Contrôle de l'application des lois 2010

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

AVANT-PROPOS

Au cours de l'année écoulée, cinq lois ont été adoptées, soit exactement autant que l'an dernier, dans les secteurs relevant au fond de la compétence de la commission des affaires sociales ^{7 ( * )} :

- loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 ;

- loi n° 2010-209 du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie ;

- loi n° 2010-499 du 18 mai 2010 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement ;

- loi n° 2010-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels ;

- loi n° 2010-729 du 30 juin 2010 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A.

Si le nombre de lois adoptées se situe en retrait par rapport à la tendance dynamique observée sur longue période, l'activité législative de la commission est demeurée soutenue dès lors qu'on y ajoute :

- les huit rapports publiés au titre de sa contribution à l'examen de la loi de finances ;

- le rapport de mission consacré à la réforme de la couverture assurance-maladie par l'administration Obama ;

- les cinq textes sur lesquels la commission a été saisie pour avis (« jeux d'argent et de hasard en ligne », « récidive criminelle », « contrôle de l'action du Gouvernement et évaluation des politiques publiques », « dialogue social dans la fonction publique » et « violences faites au femmes ») ;

- les trois propositions de loi étudiées à l'initiative des groupes : « adaptation de la directive services », « fiscalisation des indemnités journalières » et « maisons départementales des personnes handicapées » ;

- ainsi que la loi complétant les dispositions relatives à la démocratie sociale, promulguée le 15 octobre, parue au Journal officiel le lendemain et donc exclue du champ de la présente note.

Enfin, la commission a conduit, seule, une mission d'information sur le mal-être au travail, assuré la commission d'enquête sur la grippe H1N1, publié neuf rapports d'information, dont trois rédigés au nom de la Mecss, parmi lesquels celui établi sur les retraites, et qu'elle a par ailleurs organisé un cycle de conférences préparatoire à la prochaine révision des lois de bioéthique.

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond
de la commission des affaires sociales

1997-1998	8
1998-1999	7
1999-2000	6
2000-2001	8
2001-2002	10
2002-2003	8
2003-2004	9
2004-2005	12
2005-2006	6
2006-2007	11
2007-2008	12
2008-2009	5
2009-2010	5

I. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE ...

A. AUCUNE LOI RENDUE APPLICABLE ET UN TAUX DE MISE EN APPLICATION EN REPLI POUR CETTE ANNÉE

1. Un nombre de lois applicables en hausse : une impression trompeuse

Sur les cinq lois examinées au fond par la commission, deux sont d'application directe ^{8 ( * )} , une n'était, au 30 septembre, que partiellement applicable ^{9 ( * )} (à hauteur de 23 % en moyenne) tandis que deux attendaient encore la première de leurs mesures d'application ^{10 ( * )} .

Si l'on en juge par la seule proportion de lois totalement applicables ^{11 ( * )} au cours de leur année d'adoption - 40 % -, l'année écoulée semble renouer avec la tendance favorable observée sur les années parlementaires 2006-2007 et 2007-2008 - 58 % de textes pleinement applicables au 30 septembre en 2008, à l'opposé de la dégradation constatée jusque là ( cf. graphique infra ). À la lumière de ces résultats, les maigres 20 % de lois applicables de l'année parlementaire 2008-2009 n'auraient pas remis en cause ce mouvement de fond, l'échantillon statistique de cette session étant sans doute moins représentatif - cinq lois contre plus du double les années précédentes ^{12 ( * )} .

Or, les performances récentes en la matière s'expliquent en fait davantage - voire exclusivement pour cette année - par la présence de textes d'application directe (trois en 2007, quatre en 2008, deux cette année) que par la mise en application rapide et entière des lois considérées dès la fin de leur session d'adoption.

Plus que le nombre de lois applicables, c'est bien le taux de mise en application de l'année qui est le marqueur le plus pertinent pour juger des efforts de production normative des services ministériels et partant, du respect des prescriptions du législateur.

Lois totalement mises en application :
évolution des lois d'application directe et des lois totalement mises en application

2. Taux de mise en application : une inversion de tendance malvenue

Les cinq lois examinées au fond par la commission en 2009-2010 ont appelé 61 mesures d'application au total, soit bien moins que les 340 textes réglementaires attendus l'an dernier - dont 193 pour la seule loi « HPST ».

