniquement des retraites forfaitaires se caractérisent par leur faiblesse . Cette situation s'explique principalement par la constitution tardive d'un régime d'assurance vieillesse obligatoire (en 1952) ainsi que par la modicité des cotisations.

1. Un effort de revalorisation depuis 1994

Depuis 1994, des mesures significatives ont été prises en faveur des retraités agricoles. Elles ont privilégié les personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l'essentiel de leur vie active dans le secteur agricole. On pourra toutefois regretter la stratification et la complexité des différentes mesures de revalorisation qui se sont succédées depuis 1994.

Le gouvernement s'est engagé à mener à bien un plan pluriannuel (juin 1997 - juin 2002) de revalorisation des plus petites retraites agricoles.

L'objectif du gouvernement est d'atteindre pour des carrières complètes (37 années et demi) le minimum vieillesse avant la fin de la législature (3.500 francs par mois par mois pour les chefs d'exploitation et les personnes veuves et 2.800 francs par mois pour les aides familiaux et conjoints) ^{112 ( * )} .

Par ailleurs, l'article 3 de la loi d'orientation agricole ^{113 ( * )} prévoit un rapport du gouvernement au Parlement décrivant l'évolution qu'il compte imprimer aux retraites agricoles sur la période juin 1997 - juin 2002 avec un effort plus marqué au début pour relever les pensions les plus faibles. Notre collègue Germinal Peiro a été nommé parlementaire en mission par le Premier ministre pour préparer ce travail. Il a remis son rapport à la fin du mois d'octobre. Le gouvernement devrait déposer ce rapport, modifié à la marge, sur le bureau des assemblées dans les jours prochains.

2. Les mesures pour 1999 et 2000

La loi de finances pour 1999 ^{114 ( * )} a prévu une nouvelle mesure de revalorisation des petites retraites agricoles pour un coût de 1,2 milliard de francs en 1999 (et 1,6 milliard de francs en année pleine à partir de 2000). Un effort tout particulier a porté sur les veufs, veuves et les personnes seules, qui ont bénéficié de plus de 50 % du total du relèvement des retraites et un dispositif d'harmonisation des carrières mixtes d'aide familial et de chef d'exploitation a été instauré.

La loi de finances pour 2000 a quant à elle prévu une nouvelle étape du plan 1997-2002 de revalorisation des petites retraites agricoles ^{115 ( * )} . Le coût des mesures fut de l'ordre de 1,6 milliard de francs en année pleine (1,2 milliard de francs pour 2000). Sur cette somme, 1.473 millions de francs furent consacrés à la revalorisation des montants minima de pensions.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article vise donc à reconduire le prélèvement sur la C3S au profit du BAPSA dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

Le montant du prélèvement pour 2001 est porté à 1,35 milliard de francs, contre 1 milliard de francs en 1999 et en 2000.

1. Le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles

Il s'agit, à travers le présent article de financer la quatrième étape du plan pluriannuel (1997-2002) de revalorisation des petites retraites agricoles qui fait l'objet d'un article de la seconde partie du présent projet de loi (article 50). Le projet de BAPSA pour 2001 prévoit une augmentation des prestations vieillesse de l'ordre de 1,2 %. Le coût de ces mesures de revalorisation s'élèvera à 1,6 milliard de francs en année pleine et à 1,2 milliard de francs pour le budget 2001.

La poursuite de ce plan de revalorisation devrait porter les montants des pensions minimales à :

- 3.395 francs par mois pour les chefs d'exploitation ;

- 3.185 francs par mois pour les personnes veuves ;

- 2.740 francs par mois pour les conjoints dont le niveau minimum de pension rejoint celui des aides familiaux.

2. Le financement de diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles

Le prélèvement de 1,35 milliard de francs sur la C3S doit également permettre de financer, outre la revalorisation des petites retraites agricoles, trois mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles, mesures qui font l'objet de l'article 25 du présent projet de loi.

Il s'agit d'une mesure de majoration et de deux mesures de minoration relatives aux charges sociales des exploitants agricoles, qui se traduisent par une diminution globale nette des recettes de cotisations techniques du BAPSA. Le montant net de ces mesures représente 104 millions de francs.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision tendant à prévoir dans le texte même du présent article l'affectation explicite au BAPSA du prélèvement sur la C3S.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN FINANCEMENT INACCEPTABLE

1. Un financement incomplet

Certes cette année, contrairement aux deux années précédentes, le prélèvement de 1,35 milliard de francs sur la C3S devrait permettre de couvrir le coût estimé des mesures de revalorisation des petites retraites agricoles prévues dans le cadre du plan pluriannuel du gouvernement (1,6 milliard de francs en année pleine et 1,2 milliard de francs en 2001).

Toutefois, ce financement demeure cette année encore incomplet dans la mesure où l'article 19 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit quant à lui une mesure de revalorisation de 2,2 % des pensions de retraite et en particulier des retraites du régime des non-salariés agricoles. Cette mesure de revalorisation devrait engendrer un coût supplémentaire de 274 millions de francs pour le BAPSA ; or, aucun financement ne semble avoir été prévu.

En 1999, c'est par l'augmentation de la subvention budgétaire d'équilibre que le financement de la mesure nouvelle de 1,2 milliard de francs avait été complété.

2. Un financement non pérenne

Comme cela avait été relevé par votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, on remarquera avec intérêt que l'on finance ici une mesure pérenne (1,6 milliard de francs en année pleine) avec une recette d'appoint , débloquée ponctuellement pour 2001.

En effet, les étapes successives de revalorisation des retraites les plus modestes des exploitants agricoles et de leurs conjoints, qui correspondent à des charges permanentes du BAPSA, ont été financées par des prélèvements ponctuels, non reconductibles sur le produit de la C3S.

3. Un financement chaotique

L'historique du prélèvement sur la C3S et son affectation au BAPSA, précédemment évoqué, reflète parfaitement les tergiversations et les hésitations du gouvernement quant à l'affectation de la C3S au régime agricole.

Les conséquences de ces hésitations sont que le prélèvement opéré au profit du BAPSA modifie, en dehors de toute règle de calcul affichée, la répartition à trois étages de la C3S définie par l'article 651-1 du code de la sécurité sociale, entre le fonds de réserve des retraites, la première section du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et les régimes maladie et vieillesse de certains non-salariés non-agricoles, au profit du régime de retraite et du régime maladie des exploitants agricoles.

Cette méthode contrevient donc, pour la troisième année consécutive, à une règle de répartition fixée pour la dernière fois en 1996. La récurrence de cette dérogation aurait d'ailleurs pu être pressentie puisque la contribution a pour objet de financer les étapes annuelles successives du plan de revalorisation des retraites agricoles engagé au début de la législature.

Les conséquences de cette dérogation font que le fonds de réserve pour les retraites est le véritable perdant du prélèvement envisagé : le produit de la C3S ne compensera que partiellement le déséquilibre du FSV prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (un déficit de 1,08 milliard de francs en 2001, soit un ordre de grandeur comparable à celui du prélèvement opéré au profit du BAPSA). Ce sont autant de recettes dont ne bénéficiera plus la première partie du FSV dont les excédents doivent pourtant abonder le fonds de réserve pour les retraites.

Votre rapporteur général s'étonne de ces tergiversations, de ces arbitrages tardifs et de ces financements qui ne sont ni pérennes ni intégraux.

B. UNE PROPOSITION ALTERNATIVE : AUGMENTER LE TAUX DE LA COTISATION INCLUSE DANS LES TAUX DE TVA

Votre rapporteur général estime plus sain de financer cette mesure de revalorisation des petites retraites agricoles, par une augmentation du taux de la cotisation incluse dans les taux de la TVA. Celle-ci permettrait de majorer les recettes de TVA affectées au BAPSA.

Ce taux est actuellement fixé à 0,70 % par l'article 1609 septedecies du code général des impôts.

Afin de financer les mesures de revalorisation des retraites agricoles ainsi que les diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles prévues à la fois par le projet de loi de finances pour 2001 et par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, il est proposé de fixer le taux de la cotisation à 0,74 %, conformément aux indications fournies par les services du ministère de l'agriculture.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25

Mesures diverses relatives aux charges sociales des non-salariés agricoles

Commentaire : le présent article comprend trois mesures d'allégement des charges sociales des exploitants agricoles, pour un coût total de 104 millions de francs.

I. LA SUPPRESSION DU PLAFOND DE L'ASSIETTE DES COTISATIONS SOCIALES DES EXPLOITANTS AGRICOLES

Le régime d'assurance-maladie des exploitants agricoles prévoit, depuis le 1 ^er janvier 1992, un plafonnement des revenus professionnels du chef d'exploitation soumis à cotisation à hauteur de six fois le plafond de la sécurité sociale, soit en 2000 : (6 * 176.400 francs) = 1.058.400 francs. Le taux de cotisations applicable à cette assiette plafonnée est de 10,84 %.

Le I du présent article envisage la suppression de ce plafonnement de l'assiette des cotisations sociales des exploitants agricoles.

Le gain attendu pour le BAPSA de cette mesure est de l'ordre de 16 millions de francs et ne concernerait que 375 personnes sur un nombre total de 600.000 exploitants agricoles cotisants actifs.

Cette mesure trouve sa justification dans le fait que ce plafonnement aboutit pour des revenus très élevés (supérieurs à 1 million de francs) à une cotisation dégressive.

II. LA SUPPRESSION DE LA COTISATION DE SOLIDARITÉ SUR LES EXPLOITANTS AGRICOLES À TITRE SECONDAIRE

Il existe trois types de cotisations de solidarité (n'ouvrant droit à aucune contrepartie) dans le régime social agricole :

- l'article L. 731-23 du code rural prévoit une cotisation de solidarité concernant toute personne qui met en valeur une exploitation agricole dont la superficie est comprise entre 2 et 3 hectares ou dès lors que le revenu cadastral de cette exploitation est supérieur à un certain montant ;

- l'article L. 731-24 du code rural prévoit une cotisation de solidarité concernant les associés de sociétés de personnes non affiliées au régime agricole (minoritaires ne participant pas aux travaux) ;

- l'article L. 622-1 du code de la sécurité sociale prévoit une cotisation de solidarité concernant les chefs d'exploitation pluriactifs, qui, à titre secondaire, mettent en valeur une exploitation d'une taille supérieure à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI).

Cette cotisation de solidarité sur les exploitants agricoles à titre secondaire est affectée à l'assurance-vieillesse. Elle consiste en un prélèvement de 12,51 %, soit sur les revenus professionnels du chef d'exploitation ou d'entreprise, soit sur l'assiette forfaitaire.

Le II du présent article vise à supprimer cette troisième cotisation qui :

- concerne 4.000 assujettis ;

- a un rendement de 9 millions de francs par an ;

- sans contrepartie pour l'agriculteur à titre secondaire n'a pas son pendant pour les agriculteurs à titre principal exerçant une activité non salariée non agricole à titre secondaire.

III. LA SIMPLIFICATION DU CALCUL DE LA COTISATION MINIMAL D'ASSURANCE-MALADIE

D'après les dispositions de l'article L. 731-11 du code rural, l'assiette des cotisations maladie, famille, maternité et vieillesse ne peut être inférieure à des planchers fixés par décret, ce qui a pour effet de créer une cotisation minimale pour chacun de ces risques.

L'article 14 du décret n° 94-690 du 9 août 1994 fixe le montant de cette assiette minimale pour les exploitants dont la surface est comprise entre 0,5 SMI et 1,5 SMI à un niveau de revenu équivalent à :

- 800 fois le SMIC, pour sa valeur au 1 ^er janvier de l'année pour laquelle les cotisations sont dues soit, en 2000 32.576 francs pour l'assurance-maladie (régime AMEXA) et l'assurance-vieillesse individuelle ;

- 400 fois le SMIC (16.288 francs en 2000) pour l'assurance-vieillesse proportionnelle.

La seconde phrase de l'article L. 731-11 du code rural précise que, pour ce qui concerne les cotisations maladie, l'assiette minimale peut elle-même être modulée en fonction de la taille de l'exploitation ou de l'entreprise agricole. Au-delà de 3,5 SMI, l'assiette minimale devient fixe, quelle que soit la taille de l'exploitation, et correspond au niveau maximal de l'assiette minimum majorée. Celui-ci pour les exploitations d'une taille supérieure ou égale à 3,5 SMI est égal à 40 % du plafond de la sécurité sociale, ce qui correspond à une cotisation annuelle minimale de 7.648 francs en 2000.

S'agissant des surfaces comprises entre 1,5 et 3,5 SMI, la majoration de l'assiette et de la cotisation minimale est respectivement de 18.985 francs et 2.059 francs pour la partie de la surface excédant 1,5 SMI.

La majoration de l'assiette minimale de 800 SMIC en fonction de la superficie de l'exploitation concerne 94.000 exploitants dont 54.000 disposent d'un revenu professionnel inférieur à 800 SMIC.

La mesure proposée par le gouvernement consiste à supprimer la possibilité de majorer l'assiette minimale en abrogeant la deuxième phrase de l'article L. 731-11 du code rural.

Cette mesure devrait concerner 94.000 exploitants, pour un coût total de 148 millions de francs correspondants aux pertes de cotisations, dont 111 millions de cotisations techniques diminuant d'autant les ressources du BASPA.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à préciser que les dispositions du présent article sont applicables à compter du 1 ^er janvier 2001.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il faut tout d'abord souligner le manque de clarté qui existe dans la répartition des dispositions relatives aux recettes de cotisations sociales entre le projet de loi de finances, d'une part, et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'autre part. Il est en effet difficile de comprendre selon quelle logique s'effectue le partage des dispositions relatives aux charges sociales des non-salariés agricoles : le présent article comprend, comme on l'a vu, diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles, tandis que les articles 5 et 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 contiennent également de telles mesures, portant notamment harmonisation des assiettes de référence des revenus professionnels soumis aux cotisations sociales agricoles pour l'article 5 et aménagement de l'assiette de la CSG des exploitants agricoles pour l'article 6.

Votre commission a eu plusieurs fois l'occasion de s'étonner de telles méthodes qu'elle ne peut que désapprouver.

S'agissant de la suppression du plafond de l'assiette des cotisations sociales des exploitants agricoles , votre commission estime qu'il s'agit d'une mesure pouvant se justifier puisqu'il s'avère que ce plafonnement, dont les exploitants agricoles sont les seuls à bénéficier au titre de leurs cotisations maladie, aboutit pour des revenus élevés, supérieurs à 1 million de francs, à une cotisation dégressive.

S'agissant de la suppression de la cotisation de solidarité sur les exploitants agricoles à titre secondaire , elle considère également cette mesure acceptable dans la mesure où cette cotisation peut effectivement poser des problèmes d'équité comme cela a été souligné.

