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Comme en chaque fin d'année parlementaire, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de la mise en application des lois relevant de leur champ respectif de compétences au 30 septembre 2010. Ces bilans donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont le compte rendu figure en annexe n° 1 du présent rapport.
Pour 2009-2010, les observations positives formulées par les différentes commissions convergent tandis que des exemples précis illustrent les retards ou les anomalies constatées, relatives notamment à l'insuffisante diminution du nombre de lois en attente de leur totale mise en application ou au caractère excessif des délais de remise des rapports demandés au Gouvernement par le législateur.
Les bilans complets et très détaillés établis par les commissions permanentes sont publiés, cette année, sur le site Internet du Sénat, en complément du présent rapport.
I. UN BILAN POSITIF5 ( * )
1) Les commissions confirment que l'année parlementaire 2009-2010 est caractérisée par une amélioration du taux de mise en application des lois les plus récentes.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées se félicite de la mise en application totale de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires françai s .
Elle note avec satisfaction qu'un rapport extrêmement complet sur la mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale lui a été adressé.
La commission des affaires sociales exprime un satisfecit nuancé constatant une décélération du rythme de la mise en application des lois puisque seules 16 % des mesures prévues par les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 auront été effectivement prises alors même que le volume des textes réglementaires attendus (61) n'est pas excessif.
La commission des affaires sociales relève en particulier le très bon suivi réglementaire de la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) n° 2009-879 du 21 juillet 2009, 105 des 192 mesures réglementaires attendues ayant été prises au cours de l'année, portant le taux de mise en application de cette loi à 55 %.
Elle note également la mise en application rapide de la loi n° 2009 - 1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie dont 55 % des textes réglementaires d'application étaient parus dans les dix mois de sa promulgation.
La proportion de textes parus moins d'un an après le vote des lois qu'ils appliquent atteint cette année le pourcentage élevé de 58 %.
La commission de la culture, de l'éducation et de la communication note que le bilan de l'année parlementaire 2009-2010 confirme la tendance, observée depuis le début de la XIII e législature, de la mise en application plus prompte des lois récemment promulguées .
Elle se réjouit de la mise en application à 79 % de la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique dans l'année de sa promulgation.
La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire estime que l'année parlementaire 2009-2010 « se caractérise par une nette augmentation du nombre de mesures d'application des lois publiées, une poursuite des efforts de résorption du nombre de lois en attente de mesures réglementaires d'application et une amélioration globale des délais moyens de publication desdites mesures d'application des lois récentes ».
La commission constate avec satisfaction que 70 % des mesures réglementaires (prévues et non prévues) parues au cours de l'année parlementaire 2009-2010 ont été adoptées dans les six mois suivant la promulgation des lois qu'elles mettent en application - huit décrets ayant même été pris moins d'un mois après la promulgation des lois auxquelles ils se rapportent.
La commission constate que cette amélioration des délais de parution des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) concerne également les lois promulguées antérieurement à la dernière année parlementaire : cette année, 65 % des mesures ont été publiées moins d'un an après promulgation des lois qu'elles appliquent (contre 34 % l'année précédente).
La commission des finances exprime une double satisfaction résultant d'abord de la publication de plus de la moitié des mesures en attente au cours de l'année 2009-2010 et du fait que plus des deux tiers des lois partiellement mises en application (11 sur 16) ont reçu plus de 75 % des textes réglementaires les mettant en oeuvre .
La commission relève que la loi n° 2010-476 du 15 mai 2010 relative à l'ouverture et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne a déjà reçu plus de 80 % des textes nécessaires à sa pleine mise en application.
La commission des lois estime que l'année parlementaire 2009- 2010 s'inscrit dans l'effort engagé l'année précédente en confirmant la nette amélioration du taux de mise en application des lois puisque 19 lois sur 23, dont 15 lois d'application directe, soit 80,6 % sont entièrement mises en application (contre 73,3 % en 2008-2009 et 45,4 % en 2006 2007).
En outre, toutes les mesures de mise en application des lois promulguées au cours de l'année ont été prises moins de six mois après leur promulgation . Toutefois, ce bon résultat est obtenu avec seulement 10 mesures prises sur les 68 mesures attendues.
2) D'une manière générale, les commissions sont également satisfaites des éléments d'information communiqués par le Gouvernement sur la mise en application des lois, avec des réserves toutefois.
La commission des affaires étrangères et de la défense continue à déplorer ne pas être informée des échéanciers de mise en application des lois promulguées autrement que par le biais de Legifrance qu'elle estime trop souvent imprécise et non tenue à jour . C'est ainsi que, encore à la date du 27 septembre 2010, cette base indique, pour la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 , que les trois décrets en Conseil d'État nécessaires à la mise en application de cette loi seront publiés avant la fin de l'année de 2009 alors que cette publication est déjà intervenue en juin 2010 .