Fait rare et qui mérite par conséquent d'être souligné : contrairement à l'habitude, les lois à caractère sanitaire et social adoptées cette année ne se distinguent pas par le grand nombre de textes d'application qu'elles requièrent pour leur mise en oeuvre, n'appelant qu'un peu plus de 9 % des mesures attendues par l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année écoulée (soit 61 sur 669), contre plus de 55 % l'an dernier et entre 20 % et 50 % les années précédentes. Il est cependant trop tôt pour remettre en cause cette spécificité maintes fois démontrée, les chiffres de l'année écoulée étant biaisés par les deux lois d'application directe examinées par la commission et, surtout, par le volume de textes réglementaires prévus par la loi portant engagement national pour l'environnement, suivie par la commission de l'économie (172 mesures requises).

Application des dispositions des lois promulguées au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi	61
entrées en application	10
restant à appliquer	51
Taux de mise en application des mesures prévues	16 %
Textes réglementaires non prévus par la loi	4
Taux de mise en application global	22 %

En raison du très grand nombre de mesures réglementaires demandées par les lois de l'année et de la promulgation tardive, en fin de session extraordinaire d'été, de la loi « HPST », le taux de mise en application des lois promulguées en 2008-2009 (32 %) avait légitimement pu être jugé satisfaisant ; il confortait en cela le saut qualitatif constaté depuis 2005 - entre 30 % et 45 % des articles appelant des dispositions réglementaires applicables en fin d'exercice, contre 12 % à 17 % précédemment ( cf. tableau et graphique infra ).

Or, les résultats de l'année écoulée rompent assez nettement avec la tendance récente à l'accélération de la mise en application des lois, puisque seules 16 % des mesures prévues auront été effectivement prises au 30 septembre. On ajoutera que ces chiffres décevants ne peuvent même pas s'expliquer par un volume excessif de textes réglementaires attendus (61, contre 340 un an plus tôt). Ainsi, la loi « accompagnement d'une personne en fin de vie », dont les dispositions sont pourtant attendues par de nombreuses familles, n'a encore reçu aucun de ses textes d'application : si le Gouvernement indique que le projet de décret relatif au service de l'allocation et au congé de solidarité familiale devrait être prochainement adopté, le traitement des aspects spécifiques relatifs à la fonction publique a, quant à lui, pris du retard.

Année parlementaire	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008	2008-2009	2009-2010
Taux de mise en application au 30 septembre de chaque année	12 %	14 %	17 %	43 %	30 %	45 %	32 %	16 %
Nombre de mesures attendues	177	353	267	120	191	83	340	61

Taux de mise en application des lois de l'année

Pour la seule loi partiellement applicable promulguée au cours de l'année parlementaire :

Taux de mise en application des lois partiellement mises en application promulguées au cours de l'année parlementaire

	Nombre de mesures prévues (sauf rapports)	Nombre de mesures prises	Taux de mise en application
Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010	45	10	22 %

Alors que l'an dernier avait été marqué par le suivi réglementaire rapide de la loi « revenu de solidarité active », applicable à 85 % huit mois après sa promulgation - et désormais à 100 % (cf. infra) - , ainsi que par la bonne mise en application de la loi de financement de l'année (69 %, contre 50 % un an plus tôt, 37 % en 2007, 41 % en 2006 et 15 % seulement en 2005) - résultat d'autant plus remarquable que ces textes financiers, abordant des sujets souvent complexes et appelant de nombreuses mesures réglementaires, ont longtemps fait figure de parents pauvres de l'application des lois -, l'application de la loi de financement pour 2010 paraît, hélas, renouer avec les retards de mise en oeuvre réglementaire habituels : seules 22 % des mesures prévues étaient parues au 30 septembre sans que l'on puisse, du reste, se réfugier derrière une date de promulgation tardive, les lois de financement étant par nature adoptées fin décembre.

Manquent ainsi plusieurs mesures destinées à accentuer la lutte contre la fraude tant en ce qui concerne la réforme des pénalités financières en cas d'indus, le contrôle des arrêts de travail par les médecins mandatés par les employeurs ou le contrôle expérimental des arrêts maladie des fonctionnaires. Autre exemple de disposition pour le moment inapplicable faute de décret : l'expérimentation d'une visite médicale annuelle de prévention pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans.