S'agissant enfin de la simplification du calcul de la cotisation minimale d'assurance maladie des exploitants agricoles , votre commission ne peut qu'approuver la motivation de cette réforme mais estime qu'une étape supplémentaire devra à l'avenir être franchie dans le sens d'une suppression totale de cette cotisation minimale. Certes la suppression totale immédiate de l'ensemble du dispositif d'assiettes minimales pour la maladie aurait un coût très important estimé à 431 millions de francs de perte de cotisations. Il serait ainsi nécessaire de procéder en deux étapes successives, mais le maintien à terme de ces assiettes minimales serait inconcevable, d'une part en raison de l'existence actuelle de la couverture maladie universelle (CMU), d'autre part, en raison du nécessaire respect d'un principe général de la sécurité sociale selon lequel les assujettis contribuent à raison de leurs moyens afin de bénéficier de prestations servies en fonction de leurs besoins.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 26

Indexation du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de prendre en compte 50 % du taux de croissance du produit intérieur brut pour l'indexation de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

Les concours de l'Etat aux collectivités locales sont regroupés au sein d'un " ensemble " appelé " enveloppe normée ". Cet ensemble évolue en fonction d'un taux d'indexation fixé pour une période de trois ans par une loi de finances.

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 a défini les modalités de l'actuel contrat de croissance et de solidarité, qui s'applique aux exercices 1999, 2000 et 2001. Le principe du contrat de croissance est le même que celui de son prédécesseur, le pacte de stabilité. Chacune des dotations qui compose l'enveloppe évolue à son rythme propre ^{116 ( * )} .

Si le taux d'évolution de l'ensemble de ces dotations est supérieur à celui de l'enveloppe, cela se traduit par une réduction de la variable d'ajustement. Si, mais cela n'est jamais arrivé, le taux de progression de ces dotations était inférieur à celui de l'enveloppe, le montant de la variable d'ajustement progresserait.

Dans le contrat de croissance, comme précédemment dans le pacte de stabilité, c'est la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) qui joue le rôle de variable d'ajustement.

Cette architecture, dans son principe, présente des avantages. Elle permet tout d'abord de fournir une vision d'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Elle permet également de fixer un plafond à la progression de ces concours, de sorte que l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales, qui relève d'indexations mécaniques, ne remette pas en cause le cas échéant la politique de maîtrise des dépenses de l'Etat.

Cependant, pour que ce dispositif fonctionne de manière optimale, il convient que le taux de progression de l'enveloppe retenu soit pertinent et réaliste.

Si le taux était trop élevé, l'association des collectivités locales à la maîtrise des finances publiques serait de " pur affichage ". Si le taux est trop faible, il se traduit par une contrainte excessive sur les budgets locaux, d'autant plus que, contrairement aux préconisations du Sénat en 1995, le taux de progression de l'enveloppe n'est pas lié à l'évolution des charges des collectivités locales.

Le Sénat a toujours contesté les modalités de fonctionnement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales en considérant que les modalités, d'abord du pacte de stabilité, puis de l'actuel contrat de croissance et de solidarité, mettent en évidence que ces outils sont principalement destinés à réaliser des économies budgétaires. Comme le soulignait dès 1995 le président Christian Poncelet, alors président de votre commission des finances, le dispositif de l'enveloppe normée " reflète avant tout, une fois de plus, la volonté du gouvernement d'utiliser les concours qu'il verse aux collectivités locales comme la variable d'ajustement de son propre budget ".

Lors des débats sur l'article 57 de la loi de finances pour 1999, qui définit le fonctionnement du contrat de croissance et de solidarité, votre commission des finances avait fait valoir que seule une indexation de l'enveloppe normée sur l'indice de la DGF ( prix de n+ 1 + ½ du PIB de n ) était de nature à maintenir l'équilibre entre la maîtrise des dépenses publiques et le respect du contrat moral vis-à-vis des collectivités locales.

Le gouvernement et l'Assemblée nationale ont préféré s'en tenir à une prise en compte de la croissance du PIB limitée à 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001. Il en résulte que le montant de la variable d'ajustement a toutes les chances de baisser puisque l'indexation de l'enveloppe est significativement inférieure à celle de principale composante (la DGF représente à elle seule les deux tiers de l'enveloppe normée).

Pourtant, l'objet du contrat n'est pas réduire d'année en année le montant de la variable d'ajustement. S'agissant de la DCTP, il convient de garder en mémoire que cette dotation reste une allocation compensatrice de réductions de bases fiscales, donc de " manque à gagner " pour les collectivités locales. Si la DCTP n'était pas la variable d'ajustement du contrat, son montant augmenterait chaque année.

Evolution du montant de la DCTP depuis la création de l'enveloppe normée

(en millions de francs)

1996	1997	1998	1999	2000	PLF 2001
17.632	17.815	17.343	13.825	11.899	11.523

NB : Les montants ci-dessus sont les montants des prélèvements sur recettes au titre de la DCTP, ils intègrent la REI (qui ne fait pas partie du périmètre de l'enveloppe normée)

Source : lois de finances, projet de loi de finances pour 2001

La DCTP ne doit pas avoir vocation d'être " rabotée " d'année en année. Son montant doit baisser seulement lorsque l'on constate une croissance non maîtrisée des autres concours de l'Etat aux collectivités locales. Par convention, on peut accepter de considérer que cette croissance n'est pas maîtrisée lorsqu'elle dépasse le taux résultant de l'indice de la principale dotation de fonctionnement, la DGF, cet indice ayant été défini de manière consensuelle en 1993.

C'est pourquoi, à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances pour 1999 et 2000, votre commission vous a présenté des amendements tendant à aligner le taux de progression de l'enveloppe normée sur celui de la DGF.

L'indice de la DGF pour 2000 s'élève à 2,9 % (1,2 % d'augmentation des prix en 2001 et la moitié de 3,4 % d'augmentation du PIB prévue pour 2000).

Le présent article additionnel se situe dans la continuité de la position de votre commission depuis l'examen de la loi de finances pour 1999. S'il était adopté, la DCTP ne baisserait pas de 5,4 % en 2001 mais progresserait de 2,5 %. La DCTP ne baisserait pas de 639 millions de francs mais progresserait de 304 millions de francs.

Le contrat mériterait alors son appellation en associant véritablement les collectivités à la croissance

Ce résultat montre que les concours financiers de l'Etat autres que la DGF progresseront en moyenne en 2001 moins vite que l'indice de la DGF. Cela vient du fait que le taux de progression de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, sur lequel sont indexées les dotations d'équipement, sera limité en 2001 à 1,6 %.

Le taux de progression des recettes fiscales nettes de l'Etat s'établit pour sa part à 4,67 %, tandis que le taux de progression de la DGF, après recalage et régularisation négative, est de 3,42 %.

Evolution de l'enveloppe normée résultant du PLF 2001 et du dispositif proposé par votre commission des finances

(en millions de francs)

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 26

Financement des communautés d'agglomération

Commentaire : le présent article a pour objet de majorer le financement par l'Etat " hors DGF " des nouvelles communautés d'agglomération, en portant de 500 millions de francs à 1.200 millions de francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat prévu à cet effet.

I. LE CONTEXTE : LES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION ET LEUR FINANCEMENT

A. L'ORIGINE DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

Les communautés d'agglomération ont été créées par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dans le but de devenir la formule la plus courante de coopération intercommunale en milieu urbain. Cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est réservée aux EPCI de plus de 50.000 habitants.

La création des communautés d'agglomération répondait à la nécessité de remédier à l'échec des communautés de villes, créées par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

Les communautés de villes n'étaient pas très différentes des communautés de communes, si ce n'est que les communes qui en étaient membres étaient obligées de transférer à l'EPCI le produit de leur taxe professionnelle. Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique y était en effet obligatoire.

Les communautés de ville ont été un échec. Il n'en existait que quatre en 1999. Cet échec était attribué à la contrainte très forte pour les communes que représentait la taxe professionnelle unique.

Pour autant, il a semblé aux auteurs du texte qui est devenu la loi du 12 juillet 1999 que ce régime fiscal correspondait aux nécessités de l'intercommunalité urbaine, notamment parce qu'il entraîne une péréquation des charges de centralité.

C'est pourquoi les communautés d'agglomération, comme les communautés de villes, sont soumises au régime fiscal de la taxe professionnelle. Mais, pour atténuer les réticences, le régime de la taxe professionnelle a été assoupli. La période d'unification des taux a été portée de dix à douze ans (article 86 de la loi précitée).

Et surtout, des incitations financières ont été mises en place : possibilité de compléter les recettes provenant de la taxe professionnelle par le vote de taux additionnels aux " impôts ménages " (article 86 de la loi précitée), suppression de l'écrêtement au profit des fonds départementaux de la taxe professionnelle (article 92 de la loi précitée), exonération du deuxième prélèvement au profit du fonds de solidarité de la région Ile-de-France (article 95 de la loi précitée). La principale incitation financière consiste surtout en la fixation par la loi du montant de l'attribution moyenne par habitant au titre de la dotation globale de fonctionnement (article 105). L'attribution moyenne par habitant des anciennes communautés de villes était d'environ 100 francs par habitant.

Le succès de la nouvelle formule des communautés d'agglomération a été immédiat et massif. L'objectif prévu pour 2004, une cinquantaine de créations, a été atteint dès 2000.

B. LE FINANCEMENT DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

La rédaction de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales issue de l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 prévoit trois sources de financement pour les communautés d'agglomération :

- la DGF des groupements : les EPCI qui se transforment en communautés d'agglomération restent financés par la fraction de la dotation d'aménagement de la DGF des communes destinée à financer les structures intercommunales à hauteur des attributions qu'elles percevaient avant leur transformation ;

- un nouveau prélèvement sur les recettes de l'Etat : afin que le surcoût provoqué par la création de la nouvelle catégorie d'EPCI ne pèse sur la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, il est prévu un financement extérieur à la DGF, destiné à prendre en charge, pour les communautés d'agglomération issues de la transformation de groupements préexistants, la différence entre leurs anciennes attributions et leurs nouvelles. Le nouveau prélèvement sur recette finance par ailleurs la totalité des attributions versées aux communautés d'agglomération créées ex nihilo .

Le nouveau prélèvement sur recettes existera jusqu'en 2004. La loi du 12 juillet 1999 prévoit que son montant s'établit à 500 millions de francs ;

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) : la loi du 12 juillet 1999 prévoit, si les deux sources de financement prévues " se révèlent insuffisantes " pour couvrir l'intégralité du coût des communautés d'agglomération, que les sommes nécessaires soient prélevées sur la DCTP.

Le rapporteur pour avis au nom de votre commission des finances de la loi du 12 juillet 1999, notre collègue Michel Mercier, avait dénoncé le recours à la DCTP en considérant que cette dotation ne pouvait pas à la fois supporter le rôle de variable d'ajustement du contrat de croissance et celui de " soupape de sécurité " de la DGF.

Cette réserve était confortée par les prévisions de prélèvements sur la DCTP établies par le rapporteur pour avis au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui estimait que " le coût annuel du financement de la DGF des communautés d'agglomération devrait s'élever au moins à 2,5 milliards de francs en 2004. Il n'en serait autrement que si les objectifs fixés n'étaient pas atteints ". Dès lors, et même si une partie de la DGF des communautés d'agglomération reste financée par la DGF des groupements, il était manifeste que le prélèvement sur la DCTP n'avait pas vocation à être exceptionnel.

C'est pourquoi, à l'initiative du Sénat, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de ce texte a prévu que la possibilité de " piocher " dans la DCTP pour financer les communautés d'agglomération serait limitée aux seules années du contrat de croissance et de solidarité, c'est-à-dire 2000 et 2001. Pour la suite, la négociation du nouveau contrat de croissance entre l'Etat et les collectivités locales devra prendre en compte la nécessité de financer les communautés d'agglomération.

Selon les simulations fournies à l'époque par le gouvernement, il ne devait pas y avoir de prélèvement sur la DCTP en 2000 et, pour 2001, un prélèvement limité à 500 millions de francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ RÉSULTE DU SUCCÈS INATTENDU DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

A. LES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION ONT COÛTÉ BEAUCOUP PLUS CHER QUE PRÉVU EN 2000

En 2000, le coût de la DGF des communautés d'agglomération s'est élevé à 1.540 millions de francs , répartis entre :

- 543 millions supportés par la DGF des groupements, correspondant à la prise en charge par cette enveloppe de la DGF perçue antérieurement par les structures intercommunales qui se sont transformées en communauté d'agglomération ;

- 500 millions de francs correspondant au prélèvement sur les recettes de l'Etat prévu à l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales ;

- 497 millions de francs prélevés sur la DCTP. Il a donc fallu recourir à la DCTP un an plus tôt que prévu.

En 2000, la baisse de la DCTP par rapport à 1999 devait s'établir à 3,44 %. Le prélèvement au profit de l'intercommunalité porte cette diminution à 7,5 %. Grâce au mécanisme de plafonnement de leur baisse à 50 % prévu à l'article 57 de la loi de finances pour 1999, la baisse qu'enregistrent les communes éligibles à la DSU et à la fraction " bourgs-centres " de la DSR, les départements éligibles à la DFM ^{117 ( * )} et les régions éligibles au FCDR ^{118 ( * )} est ramenée à 3,75 %. En revanche, les autres bénéficiaires de la DCTP voient leurs attributions baisser de 16,5 %.

L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000 a mis en place une dotation " ad hoc " destinée à compenser partiellement la baisse de la DCTP résultant du prélèvement au profit des communautés d'agglomération, d'un montant de 250 millions de francs.

Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, avait adopté un amendement tendant à porter le montant de cette dotation à 497 millions de francs, de manière à ce que le financement des communautés d'agglomération soit totalement neutre pour les bénéficiaires de la DCTP. Le gouvernement et l'Assemblée nationale n'ont pas souhaité aller en ce sens.

Les bénéficiaires de la dotation " ad hoc "

L'article 14 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 portant loi de finances rectificative pour 2000 prévoit que la dotation de 250 millions de francs est répartie entre les " communes et les établissements publics de coopération intercommunale non mentionnés au 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts, ainsi que les départements, les régions, la collectivité territoriale de Corse et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ", autrement dit l'ensemble des bénéficiaires de la DCTP qui ne bénéficient pas d'une compensation par le FNPTP (le FNPTP prend en charge l'intégralité des baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la DSU et à la DSR et par les groupements comportant des communes éligibles à ces dotations, à hauteur de la part de la population de ces communes dans la population totale du groupement).

