Projet de loi de finances pour 1999 : Défense, marine

CHAPITRE II -
LES PERSONNELS DE LA MARINE

Depuis le début de la mise en oeuvre de la professionnalisation, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suit avec une attention toute particulière les mesures touchant à la gestion des personnels des armées, qu'il s'agisse de la réduction progressive des effectifs d'appelés, du départ anticipé d'officiers ou sous-officiers ou encore du recrutement de personnels engagés ou civils.

Le passage de l'armée de conscription à l'armée professionnelle ouvre en effet une délicate période d'adaptation qu'il importe de mener à bien dans un contexte budgétaire tendu.

Dans la Marine, la professionnalisation présente des aspects bien particuliers liés à la fois aux spécificités de ses activités, notamment à bord des bâtiments, et aux choix qui ont été arrêtés par la loi de programmation, singulièrement le renforcement massif de la présence civile au sein de la Marine qui devra en priorité accueillir des personnels des arsenaux en restructuration.

Au regard de ces contraintes, le budget pour 1999, comme ceux de 1997 et 1998, met en place les moyens permettant de réaliser l'évolution des effectifs prévue par la loi de programmation. Bien que l'on constate, par rapport aux prévisions initiales, un certain "surcoût" de la professionnalisation , surtout imputable à la mensualisation de la solde des engagés, les difficultés rencontrées sont moins d'ordre budgétaire que liées au recrutement lui-même de personnels présentant le profil requis pour occuper les postes laissés vacants par les appelés. Si la mise en place de "contrats courts" présente un bilan plutôt satisfaisant, du moins sur le plan de la réalisation des objectifs quantitatifs, l'obligation de recruter prioritairement les civils au sein des personnels de la Direction des constructions navales sur la base du volontariat pose des problèmes plus sérieux.

I. LE BILAN DES DEUX PREMIÈRES ANNÉES DE PROFESSIONNALISATION DE LA MARINE

Comme les autres armées, la Marine doit mener de pair une réduction de son format et la professionnalisation. Les besoins en personnels professionnels générés par la disparition, à raison d'un sixième chaque année, de la ressource issue du contingent, ne sont que partiellement atténués par la réduction du format qui permet cependant une réduction du nombre d'officiers-mariniers et de matelots engagés.

Aussi la Marine a-t-elle entrepris une importante politique de recrutement pour combler les vacances provoquées par le départ des appelés.

Evolution des effectifs de la Marine de 1996 à 2002

(loi de programmation 1997-2002)

	1996	%	2002	%
Officiers	4 844	6,9	4 961	8,8
Officiers-mariniers	32 530	46,6	30 136	53,4
Quartiers-maîtres et matelots engagés	8 103	11,6	7 998	14,2
Appelés et volontaires	17 906	25,6	1 775	3,1
Civils	6 495	9,3	11 594	20,5
Total	69 878	100	56 464	100

A. LA RÉDUCTION DES POSTES D'APPELÉS ET D'OFFICIERS-MARINIERS

Depuis deux ans, la Marine a réduit très significativement son effectif d'appelés tout en mettant en oeuvre, grâce aux mesures d'accompagnement de la professionnalisation, le départ anticipé d'officiers-mariniers.

1. La réduction des postes d'appelés : le début de la professionnalisation des unités

Au cours des années 1997 et 1998, 6 400 des 17 900 postes budgétaires d'appelés que comptait la Marine en 1996 ont été supprimés. Pour 1998, les effectifs réalisés sont d'ores et déjà inférieurs aux postes budgétaires et devraient être inférieurs à 9 000 en fin d'année, ce qui signifie que concrètement la présence des appelés dans la Marine aura été réduite de moitié en deux ans .

Pour la professionnalisation, priorité a été donnée aux forces projetables essentielles .