Au vu de ces éléments la commission des affaires étrangères souhaite une amélioration de la communication et de l'information de la part du ministère de la défense sur la mise en application des lois .
La commission des affaires sociales déplore que, sur le site Legifrance , les échéanciers de parution des textes réglementaires ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réelle des lois considérées. En effet, seuls les décrets en Conseil d'État ou les décrets simples y sont comptabilisés. De plus, une certaine surestimation de la bonne mise en application de la loi s'y manifeste en raison de l'interprétation parfois extensive du lien entre la prescription du législateur et l'exigence de textes réglementaires.
La commission déplore que les échéanciers ne mentionnent pas systématiquement les dates prévisionnelles de publication des textes ou encore que celles-ci ne soient pas toujours respectées, d'autant que ces décalages ne sont pas explicités.
Enfin, les textes d'application eux-mêmes ne comportent pas toujours, comme il serait souhaitable, les visas permettant d'identifier les textes qu'ils mettent en oeuvre.
Parfois, ce n'est pas l'absence de textes réglementaires mais l'importance de leur volume qui peut entraver le contrôle parlementaire . C'est en particulier le cas avec le décret en Conseil d'État n° 2010-344 du 31 mars 2010 « tirant les conséquences au niveau réglementaire » de la loi hôpital à travers 372 articles et plusieurs annexes sur 95 pages...
La commission souligne l'intérêt de la nouvelle pratique consistant à faire figurer au Journal officiel, avant le texte des décrets, la mention du public concerné, l'objet de la mesure, sa date d'entrée en vigueur et des précisions sur le contenu et la base juridique du texte pris.
Cependant, elle s'étonne que cette pratique d'un intérêt évident ne soit pas généralisée alors que les auteurs des décrets possèdent par définition tous les éléments souhaitables pour expliciter la portée et le contenu du texte publié.
La commission apprécie également les fiches établies par le Secrétariat général du Gouvernement visant à expliquer les écarts observés entre les données publiées par Legifrance et celles accessibles sur le site du Sénat (base Apleg).
La commission de la culture fait ressortir, dans le tableau ci-dessous, l'irrégularité de la transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois relevant de son champ de compétence .
Commission de la culture
Transmission des
rapports ministériels sur la mise en application des lois
(article
67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004)
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Lois à mettre en application |
Date de réception du rapport |
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- Loi n°2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision |
mai 2010 |
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- Loi n°2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet |
mai 2010 |
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- Loi n°2009-833 du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants |
rapport non transmis |
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- Loi n°2009-1311 du 28 octobre 2009 relatif à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet |
rapport non transmis |
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- Loi n°2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence |
rapport non transmis |
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- Loi n°2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique |
rapport non transmis |
La commission de l'économie émet une appréciation positive sur le recours aux outils du suivi réglementaire développés ces dernières années (échéanciers prévisionnels de publication des textes d'application des lois, rapports ministériels sur la mise en application des lois, fiches du Secrétariat général du Gouvernement).
En particulier, elle a noté la transmission de quatre échéanciers prévisionnels au cours du trimestre suivant la publication de la loi .
Commission de l'économie
Transmission des échéanciers prévisionnels de publication des textes d'application
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Lois à mettre en application |
Date de transmission de l'échéancier prévisionnel |
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- Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portants diverses dispositions relatives aux transports |
12 avril 2010 |
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- Loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique |
5 mars 2010 |
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- Loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales |
avril 2010 |
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- Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation |
27 avril 2010 |
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Loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation |
14 septembre 2010 |
La commission s'est également déclarée satisfaite de la transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois .
Commission de l'économie
Transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois
(article 67 de la loi n° 2004-1313 du 9 décembre 2004)
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Lois à mettre en application |
Date de réception du rapport |
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- Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés |
2 février 2010 |
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- Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion |
28 janvier 2010 |
Toutefois, la commission regrette de n'avoir reçu ni échéancier prévisionnel ni bilan semestriel portant sur la loi n° 2009-976 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement .
D'une manière générale, la commission note avec satisfaction les efforts réalisés par les services du Premier ministre dans la mise à jour de la base de suivi de la mise en application des lois du site Legifrance mais elle observe que les divergences d'interprétation entre cette base et la base Apleg du Sénat pourraient être réduites « si les services des ministères veillaient à rédiger systématiquement et soigneusement les visas au sein des projets de décrets qu'ils élaborent. Trop souvent, en effet, ces visas sont absents, imprécis voire même erronés ».
La commission des lois relève qu'il arrive que les échéanciers prévisionnels de mise en application des lois soient bien transmis mais sans porter la mention des dates prévues pour la publication des décrets . Tel fut le cas notamment pour la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique .
* 5 Pour chaque commission, les statistiques citées ne portent que sur les lois pour lesquelles la commission était saisie au fond.