Les communes éligibles à la DSU, à la DSR " bourgs-centres " et les communes éligibles à la fraction " péréquation " de la DSR dont le potentiel fiscal n'est pas inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen des communes de leur strate démographique ne sont pas éligibles à la nouvelle dotation.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont aucune des communes membres n'est éligible à la DSU ou à la DSR " bourgs-centres " seront éligibles à la nouvelle dotation. S'agissant des EPCI dont certaines communes membres sont éligibles à l'une des deux dotations précitées, ils ne bénéficieront de la nouvelle dotation qu'à hauteur du pourcentage de leurs habitants résidant dans des communes non-éligibles à la DSU ou la DSR " bourgs-centres ".

Les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR pourront cumuler le plafonnement de leurs baisses à 50 % et l'éligibilité à la nouvelle dotation.

Cette dotation a permis de ramener le taux moyen de baisse de la DCTP de 7,5 % à 5,5 %.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA MAJORATION DU PRÉLÈVEMENT SUR LES RECETTES DE L'ETAT

Le présent article propose de porter de 500 millions de francs à 1.000 millions de francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à financer, en plus des crédits figurant au sein de la DGF des groupements, les communautés d'agglomération.

Si une telle disposition était entrée en vigueur dès 2000, il n'aurait pas été nécessaire d'opérer un prélèvement sur la DCTP.

Il semble que, dans cette affaire, le gouvernement agisse toujours avec un an de retard. Il prévoit de consacrer en 2001 les sommes qui auraient été nécessaires en 2000, et ne prévoit aucun crédit pour financer les communautés d'agglomération qui se sont créées en 2000 et qui commenceront à percevoir une DGF en 2001.

On estime qu'une trentaine de communautés d'agglomération seront créées entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2000. Il n'est pas possible de chiffrer avec précision le coût de ces créations car la population de ces nouveaux groupements n'est pas encore connue. Par ailleurs, leur répartition entre communautés issues de transformations et communautés créées ex nihilo n'est pas arrêtée.

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale se livre cependant à une tentative de chiffrage et estime que le coût des nouvelles communautés d'agglomération s'élèverait à 379,5 millions de francs, ce qui porterait le coût total des communautés d'agglomération à 1.935 millions de francs (contre 1.540 millions de francs en 2000), financé par le prélèvement sur recettes porté à 1.000 millions de francs, la DGF des groupements pour 675 millions de francs et la DCTP pour 200 à 300 millions de francs.

Tout en soulignant que son chiffrage est une hypothèse basse ^{119 ( * )} , le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale estime qu'il est " inacceptable " d'amputer à nouveau la DCTP dans des proportions importantes car celle-ci est déjà la variable d'ajustement du contrat de croissance (la baisse prévue en 2001 est de 5,9 %). En outre, il souligne que le poids de la baisse du montant de la DCTP est concentré sur certaines collectivités qui, bien que n'étant pas éligibles à une dotation de solidarité, ne doivent pas, pour autant, être considérées comme riches.

Par conséquent, sur la proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a porté de 1.000 millions de francs à 1.200 millions de francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à financer les communautés d'agglomération.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général partage les arguments développés par son homologue de l'Assemblée nationale. Il considère que cette dernière a, certes, fait un pas dans la bonne direction, mais qu'il faut aller plus loin.

Il relève que le financement " hors DGF " des communautés d'agglomération s'est élevé en 2000 à 997 millions de francs (500 millions de francs de prélèvement sur recettes et 497 millions de francs de prélèvement sur la DCTP) et que ces 997 millions ont servi à financer une cinquantaine de communautés d'agglomération.

En faisant l'hypothèse que les communautés créées en 2000 présenteront les mêmes caractéristiques que celles créées en 1999 (même nombre d'habitants, même proportion de créations ex nihilo), on peut procéder au chiffrage, certes sommaire, suivant : si 997 millions de francs ont servi à financer 50 communautés d'agglomération (hors DGF), le coût unitaire des communautés d'agglomération est d'environ 20 millions de francs. Dès lors, si 30 communautés d'agglomération supplémentaires devaient être financées en 2001, leur coût (hors DGF) serait de l'ordre de 600 millions de francs.

Le coût hors DGF des communautés d'agglomération serait d'environ 1.600 millions de francs (997 + 600), alors que le financement hors DGF ne serait que 1.200 millions de francs. Un prélèvement de 400 millions de francs sur la DCTP serait alors nécessaire.

Pour éviter le recours à la DCTP, probable en l'état actuel du texte même si le secrétaire d'Etat à l'industrie a estimé lors du débat à l'Assemblée nationale que " le 1,200 milliard ainsi dégagé sera largement suffisant pour faire face aux engagements de la loi de juillet 1999 visant à accélérer l'intercommunalité ", votre rapporteur général vous proposera par conséquent un amendement portant de 1.200 à 1.600 millions de francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat prévu à l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, de façon à éviter que la DCTP ne soit ponctionnée à nouveau en 2001. Il convient de relever que l'article L. 5211-28 précité prévoit que ce montant est une " limite maximale " et non une masse à répartir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 26

Reconduction du mécanisme compensant les diminutions de dotation de compensation de la taxe professionnelle subies par les collectivités défavorisées

Commentaire : le présent article additionnel vise à compenser intégralement les baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) enregistrées en 2001 par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent.

I. LE PROLONGEMENT D'UN DISPOSITIF MIS EN PLACE PAR LES LOIS DE FINANCES POUR 1999 ET POUR 2000

A. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ ORGANISE LA BAISSE DU MONTANT DE LA DCTP

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 fixe les modalités de fonctionnement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, dont la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) est la variable d'ajustement.

Outre la DCTP, l'enveloppe normée est composée de douze dotations, qui évoluent en fonction soit du taux de progression de la dotation globale de fonctionnement, de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ou de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

Lorsque le taux d'évolution des douze dotations est supérieur à celui de l'enveloppe normée elle même, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement et son montant diminue. Ainsi, en 2001, l'enveloppe normée augmentera de 3.790 millions de francs (2,32 %) tandis que les douze dotations progresseront de 4.429 millions de francs (2,9 %). Par conséquent, la DCTP baissera de 639 millions de francs (5,4 %).

B. LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ LIMITE LES BAISSES DE DCTP DES COLLECTIVITÉS DÉFAVORISÉES

L'article 57 précité prévoit que les baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voient leurs baisses de DCTP plafonnées à 50 % de leur baisse théorique.

Par exemple, en 2001, ces collectivités ne supporteront que la moitié de la baisse de 5,4 %, soit une baisse de 2,85 %.

Les collectivités qui ne sont pas éligibles à l'une des dotations de solidarité supporteront la baisse de 5,4 %, ainsi que les 2,85 % de baisse dont sont exonérées les collectivités défavorisées. En 2000, la baisse moyenne de la DCTP a été de 7,5 % mais, compte tenu du jeu du plafonnement des baisses, la DCTP des collectivités non plafonnées a été de 16 %.

C. EN 1999 ET EN 2000, LE FNPTP A COMPENSÉ INTÉGRALEMENT LES PERTES DE DCTP ENREGISTRÉES PAR LES COMMUNES DÉFAVORISÉES ET LEURS GROUPEMENTS

Lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 à l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérés de baisse de DCTP (article 58 de la loi de finances pour 1999). Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent devraient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

Néanmoins, ces nouvelles exonérations ne pouvaient pas être prises en charge par le mécanisme de plafonnement des baisses prévu dans le contrat de croissance et de solidarité, car cela aurait provoqué une baisse trop importante de la DCTP des collectivités qui ne bénéficient pas du plafonnement et des exonérations. Par conséquent, il a été choisi de faire prendre en charge les compensations des baisses de DCTP prévues à l'article 58 de la loi de finances pour 1999 par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP .

Au total, la loi de finances pour 1999 prévoit le dispositif suivant s'agissant des exonérations de baisse de DCTP :

- pour les département éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances pour 1999) ;

- pour les communes éligibles à la DSU ou la DSR " bourgs-centres ", les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57), l'autre moitié étant intégralement compensée par le FNPTP (article 58) ;

- pour les ECPI à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou la " DSR 1 " et les communes éligibles à la " DSR 2 " dont le potentiel fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique, les pertes de DCTP sont intégralement compensées par le FNPTP (article 58).

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que les attributions du FNPTP destinées à compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1998 et 1999 seront versées pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité (en 1999, 2000 et 2001).

L'article 63 de la loi de finances pour 2000 a mis en place un dispositif de même type pour compenser par le FNPTP les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000 . Les attributions de cette compensation sont versées pendant les deux années restantes du contrat de croissance et de solidarité (en 2000 et en 2001).

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat à l'initiative de votre rapporteur général, avait adopté un amendement tendant à étendre aux pertes de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 le dispositif applicables aux pertes de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000. Cette anticipation apparaissait en effet conforme avec la philosophie des contrats pluriannuels, dont l'objectif est notamment d'améliorer la prévisibilité de l'évolution des concours financiers de l'Etat.

Le secrétaire d'Etat à l'industrie avait émis un avis défavorable à cet amendement au motif que, à l'automne 2000, " nous ne savons même pas, à la date d'aujourd'hui, si une baisse interviendra en 2001 ". A votre rapporteur général qui estimait que " on peut penser qu'il y aura baisse ", le secrétaire d'Etat avait répondu : " Oh non ! ".

Pourtant, le présent projet de loi de finances prévoit une baisse de 5,4 % de la DCTP (hors réduction pour embauche et investissement). Dès lors, votre rapporteur général est conduit à présenter à nouveau l'amendement adopté par le Sénat lors de la discussion de la loi de finances pour 2000.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE COMPENSATION DES BAISSES DE DCTP RESPECTUEUSE DES RESSOURCES DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

A. LA RECONDUCTION DU DISPOSITIF DE COMPENSATION DES BAISSES DE DCTP PAR LE FNPTP

A l'occasion des projets de loi de finances pour 1999 et 2000, c'est l'Assemblée nationale qui, en première lecture, avait introduit le dispositif de compensation par le FNPTP des baisses de DCTP.

Elle ne l'a pas fait à l'occasion de son examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2001. Le présent article additionnel a pour objet de pallier cet oubli.

Il prévoit que, en 2001, les communes éligibles à la DSU et à la DSR ainsi que les communes éligibles à la fraction " péréquation " de la DSR (" DSR 2 ") dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique seront intégralement compensées des baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 par le biais d'attributions du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Il dispose également que les baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou à la fraction " bourgs-centres " de la DSR seront compensées par le FNPTP.

B. EVITER DE PÉNALISER LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

La compensation des baisses de DCTP prévue par le présent article additionnel, comme les compensation organisées par les lois de finances pour 1999 et 2000, est confiée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Pourtant, c'est le Fonds national de péréquation (FNP), qui est pénalisé par cette charge nouvelle confiée au FNPTP.

Ce paradoxe apparent s'explique par les liens financiers qui unissent les deux fonds. Les dépenses du FNPTP sont en effet très inférieures à ses recettes, le solde constituant la principale ressource du FNP. Par conséquent, toute augmentation des charges du FNPTP entraîne une baisse des ressources du FNP , donc des crédits à répartir entre les collectivités éligibles au FNP (principalement des petites communes, à faible potentiel fiscal et à fort effort fiscal).

Pour remédier à cette difficulté, l'article 129 de la loi de finances pour 1999 a prévu que, pendant les trois années d'application du contrat de croissance et de solidarité (1999, 2000 et 2001), la dotation de l'Etat au FNP serait majorée de 150 millions de francs.

Malheureusement, cette majoration se révèle insuffisante pour compenser la perte de recettes supportée par le FNP . La compensation des baisses de DCTP entre 1998 et 1999 a coûté 569 millions de francs au FNPTP en 1999 et en 2000. La compensation des baisses de DCTP entre 1999 et 2000 a coûté 323 millions de francs au FNPTP en 2000. Par conséquent, compte tenu de la majoration de 150 millions de francs des recettes du FNP, le manque à gagner pour le FNP s'est élevé en 1999 à :

569 -150 = 419 millions de francs

et en 2000 à :

569 + 323 -150 = 742 millions de francs en 2000 ^{120 ( * )} .

Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des recettes et des dépenses du FNPTP et du FNP en 2000. Il met en évidence les conséquences sur le FNP de la prise en charge de la compensation des baisses de DCTP par le FNPTP. Il ressort en effet que, alors que les dépenses totales des deux fonds ont progressé de 5,7 %, les sommes consacrées à la péréquation en faveur des petites communes à faible potentiel fiscal et à effort fiscal élevé ont baissé de 0,2 %.

Pourtant, lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 2000, le secrétaire d'Etat à l'industrie avait estimé que " le FNPTP connaît une croissance naturelle de ses ressources qui est suffisante pour faire face aux responsabilités qui sont les siennes et qui resteront les siennes dans les années à venir ".

Les ressources et les charges des deux fonds de péréquation en 2000

(en millions de francs)

* Les réserves sont des reliquats des exercices précédents. Elles expliquent que le total des ressources des fonds soit différent du total des dépenses des fonds.

Le tableau ci-dessous montre quelle aurait été en 2000 l'évolution des crédits de la péréquation en faveur des petites communes si le dispositif de prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP (et la majoration correspondante de la dotation de l'Etat au FNP) n'avaient pas existé. Il en ressort que, si le dispositif de prise en charge de la compensation des baisses de DCTP n'avait pas existé en 2000, les ressources totales des deux fonds auraient progressé de 5,8 % mais les crédits destinés à la péréquation en faveur des petites communes auraient progressé de plus de 7 % :

Ressources et dépenses du FNPTP et du FNP en 2000 si le mécanisme de compensation des baisses de DCTP n'avait pas existé

(en millions de francs)

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, une éventuelle prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 coûterait environ de 250 millions de francs. Par conséquent, le manque à gagner en 2001 pour le FNP s'établirait à :

569 + 323 + 250 -150 = 992 millions de francs.

Comme il l'avait déjà fait l'année dernière, votre rapporteur général ne pourrait se résoudre à mettre en place un dispositif péréquateur (la compensation des baisses de DCTP des communes défavorisées) qui pénaliserait un autre dispositif péréquateur (le FNP). Par conséquent, il vous proposera de neutraliser les conséquences sur le FNP de la prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001. A cette fin, il vous soumettra un amendement tendant à majorer de 250 millions de francs les ressources du FNPTP.

Le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur général, avait déjà adopté un amendement majorant de 250 millions de francs les ressources du FNPTP lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000.

Décision  de la décision : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 26 bis (nouveau)

Allégement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains logements sociaux à usage locatif

Commentaire : le présent article a pour objet d'introduire dans le code général des impôts de nouvelles modalités d'allégement de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur de certains logements locatifs sociaux.

I. LES DISPOSITIONS DU PRESENT ARTICLE

A. UN ABATTEMENT DE TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES BATIES POUR LES LOGEMENTS SOCIAUX EN ZONE URBAINE SENSIBLE

Le I. du présent article insère un nouvel article 1388 bis dans le code général des impôts, afin d'introduire, pour la première fois, un dispositif d'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties, au bénéfice des logements sociaux.