A la fin de l'année, plus de 20 bâtiments auront été entièrement professionnalisés après suppression de plus de 1 430 postes d'appelés. Parmi ces bâtiments figure le porte-avions Foch ainsi que les transports de chalands de débarquement et plusieurs frégates. La professionnalisation de l'équipage du porte-avions Charles de Gaulle, entamée en 1998, se poursuivra en 1999, ainsi que celle de 25 autres bâtiments dont les sous-marins nucléaires d'attaque et les pétroliers-ravitailleurs. Par ailleurs, trois formations de fusiliers marins auront également été professionnalisés, en totalité ou en partie, d'ici la fin de l'année, pour un équivalent de 300 postes d'appelés.

Il faut préciser que les appelés embarqués à bord des bâtiments exercent des fonctions à part entière et qu'ils doivent donc être remplacés nombre pour nombre par du personnel professionnel. Le recours à du personnel civil est par ailleurs exclu pour ce type d'emploi. La Marine fait donc appel, sur les postes laissés vacants par les appelés à bord des bâtiments, à des militaires engagés et en particulier pour les tâches les moins qualifiées, à des personnels recrutés sur des contrats courts de 2 ans.

D'autre part, une proportion importante de l'effectif d'appelés est constituée de personnels de haut niveau, qu'il s'agisse d'officiers du service national, de scientifiques du contingent, ou de matelots exerçant des fonctions d'enseignant, d'informaticien et d'assistant scientifique et technique. Le remplacement de ces postes pourra être pourvu par des officiers sous contrat court et par des civils du niveau d'ingénieur. Mais il s'appuiera également sur la mise en place du volontariat, qui ne débutera qu'en 1999.

Enfin, sur les postes à terre, les emplois occupés par les appelés doivent être largement pourvus par du personnel civil.

2. La diminution des effectifs d'officiers mariniers : les mesures d'incitation au départ

La loi de programmation a prévu une réduction de 2 400 postes budgétaires d'officiers mariniers de 1996 à 2002, soit un peu plus de 7 % des effectifs.

Toutefois, cette diminution a été engagée sur un rythme modéré, la plus large part des suppressions de postes intervenant à partir de l'année 2000. Deux spécialités seront plus particulièrement affectées : les forces sous-marines et l' aéronautique navale.

La Marine souhaitant maintenir un flux de recrutement significatif et préserver les profils de carrière, la déflation des effectifs d'officiers mariniers impliquait un renforcement des mesures d'incitation au départ.

Le pécule d'incitation au départ anticipé créé par la loi du 19 décembre 1996 joue un rôle non négligeable dans ce dispositif. Il a bénéficié :

. en 1997 , à 332 officiers mariniers (57 majors, 136 maîtres principaux, 130 premiers maîtres), pour un montant moyen de 257 800 F et un coût total de 85,6 millions de francs ;

. en 1998 , à 403 officiers mariniers (77 majors, 196 maîtres principaux, 130 premiers maîtres), pour un montant moyen de 276 200 F et un coût total de 111,3 millions de francs.

Les pécules ont été prioritairement attribués dans les spécialités les plus concernées par les réductions de postes : les forces sous-marines et l'aéronautique navale.

D'autre part, les dispositions de la loi n° 70-12 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l'accès des militaires à des emplois civils ont bénéficié à 57 officiers mariniers en 1997 et à 49 autres en 1998.

Le dispositif du congé de reconversion pour les militaires quittant les armées, créé par la loi du 19 décembre 1996, a concerné près de 1 500 officiers mariniers en 1997.

Parallèlement, le service d'aide à l'insertion et à la reconversion du personnel militaire de la Marine (SAIRM) a vu son action amplifiée puisque le nombre d'officiers mariniers placés dans le secteur civil est passé de 686 en 1996 à 889 en 1997.

B. LA MISE EN PLACE DE LA NOUVELLE POLITIQUE DE RECRUTEMENT

La profonde réorganisation des effectifs de la Marine a nécessité la mise en place, aux côtés des filières traditionnelles, d'une politique nouvelle de recrutement.