S'agissant de la loi « maisons d'assistants maternels », il convient de préciser que les trois mesures d'application non encore parues - et qui ont pour conséquence, sur un plan purement statistique, de la faire apparaître dans la catégorie des « lois non applicables » - ne concernent que des dispositions annexes du texte, sans rapport avec les maisons d'assistants maternels ^{13 ( * )} . Ainsi, contrairement à ce qui peut être affirmé par certains conseils généraux, la création et le fonctionnement des maisons d'assistants maternels ne nécessitent aucun décret d'application .

Le tableau ci-après détaille, pour chacune de lois promulguées au cours de l'année parlementaire, les mesures d'application prévues et celles restant en attente au 1 ^er octobre 2010.

Lois	Urgence ou procédure accélérée	Rapporteurs	Dispositions prévues ^14 ( * )	Dispositions en attente au 01.10.2010		Taux de mise en application
Loi n° 2009-1646 de financement de la sécurité sociale pour 2010 du 24 décembre 2009	OUI	Gérard Dériot, Sylvie Desmarescaux, André Lardeux, Dominique Leclerc, Alain Vasselle	DCE : 8 D : 29 VR : 3 R : 5	DCE : 8 D : 20 VR : 3 R : 5		22 %
Loi n° 2010-209 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie du 2 mars 2010	NON	Gilbert Barbier	D : 13 R : 1	D : 13 R : 1		0 %
Loi n° 2010-499 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement du 18 mai 2010	NON	Jean-Marie Vanlerenberghe	LOI D'APPLICATION DIRECTE
Loi n° 2010-625 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels du 9 mai 2010	NON	André Lardeux	DCE : 1 D : 2 R : 2	DCE : 1 D : 2 R : 2		0 %
Loi n° 2010-729 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A du 30 juin 2010	NON	Gérard Dériot	LOI D'APPLICATION DIRECTE
			Taux de mise en application de l'année			16%
Loi n° n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie	OUI	Jean-Claude Carle	34		20		59%

Quant aux délais de parution des mesures attendues par les lois de l'année, ils régressent également par rapport à l'an dernier : seule la moitié des mesures publiées l'auront été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, soit le délai prescrit par la circulaire primo-ministérielle du 1 ^er juillet 2004 (contre 76 % en 2007-2008). Du reste, l'amélioration sensible des délais constatée l'année précédente était d'autant plus significative qu'elle portait sur 84 textes sur les 110 parus.

Délais de parution des mesures d'application (prévues et non prévues)
concernant les lois promulguées au cours de l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai :		Soit
- inférieur ou égal à 1 mois	1	50 %
- de plus d'1 mois à 3 mois	0
- de plus de 3 mois à 6 mois	4
- de plus de 6 mois à 1 an	5	50 %
Total	10	100 %
Pour mémoire, mesures en attente	51

On ne pourra donc mentionner, parce qu'il s'agit du seul texte adopté dans un délai inférieur à un mois, que le décret du 7 janvier 2010 relatif au plafonnement du forfait journalier pour les personnes accueillies dans les maisons d'accueil spécialisées, pris en application de la loi de financement pour 2010 et à la suite de l'adoption d'un amendement sénatorial.

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* ⁷ On précisera que la commission est aussi chargée de suivre l'application de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, examinée par une commission spéciale.

* ⁸ Il s'agit des lois « reclassement » et « bisphénol A ».

* ⁹ Il s'agit de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

* ¹⁰ Il s'agit des lois « accompagnement d'une personne en fin de vie », pourtant promulguée début mars (treize mesures requises) et « maisons d'assistants maternels » (trois mesures attendues).

* ¹¹ Lois d'application directe et lois devenues applicables.

* ¹² Réserve qui, du reste, vaut également pour cette année.

* ¹³ Montant minimum de l'indemnité de licenciement en cas d'inaptitude professionnelle après un accident du travail ou une maladie professionnelle, conditions de délivrance de l'autorisation d'ouverture des établissements d'accueil des jeunes enfants et référentiel national des critères d'agrément des assistants maternels.

* ¹⁴ DCE : décret en Conseil d'État ; D : décret ; A : arrêté ; VR : voie réglementaire ; R : rapport.