1. Les logements visés par le dispositif d'abattement : les logements sociaux situés dans les zones urbaines sensibles, ayant déjà fait l'objet d'exonérations

Le I. du nouvel article 1388 bis du code général des impôts a pour objet d'appliquer un abattement de 30 % à la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones urbaines sensibles mentionnées au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

• Les logements visés par cet abattement sont les logements à usage locatif mentionnés à l'article L. 444-1 du code de la construction et de l'habitation et appartenant à l'un des organismes cités à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ou à une société d'économie mixte.

Les logements mentionnées à l'article L. 444-1 du code de la construction et de l'habitation sont les logements acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci.

Les organismes cités à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation sont tous les organismes d'habitations à loyer modéré, à savoir les offices publics d'aménagement et de construction, les offices publics d'habitations à loyer modéré, les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, les sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré, les sociétés anonymes de crédit immobilier et les fondations d'habitations à loyer modéré.

Outre les organismes d'habitations à loyer modéré, les sociétés d'économie mixte sont prévues dans le dispositif.

• Par ailleurs, les logements tels que précédemment définis doivent avoir bénéficié d'une exonération prévue aux article 1384, 1384 A, au II bis de l'article 1385 ou avoir été acquis avant le 1er janvier 1998 en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation.

Ces dispositions visent précisément les logements locatifs sociaux ayant déjà bénéficié d'exonérations, soit de plein droit, soit par décision des collectivités locales.

L'article 1384 du code général des impôts exonère de TFPB les constructions neuves affectées à l'habitation principale pendant une durée de quinze ans à compter de leur achèvement, pour les parties d'immeubles réellement occupées par des logements à loyers modérés.

L'article 1384 A du code général des impôts exonère de TFPB les constructions neuves affectées à l'habitation principale pendant une durée de quinze ans à compter de leur achèvement, pour les constructions financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés de l'Etat. Les logements concernés sont les logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale.

Le II bis de l'article 1385 du code général des impôts ramène à compter de 1984, la durée de l'exonération de TFPB pour les constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction de 25 ans à 15 ans, sauf en ce qui concerne les logements à usage locatif appartenant aux organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et ceux qui, au 15 décembre 1983, appartiennent à certaines sociétés d'économie mixte.

Enfin, les derniers logements éligibles sont les logements acquis avant le 1er janvier 1998 en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire les logements qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement. Les logements acquis depuis le 1er janvier 1998 bénéficient d'une exonération de plein droit en vertu d'une disposition de l'article 50 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

En conclusion, on peut regretter la complexité de la rédaction proposée mais tous les logements locatifs répondant à des critère sociaux et appartenant au parc HLM ancien en zone urbaine sensible devraient être éligibles.

2. Un dispositif fiscal soumis à conditions

Le II. de l'article pose des conditions à l'abattement. L'avantage fiscal est en quelque sorte soumis à des conditions de " réciprocité ".

L'abattement est réservé aux logements faisant l'objet d'une convention passée entre le propriétaire et le représentant de l'Etat dans le département. Cette convention est relative à l'entretien et à la gestion du parc et a pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires.

A titre transitoire, pour les impositions établies en 2001, l'abattement est appliqué aux logements appartenant à des organismes ou sociétés d'économie mixte dans deux cas : lorsqu'ils ont fait l'objet d'un plan de redressement attesté par la caisse de garantie du logement social (CGLS) ou lorsque leur conseil d'administration a décidé de " geler " les loyers jusqu'au 31 décembre 2001, sur la base des loyers en vigueur au 31 décembre 2000.

Il s'agit de tenir compte d'un délai pour l'élaboration des conventions, mais également de favoriser les organismes sociaux qui continueront de geler leurs loyers. Les organismes faisant l'objet d'un redressement de la caisse de garantie du logement social sont ceux qui sont les plus en difficulté et ne peuvent, par exemple, opérer des gels de loyers, ce qui justifie leur exonération.

L'abattement s'applique au titre des impositions établies de 2001 à 2006 à compter du 1er janvier de l'année suivant la date de signature de la convention.

3. Les modalités pratiques

Le III. de l'article précise les modalités selon lesquelles les organismes de logement social peuvent bénéficier de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties. Les organismes doivent adresser au service des impôts, avant le 1er janvier de l'année suivant celle de la signature de la convention, une déclaration conforme au modèle établi par l'administration accompagnée d'une copie de la convention et de justificatifs sur les modalités de financement de la construction ou de l'acquisition.

Le IV. prévoit des modalités provisoires pour 2001, à savoir une copie de l'attestation de la caisse de garantie du logement social ou de la délibération visée au III. de l'article.

B. LA NEUTRALISATION DE L'ABATTEMENT DE TAXE FONCIERE SUR L'ASSIETTE DE LA TAXE D'ENLEVEMENT DES ORDURES MENAGERES

Le II. du présent article modifie l'article 1522 du code général des impôts.

Cet article est relatif à la base d'imposition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Il précise que la taxe est établie d'après le revenu net servant de base à la taxe foncière. Pour que l'abattement prévu au nouvel article 1388 bis ne soit pas pris en compte pour diminuer la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, la référence à l'article 1388, qui établit la base d'imposition sans abattement, est introduite.

C. UN DÉGRÈVEMENT DE TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES BATIES POUR LES LOGEMENTS SOCIAUX EN VOIE DE DEMOLITION

Le III. du présent article complète l'article 1389 du code général des impôts.

L'article 1389 prévoit un dégrèvement de taxe foncière en cas de vacance d'une maison normalement destinée à la location ou d'un immeuble utilisé dans un but industriel ou commercial. Le dégrèvement est subordonné à une triple condition : que la vacance ou l'inexploitation soit indépendante de la volonté du contribuable, qu'elle ait une durée de trois mois au moins et qu'elle affecte soit la totalité de l'immeuble, soit une partie susceptible de location ou d'exploitation séparée.

Le nouveau paragraphe ajouté à l'article 1389 prévoit que ce dégrèvement pourra s'appliquer aux logements à usage locatif, attribués conformément à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, appartenant à l'un des organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ou à une société d'économie mixte. Il s'agit des logements d'habitation à loyer modéré. Les logements doivent être vacants depuis plus de trois mois et situés dans un immeuble destiné soit à être démoli, soit à faire l'objet de travaux.

Ces travaux dont définis au 1° de l'article R. 323-3 du code de la construction et de l'habitation et financés par les subventions prévues aux articles R. 323-1 à R. 323-12. Il s'agit des travaux ayant pour effet de mettre les logements et les immeubles achevés depuis au moins quinze ans en conformité avec les normes minimales d'habitabilité. Il s'agit donc de gros travaux de rénovation et non de simples travaux d'amélioration ou d'entretien.

Le dégrèvement est subordonné à la présentation par le propriétaire, soit de l'autorisation de démolir (en application de l'article L. 443-15-1 du code de la construction et de l'habitation) soit de la décision de subvention de travaux prévue à l'article R. 323-5 du même code.

Il convient de rappeler que le mécanisme du dégrèvement, s'il renforce l'Etat dans son rôle de premier contribuable local, n'a pas de conséquence sur les ressources des collectivités locales.

D. LE DISPOSITIF DE COMPENSATION POUR LES COLLECTIVITES LOCALES

Le IV. du présent article traite des compensations pour les collectivités locales.

Avant d'en détailler le contenu, votre rapporteur général observe que le présent article créé le première abattement en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties. Jusqu'au présent projet de loi de finances, l'assiette de cet impôt était restée intacte, même si des dégrèvements et des exonérations existaient. Cette " pureté ", inhabituelle en matière d'impôt locaux, constituait l'un des éléments explicatif du fort rendement de la taxe foncière sur les propriétés bâties au cours de la période récente.

1. Les modalités de la compensation

Le IV. du présent article dispose que la compensation de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties sera réalisée par la voie d'une " dotation budgétaire ", sans que l'imputation des crédits correspondants soit précisée.

Votre rapporteur général observe que les crédits de l'article 50 du chapitre 41-51 du budget du ministère de l'intérieur sont versés aux communes et aux structures intercommunales dans lesquelles les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent une perte de recette supérieure à 10 % du produit communal total de TFPB ^{121 ( * )} .

2. Les bénéficiaires de la compensation

La réduction du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties résultant de l'abattement mis en place par le présent article s'élèverait environ 800 millions de francs, selon les informations recueillies par votre rapporteur général. L'Union nationale des HLM ^{122 ( * )} estime pour sa part que la mesure " aurait pour effet d'alléger à hauteur de 750 millions de francs au total le compte d'exploitation des organismes qui ont en charge la gestion d'un patrimoine social situé dans les quartiers en difficulté ". Pourtant, selon les informations recueillies par votre rapporteur général, le coût pour l'Etat de la compensation aux collectivités locales de l'abattement serait de 485 millions de francs.

Cet écart s'explique par le fait que toutes les collectivités ne seraient pas bénéficiaires de la compensation.

Le IV. du présent article prévoit que la compensation de l'abattement est versée aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, " à l'exception de ceux faisant application du II de l'article 1609 nonies C " du code général des impôts.

Il ressort de cette rédaction que ne bénéficient pas de la compensation :

- les départements ;

- les régions ;

- les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre faisant application des dispositions du II de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, c'est-à-dire les établissements publics de coopération intercommunale qui choisissent de percevoir une " fiscalité mixte " (taxe professionnelle unique + impôts ménages).

3. Le mode de calcul de la compensation

Une fois n'est pas coutume, le mode de calcul de la compensation retenu par le présent article est dynamique et tient compte de l'évolution des bases.

Les attributions versées aux communes et aux structures intercommunales seront calculées chaque année en appliquant au montant des bases abattues (30 % des bases) le taux de l'année précédente. Lorsqu'une commune perçoit un taux additionnel à son taux de TFNB destiné à financer sa contribution à une structure intercommunale sans fiscalité propre, ce taux est pris en compte pour le calcul de la compensation.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN DISPOSITIF MOTIVE PAR LE SOUCI DE COMPENSER L'ACCROISSEMENT DES CHARGES DES HLM ... SUITE AUX DECISIONS GOUVERNEMENTALES

Le présent article est issu d'un amendement d'origine parlementaire. L'idée d'un allégement de taxe foncière sur les propriétés bâties avait d'ailleurs été avancée à l'Assemblée nationale lors du débat sur le projet de loi " solidarité et renouvellement urbain ".

Toutefois, il faut bien considérer que cette mesure d'allégement fiscal en faveur du logement social s'inscrit dans le contexte plus général des relations entre l'Etat et les organismes de logement social.

En 1999, le gouvernement et le mouvement HLM avaient trouvé des solutions pour alléger l'endettement du secteur. Suite à une décision ministérielle du 23 avril 1999, le gouvernement avait procédé à l'allégement de la dette du secteur HLM. La diminution de 0,75 point du taux du livret A, qui s'établissait à 2,25 % à compter du 1er août 1999 avait également permis d'abaisser le coût de l'ensemble des opérations des organismes sociaux.

Dans le même temps, les organismes de logements sociaux avaient décidé, compte tenu de ces avantages et d'autres mesures fiscales (notamment la suppression de la contribution représentative du droit de bail), de procéder à un gel des loyers sur deux ans, jusqu'au 31 décembre 2001.

Cependant, en juin 2000, le gouvernement a décidé d'augmenter le taux du livret A de 2,25 % à 3 %. L'impact d'une telle mesure peut être évaluée à 20 milliards de francs de charges supplémentaires sur la dette du logement social. Pour 2001, le coût devrait s'élever à 100 millions de francs en trésorerie et à plusieurs centaines de millions de francs en termes d'intérêts supplémentaires. Les conditions du " pacte " entre le mouvement social et le gouvernement étaient rompues.

Le gouvernement a donc été vivement incité par les organismes HLM à trouver des solutions pour compenser ces nouvelles charges.

Lors du congrès HLM de Bordeaux du 20 au 23 septembre 2000, M. Michel Delebarre, président de l'Union nationale des HLM, a indiqué que sur le gel des loyers comme la relance de la construction sociale, le débat avait pris une nouvelle dimension avec la hausse du taux du livret A. Parlant de " conditions financières dégradées ", il a demandé des gestes du gouvernement. Ainsi M. Jean-Claude Gayssot a annoncé " un effort exceptionnel de plusieurs centaines de millions de francs, près d'un milliard, correspondant à la neutralisation complète des charges nettes supplémentaires constatées en 2001 du fait de la hausse du livret A. ". Cette annonce n'a toutefois pas encore été concrétisée.

Le secrétaire d'Etat au logement, M. Louis Besson, a également abordé la question de la taxe foncière sur les propriétés bâties , qui apparaît désormais comme le second volet de la compensation de la hausse du livret A : " Je veux également revenir avec vous sur l'un des sujets qui ont fait l'objet d'un débat important lors de l'examen par le Parlement de la loi solidarité et renouvellement urbain et qui, je le sais, constitue une préoccupation pour nombre d'organismes. Il s'agit de la question de la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui pèse aujourd'hui lourdement sur le parc ancien, qui est aussi celui qui concentre les difficultés et dont le renouvellement progressif nécessite de lourds investissements. Au cours du débat à l'Assemblée nationale, le gouvernement a eu l'occasion d'indiquer par ma voix son accord de principe pour réduire substantiellement la taxe foncière payée par les organismes HLM pour ces logements. Le mécanisme devrait, à ses yeux, allier la simplicité quant à son assiette - les logements situés en zones urbaines sensibles par exemple - et quant à son calcul - un abattement uniforme à la base significatif sur la valeur foncière. Le gouvernement, pour sa part, souhaite que les économies ainsi réalisées par les organismes reviennent aux locataires, par exemple sous forme de services de proximité, bien souvent nécessaires dans ces quartiers, dans le cadre de conventions à passer au niveau local, dont le respect conditionnerait le maintien de ce nouvel avantage fiscal ".

De fait, le nouvel avantage fiscal est conditionné, pour 2001, au gel des loyers jusqu'à fin décembre 2001. Or, le mouvement social s'était déjà engagé sur ce point. C'est bien parce que les pouvoirs publics ne croient plus à cet engagement qu'ils souhaitent désormais l'inscrire dans la loi.

B. LE CHOIX DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

Selon les projections réalisées par le secrétariat d'Etat au logement, la taxe foncière sur les propriétés bâties acquittée par les organismes d'HLM s'élèverait, en 2001, à 8,5 milliards de francs, soit 11,2 % des loyers. La TFPB acquittée en 1991 était de 2,7 milliards de francs soit 5,1 % des loyers.

La progression de la TFPB acquittée par les organismes s'explique principalement par la sortie du champ de l'exonération de deux générations de logements, bénéficiant des régimes d'exonération de la TFPB mentionnés au code général des impôts, soit 25 ans pour les logements construits avant le 1 ^er janvier 1973 et 15 ans ensuite, selon le régime en vigueur de 1989 à 1998.