L'Ecole navale et l'Ecole militaire de la flotte restent les deux voies privilégiées de recrutement des officiers. L'augmentation de leur nombre a justifié le recours aux officiers de réserve en situation d'activité (ORSA).

La Marine ne recrute pas directement les officiers mariniers mais les sélectionne parmi les personnels d'équipage, en particulier les maistranciers. Ainsi qu'on l'a vu, les mesures incitatives au départ ont permis de maintenir ce recrutement malgré les suppressions de postes d'officiers mariniers.

Les personnels d'équipage demeurent recrutés, dans des proportions pratiquement inchangées, par l'école de maistrance et par l'engagement initial de longue durée pour des contrats de 4 ou 8 ans. Mais la nécessité de pourvoir des postes peu qualifiés, précédemment occupés par les appelés a conduit à créer une formule nouvelle : les "contrats courts Marine".

Enfin l'augmentation des effectifs de personnels civils a été réalisée elle aussi dans des conditions particulières, par des transferts internes du ministère de la Défense en provenance de la DGA.

1. Les "contrats courts Marine" : un bilan plutôt satisfaisant

La formule des contrats courts a été arrêtée en vue de pourvoir une partie des postes occupés par les appelés ne bénéficiant pas de qualification professionnelle et offrant des possibilités de progression insuffisantes pour des engagés "classiques".

Les emplois proposés sont de trois types :

- agent d'exploitation à bord d'un bâtiment de combat (agent de restauration, secrétaire, magasinier, peintre...),

- manoeuvrier de pont d'envol pour les aéronefs embarqués,

- opérateur protection pour le contrôle et la surveillance des bases à terre.

A la suite d'un accord avec la Délégation interministérielle à l'insertion des jeunes, la Marine a décidé de proposer, pour ces emplois, un contrat de deux ans à des jeunes sortant peu ou pas qualifiés du système éducatif. Cette formule permet de contribuer à leur insertion professionnelle en leur offrant un premier emploi et une expérience susceptible de faciliter leur accès au marché du travail.

Le recrutement de "contrats courts" a concerné 500 jeunes en 1997 et 900 autres en 1998. Leur profil ne diffère pas totalement de celui d'une partie des jeunes appelés que la Marine accueillait habituellement, mais il s'agit néanmoins d'un public dont l'adaptation aux contraintes professionnelles et militaires peut soulever des difficultés. Sans être alarmant, le taux d'échec semble tout de même non négligeable. Il est toutefois trop tôt pour tirer un bilan de cette expérience qui, en tout état de cause, pourrait être réorientée vers des recrutements plus classiques si elle ne s'avère pas suffisamment concluante.

2. Le recrutement des personnels civils : des difficultés qui s'accentuent

Votre rapporteur souhaite rappeler cette année encore combien la question du recrutement du personnel civil revêt pour la Marine une importance capitale.

Dans la Marine plus que dans les autres armées, la professionnalisation repose largement sur le recours à du personnel civil. En effet, plus de la moitié des postes civils créés dans les armées sur la période de programmation le seront dans la Marine. Celle-ci verra son effectif civil augmenter de près de 80 %, contre 12,6 % en moyenne dans l'ensemble des armées. Au terme de la loi de programmation, c'est la Marine qui emploiera la plus forte proportion de personnels civils.

Si dans certains emplois, et en particulier à bord des bâtiments, le remplacement des appelés ne peut être assuré que par des personnels militaires, le recrutement de personnels civils a été privilégié, avec pour objectif le reclassement d'ouvriers de la Délégation générale pour l'armement et plus spécialement de la Direction des constructions navales (DCN).

Ainsi la Marine bénéficie-t-elle chaque année depuis 1997 d'importantes créations de postes budgétaires destinés à des civils sans pour autant augmenter le rythme de ses recrutements externes traditionnels , les postes nouveaux devant obligatoirement être pourvus par transfert interne aux armées.