Les conseils généraux ont, chaque année, la possibilité de prolonger l'exonération de TFPB au terme de la période d'exonération. Cette possibilité a été instituée par l'article 10 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Ce même article donne également la possibilité aux conseils généraux d'instaurer une exonération de la TFPB pour les logements locatifs sociaux acquis avec ou sans travaux. Cependant, pour les opérations d'acquisition-amélioration, l'article 50 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 institue une exonération de plein droit de TFPB pendant 15 ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition.

Evolution de la taxe foncière sur les propriétés bâties acquittée par les organismes HLM

		1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (*)	1998 (*)	1999 (*)	2000 (*)	2001 (*)	2002 (*)	2003 (*)	2004 (*)	2005 (*)	2006 (*)	2007 (*)	2008 (*)
Logements taxés (milliers) TFPB (en MF 1997) TFPB /LOYERS TFPB/logements taxés (en F 1997)		1 477 2 667 5,1% 1 806	1 695 3 248 5,9% 1 916	1 906 3 883 6,7% 2 037	2 114 4 591 7,5% 2 172	2 312 5 189 8,1% 2 245	2 500 5 898 8,9% 2 359	2 703 6 570 9,6% 2 431	2 899 7 260 10,3% 2 505	2 966 7 652 10,6% 2 580	3 030 8 052 10,9% 2 657	3 087 8 447 11,2% 2 737	3 151 8 882 11,6% 2 819	3 205 9 303 11,9% 2 903	3 253 9 724 12,2% 2 989	3 297 10 147 12,5 % 3 078	3 330 10 554 12,7 % 3 169	3 330 10 865 12,8 % 3 263	3 330 11 188 13,0 % 3 260

Source : direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN DISPOSITIF TRÈS CIBLÉ

Les deux dispositifs proposés, à savoir l'abattement et le dégrèvement de taxe foncière, sont très ciblés.

Tout d'abord, l'abattement ne vise que les logements sociaux situés dans les zones urbaines sensibles, c'est-à-dire un tiers du parc de logements HLM . Ensuite, le dispositif est limité dans le temps, puisqu'il est prévu pour la période 2001-2006.

De plus, l'avantage fiscal est conditionné, selon une forme de " réciprocité ". Ce n'est qu'à la condition qu'une convention soit passée entre les organismes HLM et le représentant de l'Etat dans le département que l'avantage fiscal s'applique.

En ce qui concerne le dégrèvement, seuls les logements soumis à démolition et les logements faisant l'objet de gros travaux seront concernés . Alors qu'il existe aujourd'hui un dégrèvement pour vacance involontaire, la jurisprudence du Conseil d'Etat est trop stricte pour inclure toutes ces opérations dans les cas de vacances involontaires. Il s'agit donc bien de cas limités, qui ne devraient porter que sur quelques milliers de logements, pour un coût de l'ordre de 25 à 50 millions de francs.

Votre rapporteur général juge essentiel que ces deux dispositifs fiscaux soient limités et qu'il n'y ait pas d'exonération systématique de taxe foncière pour le logement social. Pour les logements vacants, il rappelle que la nouvelle taxe sur les logements vacants, à laquelle la commission des finances s'était opposée, ne vise que les logements privés. Il y aurait donc une certaine " inéquité " à accroître les avantages fiscaux pour les logements vacants du parc HLM en dehors des cas de démolition ou de gros travaux.

D. UN DISPOSITIF DE COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS LOCALES À PARFAIRE

1. Une position de principe : le refus de la compensation budgétaire

Le présent article propose de compenser la perte de recettes pour les collectivités locales par une dotation budgétaire.

Votre commission des finances n'est d'ordinaire pas favorable au principe de compensations budgétaires car elle estime que les compensations d'allégement d'impôts locaux ne doivent pas se transformer en subventions mais doivent rester des ressources de nature fiscale.

Car, " philosophiquement ", les compensations par la voie de prélèvements sur recettes permettent de mettre en évidence que les allégements d'impôts locaux décidés par l'Etat constituent en réalité un transfert de charge du contribuable local (les recettes des collectivités sont minorées) vers le contribuable national (les recettes de l'Etat sont aussi minorées).

En outre, les compensations par prélèvements sur recettes sont plus respectueuses des droits du Parlement puisque la marge de manoeuvre des assemblées en matière financière est plus importante en recettes (les réductions de recettes de l'Etat peuvent être gagées) qu'en dépenses (l'initiative parlementaire ne peut pas gager une augmentation de dépenses).

Par conséquent, les compensations par la voie de dotations budgétaires reviennent à réserver à l'exécutif la capacité d'apprécier la pertinence des dispositifs de compensation d'allégements d'impôts locaux.

Votre rapporteur général vous proposera un amendement tendant à remplacer la compensation budgétaire de l'abattement proposé par le présent article par une compensation par prélèvement sur les recettes de l'Etat.

2. Ne pas discriminer entre les structures intercommunales

Le présent article exclut du bénéfice de la compensation les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui, en application des dispositions du II de l'article 1609 nonies C, perçoivent à la fois la taxe professionnelle unique et le produit de la taxe d'habitation et des taxes foncières. Ce régime est plus connu sous le nom de " fiscalité mixte ".

a) L'origine de la fiscalité mixte

La fiscalité mixte, avant la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, était réservée au syndicats d'agglomération nouvelle (SAN). L'autre catégorie de groupements soumise au régime de la taxe professionnelle unique, les communautés de villes, n'était pas autorisée à percevoir des " impôts ménages ".

Cette rigidité compte parmi les raisons de l'échec avant 1999 de l'intercommunalité à taxe professionnelle unique en milieu urbain. En effet, notamment dans les zones urbaines défavorisées, les recettes de la seule taxe professionnelle n'auraient pas toujours suffi à financer les compétences obligatoires des structures intercommunales, sauf à augmenter les taux dans des proportions importantes.

La loi du 12 juillet 1999 a donc accordé à toutes les structures intercommunales à taxe professionnelle unique la possibilité de mettre en place la fiscalité mixte. Cette souplesse a été introduite dans le texte par un amendement adopté par nos collègues députés en première lecture. Le Sénat avait approuvé ce choix. Le rapporteur pour avis au nom de votre commission des finances, notre collègue Michel Mercier, avait considéré que la fiscalité mixte constituait " une solution risquée ", en raison des risques d'accroissement de la pression fiscale sur les ménages, mais " pragmatique " car elle permettait de ne pas faire dépendre les ressources des groupements des fluctuations du produit d'un seul impôt, de fournir une sécurité aux structures intercommunales après le début de démantèlement de la taxe professionnelle qu'a constitué la suppression de la part " salaires ", et de permettre aux groupements faiblement dotés en bases de taxe professionnelle de répartir la pression fiscale nécessaire aux financement des compétences. En outre, le risque d'augmentation de la pression fiscale est réduit du fait de l'effet positif sur le coefficient d'intégration fiscale d'une augmentation des impôts du groupement accompagnée d'une baisse des impôts perçus par les communes membres.

b) Les EPCI à fiscalité mixte et les compensations d'exonérations au titre des taxes " ménages "

Il existe deux blocs de compensations aux collectivités locales des exonérations de taxe d'habitation et de taxes foncières :

- les compensations prévues à l'article 21 de la loi de finances pour 1992 : elles regroupent la plupart des exonérations de taxe d'habitation ^{123 ( * )} et des exonérations de taxes foncières sur les propriétés bâties ^{124 ( * )} prévues par le code général des impôts ;

- les compensations d'exonérations " longue durée " de taxe foncière sur les propriétés bâties (en applications des articles 1384, 1384 A et D, et au I et II bis du code général des impôts) qui sont versées dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.

S'agissant des compensations prévues par l'article 21 de la loi de finances pour 1992, l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juillet 1999, prévoit qu'elles ne sont pas versées aux structures intercommunales à fiscalité mixte. Elles sont donc réservées aux communes, aux départements, aux régions et aux structures intercommunales à fiscalité additionnelle.

S'agissant des compensations prévues par le code général des collectivités territoriales, elles sont réservées aux communes, aux communautés urbaines et aux communautés de communes. Sont donc exclus de leur bénéfice les départements et les régions, mais également les communautés d'agglomération.

Par conséquent, les communautés urbaines et les communautés de communes à fiscalité mixte peuvent percevoir ces compensations, mais pas les communautés d'agglomération à fiscalité mixte. Il y a donc une différence de traitement entre les catégories de structures intercommunales, au détriment de la catégorie que la loi du 12 juillet 1999 est pourtant censée promouvoir.

c) La position de votre commission

Votre rapporteur général regrette les différences de traitement entre les groupements à fiscalité mixte et les groupements ayant adopté le régime fiscal de la fiscalité additionnelle.

La fiscalité mixte a été conçue comme une solution de dernier ressort à destination des groupements faiblement dotés en bases de taxe professionnelle qui souhaiteraient quand même adopter la taxe professionnelle unique. Priver ces groupement des compensations versées au titre des taxes " ménages " revient à réduire les effets positifs de la fiscalité mixte puisque les groupements pourraient être tentés de compenser le manque à gagner lié à l'absence de perception des compensations par une majoration des taux des quatre taxes.

L'absence de perception des compensations d'exonérations fiscales n'est par ailleurs pas de nature à inciter les groupements pour lesquels la taxe professionnelle unique ne serait pas viable sans le complément apporté par la fiscalité mixte à franchir le pas et à abandonner le régime traditionnel de la fiscalité additionnelle.

En conséquence, s'agissant de l'abattement de 30 % sur les bases de taxe professionnelle mis en place par le présent article, votre rapporteur général vous proposera un amendement tendant à ne pas discriminer entre les établissements publics de coopération intercommunale et à rendre les EPCI à fiscalité mixte éligibles à la compensation.

3. Ne pas accentuer la perte d'autonomie fiscale des départements et des régions

Le présent article ne prévoit pas de compensation de l'abattement prévu au I en faveur des départements et des régions. Traditionnellement, ces deux catégories de collectivités ne perçoivent pas de compensation au titre des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties dites de " longue durée " (supérieures à deux ans).

Votre rapporteur général s'interroge sur l'origine de cette coutume. Il estime qu'il est nécessaire de l'interrompre compte tenu du contexte actuel de réduction rapide de l'autonomie fiscale des collectivités locales. Il observe également que l'absence de compensation versée aux départements est contradictoire avec la préconisation formulée par le rapport demandé à notre collègue Pierre Mauroy par le Premier ministre, qui préconise, dans le cadre d'un mouvement de spécialisation des impôts locaux, d'affecter le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux départements.

Votre rapporteur général vous proposera un amendement tendant à rendre les régions et les départements bénéficiaires de la compensation de l'abattement prévu au I du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 26 ter (nouveau)

Allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les redevables âgés de plus de soixante-dix ans

Commentaire : le présent article propose d'instituer un dégrèvement d'office de 500 francs de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les redevables non-imposables âgés de plus de soixante-dix ans.

I. LE DROIT ACTUEL

A. PRINCIPES GÉNÉRAUX APPLICABLES À LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

La taxe foncière sur les propriétés bâties est établie au nom du propriétaire au 1 ^er janvier de l'année d'imposition, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale. Dans certains cas particuliers, elle peut être établie au nom d'une autre personne que le propriétaire (usufruit, droit d'usage, emphytéose, bail à construction ou à réhabilitation). Sont imposables les constructions fixées au sol à perpétuelle demeure, et les constructions qui présentent le caractère de véritables bâtiments.

La taxe foncière sur les propriétés bâties est assise sur le revenu net cadastral, qui est déterminé en appliquant à la valeur locative des propriétés un abattement de 50 %. Cette déduction est destinée à tenir compte des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation de la propriété imposable. Le montant de la taxe due par chaque contribuable correspond donc au produit du revenu net cadastral de la propriété par le taux de l'impôt, qui varie chaque année et d'une commune à l'autre. Les taux d'imposition sont, comme pour la taxe d'habitation, directement votés par les communes, départements, syndicats et districts.

L'Etat perçoit 8 % de la cotisation à payer en contrepartie des frais qu'il supporte pour établir ces cotisations et pour prendre en charge les éventuels dégrèvements correspondants (frais de dégrèvement et de non-valeurs au taux de 3,60 %, ainsi que frais d'assiette et de recouvrement au taux de 4,40 %).

B. LES ALLÉGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE LA TAXE

1. Les exonérations au titre de la nature ou de l'affectation de la propriété

a) Les exonérations permanentes

L'article 1382 du code général des impôts exonère de taxe foncière les propriétés publiques si :

- elles appartiennent à l'Etat aux collectivités territoriales, aux groupements de communes ou aux établissements publics, scientifiques, d'enseignement ou d'assistance ;

- elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale ;

- elles sont improductives de revenus.

Cet article détaille également les différentes exonérations particulières prévues pour des bâtiments spécifiquement mentionnés par lui ^{125 ( * )} .

b) Les exonérations temporaires

Les constructions nouvelles ou réhabilitées, quelle que soit leur nature, bénéficient d'une exonération temporaire de la taxe foncière sur les propriétés bâties, limitée cependant à la part prélevée au profit du département ou de la région. Pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties perçue au profit des communes et de leurs groupements, l'exonération est maintenue pour les seuls logements à usage d'habitation, sauf délibération contraire des collectivités et groupements concernés.

Des exonérations de longue durée s'appliquent exclusivement aux logements affectés à l'habitation principale de leurs occupants. Elles concernent les logements sociaux. Ces exonérations peuvent être prolongées par décision du département, pour la part perçue à son profit.

L'article 36 de la loi de finances pour 2000 a institué, à compter du 1 ^er janvier 2000, une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans pour les locaux acquis ou aménagés avec l'aide de l'Etat en vue de la création d'hébergements d'urgence destinés aux personnes défavorisées au sens de la loi n° 99-449 du 31 mai 1999. Les pertes de ressources induites pour les collectivités territoriales sont compensées par l'Etat.

Enfin, les constructions neuves de logements locatifs sociaux sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement. Par ailleurs, les départements et les communes peuvent, par délibération, exonérer totalement ou partiellement de la taxe foncière sur les propriétés bâties, pour la part perçue à leur profit, pendant la durée qu'ils déterminent, les logements sociaux acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat.

Tableau récapitulatif des exonérations temporaires

Habitations principales		Autres locaux
Achevées au plus tard le 31 décembre 1972	Achevés depuis le 1 ^er janvier 1973
25 ans à la condition que les ¾ au moins de l'immeuble soient affectés à l'habitation pour les : - logements HLM à usage locatif appartenant aux organismes d'HLM ; - logements, à usage locatif, appartenant, à la date du 15 décembre 1983, à des sociétés d'économie mixte à participation majoritaire des collectivités locales et financés à l'aide du Crédit foncier de France ou de la Caisse centrale de coopération économique.	15 ans pour : - les logements HLM ; - les logements à usage locatif financés à l'aide de PLA. 10 ans pour les logements en accession à la propriété financés à l'aide de PAP avant le 1 ^er octobre 1995, date de la suppression du PAP*. 2 ans pour les autres logements pour la part départementale et régionale, et pour la part communale, sauf délibération contraire	2 ans pour les seules parts départe-mentales et régio-nales
*Si la demande de prêt a été déposée avant le 1 ^er janvier 1984, la durée de l'exonération est de 15 ans.

2. Les allégements et exonérations prévues au titre de la qualité du propriétaire

Les dispositifs d'allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties sont peu nombreuxen comparaison des très nombreuses mesures d'exonération et de dégrèvement relatifs à la taxe d'habitation.

Le bénéfice de l' exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties est accordé, pour leur résidence principale, aux contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans , aux titulaires de l'allocation supplémentaire du fonds national de solidarité ainsi qu'aux invalides percevant l'allocation aux adultes handicapés dès lors qu'ils ne sont pas imposables sur le revenu , vivent seuls, ou avec leur conjoint ou avec des personnes elles-mêmes non passibles de l'impôt sur le revenu :

- l'article 1390 du code général des impôts prévoit que " les titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont ils sont passibles à raison de leur habitation principale ", sous réserve qu'ils occupent l'habitation : " soit seuls ou avec leur conjoint ; soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu ; soit avec d'autres personnes titulaires de la même allocation ".

- l'article 1391 du code général des impôts prévoit que " les redevables âgés de plus de soixante-quinze ans au 1 ^er janvier de l'année de l'imposition sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour l'immeuble habité exclusivement par eux ", à condition qu'ils ne soient pas redevables à l'impôt sur le revenu.

S'agissant des personnes âgées résidant en maisons de retraite, elles ne peuvent pas, en principe, bénéficier de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties prévue à l'article 1391 du code général des impôts à raison du logement qui ne constitue plus leur résidence principale au regard des impôts directs locaux. Toutefois, ces personnes peuvent obtenir, sur réclamation adressée au service des impôts compétent, la remise gracieuse du montant de leurs impositions afférentes au logement qu'elles occupaient auparavant à titre de résidence principale.

En réponse à une question écrite de notre collègue Serge Mathieu ^{126 ( * )} , le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que, par ailleurs, " des consignes permanentes sont données aux services des impôts afin que les demandes gracieuses émanant des redevables de la taxe foncière sur les propriétés bâties en situation difficile soient examinées avec bienveillance ".

Ces exonérations constituent une exception aux principes qui régissent les taxes foncières puisque celles-ci sont des impôts réels qui sont dus, quels que soient l'utilisation de la propriété et les revenus du propriétaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement présenté par le groupe communiste à l'Assemblée nationale. Il insère un article 1391 B dans le code général des impôts, visant à faire bénéficier d'un dégrèvement d'office de 500 francs au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties, les redevables âgés de plus de soixante-dix ans.

Le 1 du I pose deux conditions à l'octroi de ce dégrèvement :

- d'une part, les redevables doivent occuper leur habitation principale dans les conditions prévues à l'article 1390 du code général des impôts. Cet article dispose que les redevables doivent occuper leur habitation soit seuls ou avec leur conjoint, soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu, soit avec d'autres personnes titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale.

- d'autre part, le montant du revenu des redevables ne doit pas excéder la limite prévue à l'article 1417 du code général des impôts, soit, pour les impositions établies au titre de 2000, 44.110 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 11.530 francs pour chaque demi-part supplémentaire retenues pour le calcul de l'impôt sur le revenu ^{127 ( * )} .

Le 2 du I du présent article prévoit que le dégrèvement entrera en vigueur à compter des impositions établies au titre de l'année 2001.

Le II du présent article complète un renvoi effectué au I de l'article 1417 du code général des impôts.

Votre rapporteur général tient à relever que la rédaction de ce II n'est pas exacte. En effet, le I de l'article 1417 du code général des impôts ne mentionne que l'article 1414 bis , relatif à la taxe d'habitation. L'article 1391 du code général des impôts est mentionné dans la première phrase du I bis de l'article 1417. Par conséquent, il vous proposera un amendement rédactionnel visant à corriger le renvoi proposé par le présent article.

La mesure proposée par le présent article concernera environ 300.000 personnes et représentera un coût supplémentaire de 150 millions de francs à la charge de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général constate que cet article, issu d'un amendement déposé par le groupe communiste à l'Assemblée nationale, a été accepté par le gouvernement comme un " gage " donné à cette composante de la " majorité plurielle ", après les réserves exprimées par cette dernière quant au projet de budget, à son contenu et ses orientations.

En effet, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Laurent Fabius, a indiqué, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale : " ... je saisis l'occasion de cet amendement déposé par le groupe communiste et apparentés pour dresser un rapide bilan des mesures prises à la demande ou à l'inspiration des collègues de M. Brard. (...) Il y a un certain nombre de dispositions pour lesquelles votre groupe, monsieur Brard, a plaidé et pour lesquelles il a, soit totalement, soit en partie, satisfaction, ayant été associé à leur inspiration [le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie énumère ensuite les mesures proposées par le groupe communiste et acceptées par le gouvernement] . Enfin, le dernier point, c'est la question que vous soulevez à l'instant, celle du dégrèvement d'office , sous conditions de ressources, de 500 francs sur le foncier bâti pour les personnes veuves - on parle des veuves, mais sont aussi concernées des personnes qui vivent en couple, ou des hommes - qui sont âgées de plus de soixante-dix ans. Cela représente 300.000 personnes et un coût de 150 millions supplémentaires. Dans l'esprit de dialogue et de dialogue positif, que vous avez vous-même bien voulu souligner, le gouvernement tient à dire qu'il donne son accord à cette disposition " ^{128 ( * )} .

Le faible coût de cette mesure, presque symbolique pourrait-on dire, permet en effet au gouvernement de satisfaire " à moindre frais " les demandes émanant du groupe communiste.

Votre rapporteur général considère cependant que la mesure proposée par le présent article est une mesure de solidarité justifiée à l'égard des personnes âgées . De plus, il n'apparaît pas que sa mise en oeuvre emporte des effets pervers, dès lors que la méthode du dégrèvement ne porte pas atteinte aux recettes des collectivités locales .

A l'occasion de la présentation de son amendement, notre collègue député Jean-Pierre Brard a ainsi indiqué que le groupe communiste souhaitait " évidemment qu'il marque une première avancée dans un processus de prise en compte, sans tomber dans les trappes à pauvreté, de la réalité des revenus les plus modestes, afin de traiter la taxe sur le foncier bâti dans le même esprit que la taxe d'habitation .".

Votre rapporteur général s'accorde en effet à penser qu'aucune raison particulière ne justifie le fait que les dégrèvements et exonérations existants en matière de taxe d'habitation ne soient pas transposés en partie à la taxe foncière sur les propriétés bâties. Elle considère en particulier qu'il convient de mieux prendre en compte la situation des redevables de la taxe foncière sur les propriétés bâties disposant de faibles revenus.

Ainsi, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, votre commission avait donné un avis favorable à plusieurs amendements présentés par le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) et votés par le Sénat, visant à étendre le champ des allégements en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27

Majoration de la dotation de solidarité urbaine

Commentaire : le présent article a pour objet de majorer de 350 millions de francs le montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) qui sera répartie en 2001, et procéder à une majoration de 150 millions de francs de la fraction " bourgs-centres " de la dotation de solidarité rurale répartie en 2001.

Depuis 1999, les lois de finances procèdent à des abondements des dotations de solidarité qui composent la DGF, car l'augmentation de leur montant qui résulte de la répartition " spontanée " de la DGF n'est pas jugée suffisante.

Avant d'examiner les mesures proposées pour 2001, il est nécessaire de rappeler les raisons pour lesquelles les règles de répartition de la DGF ne sont pas favorables à l'augmentation du montant des dotations de solidarité et à l'augmentation de la part des crédits destinés à la péréquation dans le total des crédits de la DGF.

I. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA RÉPARTITION DE LA DGF

A. LA DGF DES COMMUNES EST REPARTIE SELON DES RÈGLES FIXÉES PAR LE CODE GENERAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. La détermination du montant de la DGF

L'article L. 1613-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que " le montant prévisionnel de la dotation globale de fonctionnement est arrêté, pour être inscrit dans le projet de loi de finances, après avis du comité des finances locales (...) qui est saisi des éléments d'évaluation fournis par le ministre chargé du budget ".

Pour la DGF de 2001, le comité des finances locales a donné, au cours de sa séance du 19 septembre 2000, un avis favorable au montant figurant dans le projet de loi de finances, qui a été présenté en Conseil des ministres le 20 septembre 2000.

Le montant proposé par le secrétaire d'Etat chargé du budget est déterminé en application des articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 1613-1 dispose que " la dotation globale de fonctionnement évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif.

La dotation inscrite dans le projet de loi de finances initial est arrêtée dans les conditions suivantes :

1° L'indice afférent à la dotation globale de fonctionnement de l'année en cours, ajusté le cas échéant afin de prendre en compte les derniers taux d'évolution connus sans toutefois que le taux d'évolution du produit intérieur brut puisse être négatif, est appliqué au montant définitif de la dotation globale de fonctionnement de l'année précédente ;

2° L'indice prévisionnel défini au premier alinéa du présent article est appliqué au montant ainsi obtenu ".

Pour obtenir le montant de la DGF de 2001, le secrétaire d'Etat chargé du budget a donc procédé aux opérations suivantes :

- il a ajusté l'indice afférent à la DGF de 2000 en fonction des derniers indicateurs connus. Cette opération est mieux connue sous le nom de " recalage " . L'indice de 2000 était initialement de 2,05 %, correspondant à une prévision de prix 2000 de 0,9 % et de PIB 1999 de 2,3 %. L'indice révisé prend en compte une hypothèse d'inflation de 1,4 % et de croissance du PIB de 2,9 %, ce qui permet d'aboutir à un indice de 2,85 % . En 2000, pour la première fois, le recalage joue à la hausse.

- il a appliqué l'indice de 2,85 % au montant définitif de la DGF de 1999, soit 108,5 milliards de francs. Le montant révisé de la DGF 2000 ainsi obtenu s'élève à 111,6 milliards de francs.

- il appliqué l'indice pour 2001 au montant révisé de la DGF 2000. Cet indice prend en compte une hypothèse de prix de 1,2 % et une hypothèse de croissance du PIB de 3,4 %, et s'établit à 2,9 % (1,2 + ½ de 3,4). Le montant de la DGF pour 2001 qui résulte de cette opération s'élève à 114,9 milliards de francs.

Cependant, pour obtenir le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001, le secrétaire d'Etat au budget doit également appliquer l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, selon lequel " il est procédé, au plus tard le 31 juillet, à la régularisation du montant de la dotation afférente à l'exercice précédent lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix à la consommation des ménages (hors tabac) relatif à cet exercice et, le cas échéant, sur la base du taux d'évolution du produit intérieur brut total en volume relatif au pénultième exercice tels qu'ils ont été constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue, entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances.

Si ce produit est supérieur, il est réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement. S'il est inférieur, la différence est imputée sur la dotation globale du plus prochain exercice ".

Les dispositions de cet article sont plus connues sous le nom de " régularisation " . La DGF de 2001 doit prendre en compte la régularisation de la DGF de l'année 1999. Ce montant a été arrêté par le comité des finances locales lors de sa séance du 11 juillet 2000. Il s'établit à 959,8 millions de francs.

Par conséquent, le montant de la DGF pour 2001 s'établit à :

114.918 - 959 = 113.958 millions de francs.

Ce montant est supérieur de 3,42 % à celui de la DGF répartie en 2000.

Il convient de souligner que ce montant n'est pas non plus celui qui figure dans le projet de loi de finances car, depuis 1999, une habitude a été prise de procéder à des " abondements " exceptionnels du montant de la DGF ^{129 ( * )} , dont le montant prévu par le projet de loi de finances pour 2001 est de 1.850 millions de francs.

Par conséquent, le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001 s'établit à :

113.958 + 1.850 = 115.808 millions de francs

L'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de la DGF des communes et des structures intercommunales est égal à la différence entre le montant ci-dessus (hors abondements) et le montant de la DGF des départements, qui résulte pour sa part des dispositions de l'article L. 3334-1 du même code.

2. La répartition de la DGF des communes et des structures intercommunales

L'article L. 2334-1 précité dispose qu'une " dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. Elle se compose d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement ".

Le graphique de la page suivante " résume " le processus de répartition des crédits de la DGF des communes entre ses différentes composantes.

a) La détermination du montant de la dotation forfaitaire

La dotation forfaitaire n'est versée qu'aux communes. Les structures intercommunales ne la perçoivent pas. L'article L. 2334-7 prévoit que c'est le comité des finances locales qui fixe la progression de la dotation forfaitaire versée chaque année aux communes en lui affectant " entre 50 p. 100 et 55 p. 100 " du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement des communes.

Pour 2001, la DGF progresse de 3,42 % par rapport à 2000. Par conséquent, le comité des finances locales pourra choisir de faire progresser la dotation forfaitaire à l'intérieur d'une fourchette comprise entre 1,71 % (50 % de 3,42 %) et 1,88 % (55 % de 3,42).

Le ministère de l'intérieur a indiqué à votre rapporteur général que si le comité des finances locales retenait un taux de progression de 1,71 %, le montant de la dotation forfaitaire s'établirait à 82.725 millions de francs en 2001. Il en résulte que si le comité choisissait de retenir le taux de 1,88 %, le montant de la dotation forfaitaire s'établirait à 82.863 millions de francs. La marge de décision du comité des finances locales portera donc en 2001 sur 138 millions de francs.

Architecture de la dotation globale de fonctionnement			Evolution
DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT			Taux de la DGF : Inflation + ½ PIB
DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES DEPARTEMENTS			Taux de la DGF : Inflation + ½ PIB
DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES ET GROUPEMENTS			Taux de la DGF : Inflation + ½ PIB
DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES			Taux : de 50 % à 55 % du taux de la DGF
DOTATION D'AMENAGEMENT			Différence entre DGF des communes et groupements et dotation forfaitaire
DOTATION DES GROUPEMENTS			En fonction de la population regroupée et de la dotation par habitant
SOLDE DSU/DSR			Différence entre dotation d'aménagement et dotation des groupements
DSU	DSR		Croissance de la DSU et de la DSR entre 45 % et 55 % du solde
QUOTE-PART outre-mer	QUOTE-PART outre-mer		Montants de la DSU et de la DSR pondérés par le rapport entre la population outre-mer et la population nationale
DSU METROPOLE	DSR METROPOLE		DSU et DSR diminuées des quotes-parts

Le montant de la dotation forfaitaire versée en 2001 sera également affecté par la prise en compte du nombre des habitants issu du recensement général de population de 1999. L'article L. 2334-9 prévoit en effet que la moitié des variations de populations, à la hausse comme à la baisse, sont prises en compte pour le calcul des attributions versées au titre de la dotation forfaitaire. Un dispositif spécifique existe s'agissant des communes dont la population a baissé dans des proportions très faibles. En 2001, la prise en compte des habitants issus du recensement de 1999 se traduira par une majoration de 226 millions de francs de la dotation forfaitaire.