Afin de faciliter ces mutations, des crédits ont été dégagés dans le cadre du fonds d'adaptation industrielle de la DCN. Doté de 327 millions de francs en 1997 et de 454 millions de francs en 1998, il a cependant prioritairement servi à financer le dégagement de cadres à partir de 55 ans, et depuis 1998 à 52 ans, ainsi que les départs volontaires.

Au cours de l'année 1997, plus de 750 mutations en provenance de la DCN ont pu être réalisées mais comme cela pouvait être prévu, le flux de candidatures s'est tari à partir de 1998 , l'essentiel des volontariats s'étant manifestés dès le début de la période.

Ainsi, alors que pour 1998 les prévisions tablaient sur un total de près de 600 mutations en provenance pour partie de la DCN (350 postes) et pour le restant d'autres organismes de la DGA ou des personnels sous statut de GIAT-Industries, seules 226 mutations avaient été effectivement réalisées au 31 juillet dernier, dont un peu plus d'une centaine pour la seule DCN.

Le recrutement externe de personnels civils par concours ayant été limité à 208 postes en 1998, la Marine a obtenu au mois de juillet une levée partielle de l'interdiction d'embaucher des ouvriers hors de la DCN, à hauteur de 121 postes. Les recrutements doivent s'effectuer à compter du mois de septembre et une priorité sera accordée aux ouvriers de droit allemand des forces françaises stationnées en Allemagne et des ouvriers des entreprises sous-traitantes de la DGA et de la DCN.

On peut cependant craindre que malgré cette mesure palliative, l'insuffisance des mutations internes aux armées , particulièrement en provenance de la DCN, provoquera une accentuation des vacances de postes de personnels civils. Celles-ci s'élevaient à 578 au 31 décembre 1997 sur un total de 7 258 postes budgétaires. Le déficit pourrait dépasser 900 postes à la fin de l'année, ce qui porterait le taux de vacances à plus de 10 %.

II. LES ORIENTATIONS DU BUDGET 1999 EN MATIÈRE DE PERSONNELS

Les emplois inscrits au budget de 1999 suivent l'évolution définie par la loi de programmation. Ils intégreront pour la première fois la présence de volontaires. Les crédits relatifs aux rémunérations et charges sociales progressent modérément mais prennent en compte certains "surcoûts" qui n'avaient pas été intégrées en début de programmation. Ces moyens budgétaires ne permettent cependant pas d'écarter les difficultés qui pourraient apparaître pour la gestion concrète du remplacement des appelés.

A. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DES CREDITS

L'évolution des effectifs se poursuit conformément à la loi de programmation, et le rythme d'augmentation des charges de personnel sera identique à celui de l'an passé.

1. L'évolution des effectifs de la Marine

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des effectifs de la Marine au cours de l'année 1999.

Evolution des effectifs de la Marine

	1998	1999	Variation
Officiers	4 985	5 006	+ 21
Officiers-mariniers	32 605	32 392	- 213
Equipage	7 928	7 928	-
Appelés	11 498	8 158	- 3340
Volontaires	140	-	+ 140
Civils	8 156	9 017	+ 861
Total	65 172	62 091	- 3081

L'augmentation des effectifs d'officiers, qui avait représenté plus de 140 postes en 1997 et 1998, se poursuit en 1999 avec la création de 21 postes. A la différence des Armées de l'air et de terre, le nombre d'officiers doit augmenter dans la Marine pour améliorer le taux d'encadrement, inférieur à celui des armées étrangères et pour occuper les postes attribués aux officiers de Marine dans les états-majors interarmées et dans les organisations interalliées.

Ces créations de postes ainsi que les départs prévisibles conduiront à recruter 160 officiers en 1999. Comme l'an passé, le nombre de postes ouverts à l'Ecole navale est fixé à 80 élèves. Il correspond aux besoins d'emplois de haut niveau au grade de capitaine de vaisseau dans les états-majors interarmées ou interalliées. L'autre moitié des postes sera essentiellement pourvue au sein de l'Ecole militaire de la flotte (y compris 20 officiers recrutés au choix parmi les officiers mariniers), les recrutements sur titre étant limités à 5 postes.