En outre, l'article 33 du projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer (PLOUM) prévoit que la dotation forfaitaire sera majorée de 40 millions de francs destinés aux communes d'outre-mer.

Par conséquent, si le comité des finances locales retient en 2001 une indexation de la dotation forfaitaire de 1,71 %, le montant de celle-ci devrait s'établir à 82.991 millions de francs.

b) La détermination du montant de la dotation d'aménagement

L'article L. 2334-13 prévoit qu'il " est institué une dotation d'aménagement qui regroupe une dotation au bénéfice des groupements de communes, une dotation de solidarité urbaine et une dotation de solidarité rurale ".

Les sommes disponibles pour les trois composantes de la dotation d'aménagement sont constituées, aux termes de l'article L. 2334-13, de " la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et la dotation forfaitaire ".

La dotation d'aménagement est donc un solde. Plus la dotation forfaitaire augmente, plus les crédits disponibles pour la dotation d'aménagement sont réduits. Ainsi, du fait de l'augmentation de la dotation forfaitaire résultant de la prise en compte des résultats du recensement, la dotation d'aménagement de 2001 sera inférieure de 226 millions de francs à ce qu'elle aurait été en l'absence de recensement.

En 2000, les effets de la prise en compte des résultats du recensement sur la dotation d'aménagement avaient été neutralisés partiellement par un abondement exceptionnel de 200 millions de francs de la dotation d'aménagement. Le projet de loi de finances pour 2001 ne prévoit pas de reconduction de cet abondement.

En outre, la majoration de 40 millions de francs de la dotation forfaitaire des communes d'outre-mer prévue par le PLOUM pénalisera également la dotation d'aménagement en 2001 puisque ces 40 millions de francs sont financés par un prélèvement sur la dotation d'aménagement.

c) La répartition de la dotation d'aménagement

La dotation d'aménagement est répartie entre ses trois composantes en fonction des dispositions de l'article L. 2334-13 : " Après prélèvement de la part de la dotation d'intercommunalité prélevée sur la dotation d'aménagement dans les conditions fixées à l'article L. 5211-28, et de la quote-part destinée aux départements d'outre-mer, le solde de la dotation d'aménagement est réparti entre la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ".

Il résulte de cette rédaction que les sommes disponibles pour la péréquation en faveur des communes constituent le solde de la dotation d'aménagement, une fois financées les structures intercommunales .

Le montant de la dotation d'intercommunalité est fixé chaque année par le comité des finances locales. Il est déterminé en tenant compte de la population regroupée au sein de chacune des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale et du montant de l'attribution moyenne par habitant de chacune de ces catégories, qui est également fixée par le comité des finances locales (à l'exception des communautés d'agglomération et des communautés de communes à DGF " bonifiées " dont le montant est fixé par la loi).

En 2001, le ministère de l'intérieur estime que 7.000 millions de francs seront nécessaires au financement des structures intercommunales.

Le solde disponible après financement de l'intercommunalité est affecté à la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de solidarité rurale. La variation annuelle " de ce solde est répartie par le comité des finances locales entre la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale de manière à ce que chacune en reçoive 45 p. 100 au moins et 55 p. 100 au plus ".

Le comité des finances locales attribue habituellement 55 % de la variation du solde à la dotation de solidarité urbaine et 45 % de la variation du solde à la dotation de solidarité rurale.

En 2001, toujours dans l'hypothèse d'une progression de 1,71 % de la dotation forfaitaire, le montant de la dotation de solidarité urbaine s'établirait à 2.927 millions de francs et celui de la dotation de solidarité rurale à 2.326 millions de francs ^{130 ( * )} .

B. LE RESULTAT DE LA REPARTITION NE PERMET PAS D'ACCROITRE LA PART DES DOTATIONS DE SOLIDARITÉ DANS LE TOTAL DES CRÉDITS

Les règles de répartition de la DGF conduisent à privilégier la dotation forfaitaire , versée à toute les communes, au détriment des dotations de solidarité qui composent la dotation d'aménagement, la DSU et la DSR, mais aussi la dotation d'intercommunalité qui est également péréquatrice puisque 85 % de ses crédits sont attribués en tenant compte du potentiel fiscal (plus un groupement est " pauvre ", plus sa DGF est élevée).

En 2000, la dotation forfaitaire a bénéficié de 87 % des crédits de la DGF.

La répartition de la DGF 2000 dans le graphique ci-dessus est une répartition qui tient compte des différents abondements dont bénéficient les dotations de solidarité. Hors abondements, les crédits de la DSU et de la DSR issus de la répartition " spontanée " de la DGF plafonnent à environ 5% du montant total de la DGF des communes.

Part de la DSU et de la DSR dans le total de la DGF

(en millions de francs)

* Montants hors abondements

L'origine de ce " plafonnement " tient essentiellement à trois facteurs :

- l'augmentation forte des crédits consacrés à l'intercommunalité , qui absorbent une part importante de l'augmentation annuelle de la dotation d'aménagement ;

- le fait que la dotation forfaitaire, déjà plus importante en volume, bénéficie au minimum de la moitié des augmentations annuelles de DGF.

- l'obligation pour le comité des finances locales de permettre une progression convenable du montant de la dotation forfaitaire , qui est la principale dotation de fonctionnement des communes et dont le rythme annuel de progression est la plupart du temps inférieur à celui des charges des collectivités locales. Il convient également de garder à l'esprit que les communes doivent supporter chaque année des baisses de leurs attributions de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui sont parfois supérieures à l'augmentation en volume de leur DGF. Par conséquent, si le comité des finances locales choisissait de faire évoluer chaque année la dotation forfaitaire au taux le plus bas possible, la situation de ces communes serait encore plus défavorable.

Depuis 1996, le comité des finances locales a privilégié la dotation forfaitaire au détriment de la dotation d'intercommunalité :

Evolution de la part de l'augmentation de la DGF consacrée à la dotation forfaitaire par le comité des finances locales

1996	1997	1998	1999	2000	2001
50 %	52 %	53 %	54 %	55 %	50 % ?

Pour 2001, le taux de progression élevé de la DGF permet de laisser penser que le comité choisira d'accorder à la dotation forfaitaire seulement 50 % de la progression totale de la DGF.

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA PRATIQUE DES " ABONDEMENTS EXTÉRIEURS " EN FAVEUR DES DOTATIONS DE SOLIDARITÉ

Depuis 1999, l'Etat consent un effort budgétaire en faveur des dotations de solidarité de manière à accroître leur montant et leur part dans le montant total des crédits de la DGF.

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que, pendant les trois années d'application du contrat de croissance et de solidarité (1999, 2000, 2001), le montant de la DSU est majoré de 500 millions de francs.

La loi de finances pour 2000 a majoré de 500 millions de francs supplémentaires la DSU. Elle a par ailleurs prévu que la masse de la dotation d'aménagement serait majorée de 200 millions de francs pour neutraliser les conséquences sur cette dotation de la progression de la dotation forfaitaire liée à la prise en compte des résultats du recensement général de population de 1999.

En outre, en 2000, les crédits de la fraction " bourgs-centres " de la DSR ont été majorés de 150 millions de francs. Cette majoration ne doit cependant pas être considérée comme un effort financier supplémentaire du gouvernement car les 150 millions de francs ont été ponctionnés sur les ressources destinées à alimenter le fonds national de péréquation (FNP), qui est un autre dispositif péréquateur en faveur des communes rurales.

Il convient également de rappeler que la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a organisé la mise en extinction de la DGF de la région Ile-de-France au profit notamment de la DSU et de la DSR. Ainsi, ces deux dotations ont chacune été majorées de 220 millions de francs en 1999 et de 260 millions de francs en 2000.

Les différents abondements et contributions dont bénéficient la DSU et la DSR permettent de modifier substantiellement les taux de progression de ces dotations d'une année sur l'autre, voire de transformer des baisses en hausses :

L'évolution de la DGF et de ses composantes avant et après prise en compte des contributions et abondements budgétaires

(en %)

	1999	2000
DGF totale Avant abondements et contributions	+ 2,7	+ 0,8
Après abondements et contributions	+ 3,2	+ 2
Dotation de solidarité urbaine Avant abondements et contributions	+ 23	- 2,6
Après abondements et contributions	+ 44,9	+ 14,0
Dotation de solidarité rurale Avant abondements et contributions	+ 24,5	- 2,7
Après abondements et contributions	+ 24,8	+ 6,1

Données chiffrées : Lois de finances, Comité des finances locales

La pratique des abondements et contributions a pour effet de " brouiller " la lisibilité de la répartition de la DGF, comme l'illustre la complexité du tableau de la page suivante, qui reproduit la répartition de la DGF pour l'année 2000.

Il en ressort par exemple que le montant de la dotation d'aménagement qui résulte des mécanismes de répartition de la DGF s'élève à 10.215 millions de francs en 2000 alors que la somme du montant des dotations qui la composent s'établit à 12.084 millions de francs.

Tableau de répartition de la DGF en 2000

	DGF 1999	DGF 2000	Variation 00/99
MASSE LFI (avec la franchise postale)	109.288.660.000	110.185.919.000	0,82100 %
Permanents syndicaux	13.893.105	14.018.143	0,9 %
Budget du CFL	2.591.824	2.673.212	3,14018 %
Rectifications	16.285.678
Masse à répartir	199.255.889.393	118.169.227.645	0,83596 %
DEPARTEMENTS	18.461.827.226	18.616.155.025	0,83596 %
COMMUNES ET GROUPEMENTS	90.795.068.26	91.553.072.620	0,83596 %
DOTATION FORFAITAIRE	80.659.403.398	81.337.722.317	0,84097 %
Base dotation forfaitaire des communes	80.659.403.398	81.337.722.317	0,45155 %
Métropole	77.854.964.445	78.206.518.185	0,45155 %
DOM TOM	2.804.438.953	2.817.102.384	0,45155 %
Total recensement général 1999		308.558.084
dont recensement général		348.781.282
métropole		320.649.448
outre-mer		28.131.834
dont recalage lié aux RCI 1997 et 1998		40.223.198
Recensements complémentaires (communes membres de SAN)		5.543.664
CCAS : transfert de DGF des communes vers les départements		11.205.933.841
Dotation forfaitaire après prélèvement		70.131.788.476
DOTATION D'AMENAGEMENT	10.135.595.369	10.215.350.303	0,78688 %
DGF des groupements	5.604.157.119	5.974.990.828	6,61712 %
dont reliquat des groupements	30.887.229
solde pour la DSU et la DSR	4.562.325.479	4.240.359.475
abondement recensement général LFI 2000		200.000.000
solde DSU DSR		4.440.359.475
		DSU 55 % DSR 45 %
DOTATION DE SOLIDARITE URBAINE	3.297.371.568	3.770.290.266	14,34229 %
DSU avant contributions	2.577.371.568	2.510.290.266	- 2,60270 %
Contribution de la région Ile de France de 1995 à 1999	220.000.000	220.000.000
Contribution de la région Ile de France en 2000		40.000.000
Abondement LFI 1999	500.000.000	500.000.000
Abondement LFI 2000		500.000.000
Répartition de la DSU
quote-part outre-mer	125.841.377	152.224.435	20,96533 %
métropole	3.171.530.191	3.618.065.831	14,07950 %
		DSR bourgs centres 5 %
DOTATION DE SOLIDARITE RURALE	2.204.953.911	2.190.069.209	- 0,67506 %
DSR avant contributions	1.984.953.911	1.950.069.209	- 2,76504 %
Contribution de la région Ile de France de 1995 à 1999	220.000.000	220.000.000
Contribution de la région Ile de France en 2000		40.000.000
Répartition de la DSR
quote-part outre-mer	84.150.187	88.423.443	5,07813 %
Métropole	2.120.803.724	2.101.645.766	- 0,99333 %
Bourgs centres	616.457.672	615.713.437	- 0,12073 %
métropole	592.931.090	590.854.176	- 0,35028 %
abondement métropole LFI 2000		150.000.000
total métropole	1.588.496.239	1.574.355.772	- 0,89018 %
Péréquation	1.588.496.239	1.574.355.772	- 0,89018 %
métropole	1.527.872.633	1.510.791.590	- 1,11796 %
Total DSR		2.340.069.209

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : STABILISER LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET FAIRE PROGRESSER LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

Le présent article propose, comme chaque année depuis 1999, de procéder à des abondements exceptionnels de la DGF qui sera répartie en 2001.

Il est proposé de ne pas reconduire la majoration de 500 millions de francs du montant de la DSU accordée en 2000, et de la limiter en 2001 à 350 millions de francs. Ce montant a été " calibré " de sorte que le montant de cette dotation ne soit pas inférieur un 2001 à ce qu'il était en 2000.

Lors de son examen du présent article en première lecture, l'Assemblée nationale a décidé de reconduire le prélèvement de 150 millions de francs sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) destiné à abonder la fraction " bourgs-centres " de la DSR .

Récapitulatif des abondements de la DGF en faveur des dotations de solidarité depuis 1999

(en millions de francs)

	LFI 1999	LFI 2000	PLF 2001
Dotation d'aménagement		200
Dotation de solidarité urbaine	500	500+500	500+350
Dotation de solidarité rurale		150	150
Total des abondements de la DGF	500	1.350	1.000
Total des crédits supplémentaires en faveur de la péréquation	500	1.200	850

Le tableau ci-dessous retrace quelle pourrait être l'évolution en 2001 des différentes composantes de la DGF une fois pris en compte les différents abondements dont elles font l'objet, dans l'hypothèse où le comité des finances locales déciderait d'accorder à la dotation forfaitaire seulement 50 % de la progression des crédits de la DGF :

Evolution des composantes de la DGF en 2001

(en millions de francs)

Chiffres : ministère de l'intérieur

Il ressort de tableau que, en 2001 :

- la fraction " péréquation " de la DSR progresserait de 6,9 %, après avoir baissé de 0,8 % en 2000 ;

- la fraction " bourgs-centres " de la DSR augmenterait de 3,5 % en raison de la reconduction par l'Assemblée nationale du prélèvement sur le FNPTP. Dans la rédaction initiale du projet de loi de finances pour 2001, les crédits de cette dotation étaient en baisse de 16 % par rapport à 2000 ;

- la dotation de solidarité urbaine serait stabilisée (+ 0,18 %) ;

- la dotation d'intercommunalité augmenterait de 17 % ^{131 ( * )} .

Au total, les crédits de la DSU et de la DSR seraient supérieurs de 143 millions de francs à leur montant de 2000 (109 millions de francs pour la DSR " péréquation ", 27 millions de francs pour la DSR " bourgs-centres " et 7 millions de francs pour la DSU).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : PERMETTRE UNE PROGRESSION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE

A. ACCROÎTRE LA PART DE LA PÉRÉQUATION DANS LES CRÉDITS DE LA DGF

Votre rapporteur général partage totalement le constat formulé par notre collègue Michel Mercier dans son rapport au nom de la mission d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation : " la politique consistant à vouloir opérer une redistribution des richesses fiscales entre les collectivités trahit l'incapacité de l'Etat à introduire plus de péréquation dans les critères de répartition des dotations qu'il verse aux collectivités locales " ^{132 ( * )} .

En d'autres termes, pour que les ressources des collectivités locales continuent d'être assises à la fois sur la fiscalité et sur des dotations, il faut que les dotations soient péréquatrices de manière à corriger les inégalités de richesses qui résultent de la dispersion non-uniforme des bases fiscales sur le territoire.

Le ministre de l'intérieur a semblé partager ce point de vue lorsque, à l'occasion de l'examen par le Sénat le 26 octobre 2000 de la proposition de loi constitutionnelle présentée par le président Christian Poncelet tendant à renforcer l'autonomie fiscale des collectivités locales, il s'est demandé : " Comment remédier à la mauvaise localisation des bases d'imposition actuelles, si ce n'est par la péréquation et donc par une répartition générale des recettes nationales - donc par des dotations ? ".

Il est urgent d'accroître la part des crédits de la dotation d'aménagement dans la DGF des communes. Ceci suppose une réforme en profondeur des mécanismes de répartition de la DGF, que le présent projet de loi de finances n'est pas en mesure de réaliser.

Cependant, il est important de ne pas envoyer de signaux négatifs en matière de péréquation . Il importe que la part des dotations de solidarité dans le total de la DGF progresse chaque année, ou du moins ne recule pas.

Or, dans le présent projet de loi de finances, les crédits de la DSU enregistrent une stagnation, qui ne paraît pas compatible avec les difficultés sociales auxquelles sont confrontées les communes éligibles à cette dotation, et qui se situe en contradiction avec le sentiment exprimé par le ministre de l'intérieur au Sénat le 26 octobre dernier lorsqu'il déclarait que " la péréquation des dotations existantes [est] l'orientation principale qu'il nous faut prendre ".

Votre rapporteur général vous proposera un amendement tendant à maintenir constant l'effort financier supplémentaire en faveur de la DSU par rapport à 2000 (500 millions de francs contre 350 millions de francs dans le présent article), ce qui permettra une progression de la DSU de 4,1 % (contre 0,19 % dans le présent article).

	LFI 2000	Article 27 du PLF 2001	Proposition de la commission pour 2001
Effort supplémentaire en faveur de la DSU (en millions de francs)	500 + 500	500 + 350	500 + 500
Taux de progression de la DSU par rapport à l'année précédente	14,3 %	0,19 %	4,1 %

B. EVITER QUE " LA PÉRÉQUATION NE FINANCE LA PÉRÉQUATION "

Votre rapporteur général comprend mal le décalage entre les appels du gouvernement à un renforcement de la péréquation et sa politique en la matière, qui consiste à faire financer une partie de ses actions en faveur de la péréquation par prélèvement sur les crédits d'autres dispositifs péréquateurs. En ce domaine, comme dans d'autres, les intentions ne sont pas toujours traduites dans les faits...

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, un amendement tendant à prévoir que la majoration de 150 millions de francs de la DSR " bourgs-centres " serait financée non par un prélèvement sur les ressources du fonds national de péréquation, mais par un effort budgétaire supplémentaire de l'Etat, de manière à accroître le montant total des crédits consacrés par l'Etat à la péréquation.

Il vous proposera cette année un amendement de même nature.

Les conséquences pour le FNP du financement par le FNPTP d'autres dispositifs péréquateurs

Dans son rapport au nom de la mission d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation, notre collègue Michel Mercier relève que " le financement par le FNPTP et le FNP d'autres dispositifs péréquateurs ne s'est pas accompagné d'une augmentation symétrique de leurs moyens. Il en résulte deux conséquences :

- l'Etat peut mettre en oeuvre de nouvelles mesures péréquatrices (exonérations dans les zonages d'aménagement du territoire, compensations de baisse de DCTP, compensations à un FDPTP, majoration de la dotation de solidarité rurale) sans accroître le montant total de son effort financier en faveur de la péréquation ;

- une réduction des crédits disponibles pour le FNP.

Le FNP est dépendant financièrement du FNPTP. Sa principale ressource est constituée du " solde " du FNPTP, c'est-à-dire de la différence entre les ressources du FNPTP et ses dépenses. Plus les dépenses du FNPTP sont élevées, moins le solde reversé au FNP est important.

En 1999, la décision de financer par le FNPTP la compensation des pertes de DCTP s'est traduite par une dépense supplémentaire de 569 millions de francs, donc une baisse d'autant du solde reversé au FNP. En 2000, la compensation des baisses de DCTP coûte 892 millions de francs, auxquels il convient d'ajouter les 150 millions de francs prélevés pour financer la dotation de solidarité rurale.

Cette baisse des ressources du FNP n'a été que partiellement compensée puisque les ressources de ce fonds n'ont été majorées que de 150 millions de francs. Le manque à gagner pour 1999 s'élève donc à 419 millions de francs en 1999 et à 892 millions de francs en 2000 ".

Au total, l'adoption des deux amendements de votre rapporteur général conduirait à accroître les crédits attribués à la DSU et à la DSR de 293 millions de francs par rapport à l'année dernière, contre 143 millions de francs dans la rédaction du présent projet de loi de finances issue de sa première lecture par l'Assemblée nationale. En outre, les ressources du FNP en 2001 seraient supérieures de 150 millions de francs à ce qu'elles seraient si la rédaction issue de l'Assemblée nationale restait inchangée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 28

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 99,5 milliards de francs.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 99,5 milliards de francs en 2001. Il s'accroîtrait d'1 % par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2000 (98,5 milliards de francs).

L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport généra, intitulé : " Participation de la France au budget des Communautés européennes (article 28 du projet de loi de finances) " . Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial ..

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁸² Les 3,2 % restants sont répartis de la façon suivante : 2,81 % sont affectés à la caisse nationale d'assurance-maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), et 0,39 % sont affectés au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante.

* ⁸³ Les 45 % restants demeurent affectés à la CNAMTS. Les présentes dispositions sont également sans incidence sur les prélèvements sur le produit de ce droit spécifiques aux départements corses et au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

* ⁸⁴ Cette mesure serait prévue par le prochain projet de loi de finances rectificative.

* ⁸⁵ Avis n° 2631, Assemblée nationale, XI ^ème législature.

* ⁸⁶ Rapport n° 356 (1999-2000).

* ⁸⁷ Au cours de sa dernière audition devant votre commission, le gouverneur de la Banque de France, M. Jean-Claude Trichet, a rappelé que 51 % des entreprises éprouvaient des difficultés à recruter, alors qu'elles n'étaient que 20 % un an auparavant.

* ⁸⁸ Article " La politique économique de l'emploi ", paru dans le quotidien Libération du 16 octobre 2000.

* ⁸⁹ N° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* ⁹⁰ Sur cette question on se reportera utilement au commentaire de l'article 31 dans le rapport général de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2000, n° 89, tome II (1999-2000).

* ⁹¹ Décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

* ⁹² Les résultats du dernier référendum ont été pris en compte tant pour 2000 que pour 2001.

* ⁹³ Cette répartition est fixée pour 2/3 en fonction de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme quinquennal d'intervention des agences et pour 1/3 en fonction de la population recensée dans le bassin.

* ⁹⁴ Le budget global des six agences atteint 12,3 milliards de francs en 1999, hors primes pour épuration industrielle.

* ⁹⁵ Réponse à la question n° 35 de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de l'environnement.

* ⁹⁶ Encore que cet adjectif soit trompeur : une agence " riche " (au plan budgétaire) est une agence qui a de gros besoins, soit qu'elle couvre une population nombreuse, soit qu'elle soit " riche " en pollution ...

* ⁹⁷ Voir les différents rapports spéciaux consacrés chaque année au BAAC par notre collègue Yvon Collin.

* ⁹⁸ 1,2 milliard de francs de produit attendu en 2001.

* ⁹⁹ Décision n° 60-8 DC du 11 août 1960.

* ¹⁰⁰ Institut d'émission d'outre-mer.

* ¹⁰¹ Rapport n° 388 (1997-1998). Projet de loi modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au système européen de banques centrales.

* ¹⁰² Banque centrale nationale.

* ¹⁰³ Ces travaux ont fait l'objet d'une communication devant votre commission des finances le jeudi 19 octobre 2000. Bulletin des commissions n° 3 (2000-2001), pages 435-442.

* ¹⁰⁴ Cette dotation négative s'explique par le fait que les dotations budgétaires en 2001 intégrant les crédits du FITTVN seront inférieures aux seules dotations budgétaires de 2000.

* ¹⁰⁵ Analyses de Dresdner-Kleinwort Benson.

* ¹⁰⁶ Edition du 20-26 mai 2000.

* ¹⁰⁷ A un supplément de recettes de 70 milliards correspond une minoration d'environ 4 milliards de la charge nette supportée chaque année par le budget de l'Etat (pour un coût apparent de la dette chiffré à 5,8 % par le gouvernement).

* ¹⁰⁸ Selon le numéro précité d'INSEE première n° 700 de février 2000.

* ¹⁰⁹ Arrêt CE ville de Marseille 28 septembre 1984.

* ¹¹⁰ Avis n° 10 (1999-2000) sur les propositions de loi de MM. Charles Descours et plusieurs de se scollègues et Jean Arthuis visant à instituer des plans d'épargne retraite.

* ¹¹¹ Créé en 1953 dans le cadre de la CECA, Eurostat qui est l'Office statistique des communautés européennes, est devenu en 1958 une direction générale de la Commission européenne. L'importance de la statistique européenne a été ensuite consacrée en 1997 par le traité d'Amsterdam (en son article 285) et par l'adoption par le Conseil de l'Union européenne, en février, d'une loi statistique répartissant les rôles entre les autorités statistiques nationales et communautaires qui, ensemble, constituent le " système statistique européen ". Le comité du programme statistique de ce dernier a établi, en 1995, un système européen de comptes (SEC 95). Le rôle principal d'Eurostat consiste à établir et publier des informations statistiques fiables et comparables au niveau européen.

* ¹¹² L'objectif réclamé par la profession agricole demeure 75 % du SMIC net (environ 3.900 francs par mois).

* ¹¹³ Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999.

* ¹¹⁴ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.

* ¹¹⁵ Le présent article est relatif au financement de cette mesure ; le dispositif juridique a été introduit par quatre articles additionnels avant l'article 64, rattachés au budget de l'agriculture et de la pêche.

* ¹¹⁶ Le taux d'indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pris en compte dans l'enveloppe normée est l'indice de la DGF, la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD de Corse et la DGD formation professionnelle sont indexées sur le taux progression de la DGF (après recalage et régularisation), les dotations au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation sont indexées sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat, la dotation globale d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

* ¹¹⁷ Dotation de fonctionnement minimale.

* ¹¹⁸ Fonds de compensation des déséquilibres régionaux.

* ¹¹⁹ Il s'agit effectivement d'une hypothèse très basse puisque cela suppose que les communautés d'agglomération créées en 2000 auront en moyenne 50.000 habitants alors que celles créées en 1999 ont en moyenne 119.343 habitants.

* ¹²⁰ En réalité, le manque à gagner a été encore plus élevé car, outre la compensation des baisses de DCTP, le FNPTP a également pris en charge la majoration de 150 millions de francs du montant de la fraction " bourgs-centres " de la dotation de solidarité rurale.

* ¹²¹ Cette compensation est versée aux communes en application de l'article L. 2335-3 du code général des impôts dont la rédaction laisse une grande marge d'appréciation à l'administration : " Lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (...) entraînent pour les communes une perte de recette substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ".

* ¹²² Actualités, bimensuel d'information édité par l'union HLM, n° 691 du 30 octobre 2000.

* ¹²³ Prévues à l'article 1414 du code général des impôts, c'est-à-dire la totalité des exonérations de taxe d'habitation en faveur des titulaires des minima sociaux.

* ¹²⁴ Prévus aux articles 1390 et 1391, c'est-à-dire les exonérations en faveur des personnes défavorisées et des personnes âgées (qui sont les deux seules exonérations prévues par le code général des impôts).

* ¹²⁵ On relèvera ainsi qu'y figurent " les palais, châteaux et bâtiments nationaux, le Palais-Bourbon et le Palais du Luxembourg ".

* ¹²⁶ Question écrite n° 21576 du 30/12/1999 - réponse in JO Questions Sénat du 8 juin 2000, page 2069.

* ¹²⁷ Pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, les montants des revenus sont fixés, pour les impositions établies au titre de 2000, à 52.200 francs pour la première part, majorée de 12.470 francs pour la première demi-part et de 11.790 francs pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la deuxième. Enfin, pour la Guyane, ces montants sont fixés respectivement à 54.570 francs, 15.020 francs et 11.790 francs pour les impositions établies au titre de 2000.

* ¹²⁸ Il précisait par ailleurs : " Lorsqu'on fait la liste de tous ces éléments, on constate qu'il y a des modifications significatives, qui vont dans le sens de vos préoccupations traditionnelles, renouvelées cette année. C'est la preuve que la majorité est une majorité de dialogue. Et je suis sûr que cela permettra, tout en gardant les spécificités qui sont les vôtres, d'affirmer la solidarité majoritaire nécessaire au bon fonctionnement du travail que nous faisons ensemble ".

* ¹²⁹ Ces abondements font l'objet du C. du présent paragraphe et du commentaire de l'article 26 du présent projet de loi de finances.

* ¹³⁰ Ces montants tiennent compte des majorations dont font l'objet ces deux dotations à partir des crédits provenant de la mise en extinction de la DGF de la région Ile-de-France.

* ¹³¹ Ce taux de progression (ainsi que les montant figurant dans le tableau) ne tiennent pas compte du financement des communautés d'agglomération par une voie extérieure à la DGF, dont les modalités sont décrites dans le commentaire de l'article 26 du présent projet de loi de finances.

* ¹³² Rapport n° 447 (1999-2000).