Le projet de budget prévoit la suppression de 213 postes d'officiers mariniers, soit un peu plus que l'an passé. La mise en place de mesures incitatives, en particulier le pécule, permet d'obtenir un nombre de départs volontaires suffisant pour conserver le flux de recrutement, maintenir la moyenne d'âge et préserver les profils de carrière.

Les postes budgétaires ouverts pour les effectifs d'équipages resteront fixés, comme en 1999, à 7 928 hommes. Cette stabilité recouvrait, dès 1997, une baisse du flux de recrutement des engagés "classiques" au profit de l'instauration d'un nouveau type d'engagés, les "contrats courts Marine".

En 1999, le recrutement d'engagés "classiques" restera au même niveau qu'en 1998, à savoir 700 recrutements par l'Ecole de maistrance, à Brest, pour des personnels destinés à devenir rapidement officiers mariniers, et 1 500 recrutements d'engagés initiaux de longue durée, bénéficiant de contrats de 4 ou 8 ans et formés au Centre d'instruction naval de Querqueville.

Inaugurée en 1997, la formule des "contrats courts" permet de pourvoir en partie des postes précédemment occupés par des appelés ne nécessitant pas de qualification et offrant peu de perspectives de progression professionnelle. En 1999, le flux de recrutement devrait être de 900 engagés sur contrat de 2 ans.

L'année 1999 verra également les premiers recrutements de volontaires. Le nombre de postes ouverts au budget est fixé à 140. Il devrait passer à 500 en 2000, 1 000 en 2001, pour atteindre en 2002 les 1 775 postes prévus par la loi de programmation. Les volontaires occuperont eux aussi des emplois précédemment tenus par des appelés : postes de haut niveau, postes embarqués, postes de gendarmes auxiliaires, postes à terre. En 1999, les premiers recrutements interviendront au second semestre.

Enfin, l'augmentation de la présence de civils dans la Marine se poursuit sur un rythme soutenu puisque 861 postes de civils supplémentaires seront créés en 1999. Alors qu'en 1998 les recrutements nécessaires pour pourvoir les postes créés et ceux laissés vacants par les départs devaient principalement être pourvus par des transferts internes au ministère de la défense, la Marine devrait obtenir en 1999 une augmentation notable des possibilités de recrutement externes qui s'élèveraient au minimum à 957 fonctionnaires, dont 438 ouvriers professionnels, maîtres ouvriers et conducteurs. Toutefois, ces recrutements externes risquent d'être insuffisants pour combler les vacances apparues sur les postes budgétaires d'emplois civils, déjà très importantes depuis 1998.

2. Les charges de personnel

Le montant des crédits inscrits au titre III et relatifs aux rémunérations et charges sociales des personnels de la Marine s'élève pour 1999 à 10,264 milliards de francs, soit une augmentation de 1,9 % par rapport à 1998.

Il faut rappeler que ce chiffre traduit très imparfaitement l'évolution réelle des charges de personnel puisqu'il n'englobe que les rémunérations et charges sociales des personnels militaires, les personnels civils étant rémunérés sur le budget des services communs, c'est-à-dire sur les crédits de la direction de la fonction militaire et du personnel civil.

Alors que le recrutement, en nombre important, de personnels civils reste sans incidence sur le titre III du budget de la Marine, les dépenses de rémunérations et charges sociales correspondant à des effectifs militaires (professionnels et appelés) en baisse, progressent néanmoins de 1,9 %.

En effet, si la réduction des effectifs militaires entraînera en 1999 une économie de l'ordre de 80 millions de francs, les revalorisations et mesures indemnitaires communes à l'ensemble des armées entraînent une dépense supplémentaire de plus de 290 millions de francs.

Deux lignes concernant la rémunération des volontaires, pour un total de 9 millions de francs, apparaissent pour la première fois au budget 1999.

Par ailleurs, la dotation destinée aux pécules d'incitation au départ, inscrite en 1998 au budget de la Marine, passe de 85,1 à 86,6 millions de francs.

Il faut enfin signaler que la gestion 1998 des crédits de rémunérations et charges sociales a été affectée par un report de charges afférent à la gestion 1997, qui n'a été que partiellement résorbé par le décret d'avances du mois d'août 1998.

Pour la Marine comme pour l'ensemble du ministère de la Défense, l'évolution des dépenses de rémunérations et de charges sociales est affectée par des mesures qui ne pouvaient être connues au moment de la préparation de la loi de programmation. Il en va ainsi par exemple de l'accord salarial conclu le 10 février 1998 dans la fonction publique qui conduit à faire bénéficier les engagés, dont la solde a été fortement revalorisée, de mesures spécifiques en faveur des bas salaires. Ces dépenses nouvelles doivent être financées à enveloppe constante, si bien que les rémunérations et charges sociales absorbent une part croissante du titre III, au détriment des dépenses de fonctionnement.

B. LE REMPLACEMENT DES APPELÉS SE HEURTE À DES DIFFICULTÉS ACCRUES

On a souligné que le remplacement des appelés entraînerait un recrutement assez limité de personnels militaires, essentiellement pour les emplois à bord des bâtiments, alors que priorité a été donnée au recrutement de civils en provenance de la DGA et de la DCN.

L'insuffisance des résultats obtenus laisse présager une persistance des vacances de postes qui pourrait perturber sérieusement le fonctionnement des services. L'alternative offerte par le recours à la sous-traitance demeure peu encouragée faute de crédits budgétaires significatifs.

1. Les vacances de postes de personnels civils prennent une proportion inquiétante

Votre rapporteur avait souligné dès l'an passé le risque d'une accentuation du déficit en personnel civil par rapport aux effectifs budgétaires alloués à la Marine. Ces craintes se sont vérifiées puisque le taux de postes vacants devrait se situer au-dessus de 10 % des effectifs budgétaires à la fin de l'année 1998.

L'exercice consistant à vouloir résorber les sureffectifs de la DCN en opérant des reclassements dans la Marine a rapidement montré ses limites et après une année 1997 satisfaisante sur le plan qualitatif, le flux de mutations volontaires s'est rapidement atténué.

Plus précisément, on constate que dans les ports de Brest et de Toulon, la Marine est parvenue à pourvoir les postes dévolus à du personnel civil avec une relative facilité, en raison d'un nombre significatif de volontaires au sein des établissements de la DCN situés dans l'environnement immédiat. Le déficit se concentre surtout dans les ports de Cherbourg et Lorient ainsi qu'à Paris, les postes y étant offerts attirant peu de volontaires.

Il faut également observer qu'aux obstacles géographiques s'ajoutent des problèmes liés aux profils des postes . Le départ des appelés provoque par exemple des besoins très importants pour les emplois d'entretien et de restauration qui ne sont guère susceptibles d'être pourvus par des ouvriers des arsenaux.

Enfin, les volontariats ont sans doute pâti des récentes mesures de dégagement des cadres à partir de 52 ans prises au profit du personnel civil de la DCN.

Etant donné le nombre important de postes budgétaires civils créés en 1999, et malgré l'augmentation notable des possibilités de recrutement par voie de concours, il apparaît peu probable que le nombre de postes vacants sur des emplois civils diminue, sauf à obtenir une levée des interdictions d'embauche des ouvriers hors du ministère de la Défense.

Le maintien d'un déficit important de personnels civils alors que le nombre d'appelés diminue rapidement entraîne des répercussions négatives sur le soutien des formations de la Marine et constitue une inquiétude majeure pour la réussite de la professionnalisation .

2. Le recours à la sous-traitance : une solution peu encouragée

Face à la difficulté de recruter le personnel civil ou militaire qui pourrait effectuer certaines tâches effectuées par les appelés , la sous-traitance peut constituer une solution alternative , soit qu'elle permette de satisfaire ces besoins, soit qu'elle libère des personnels susceptibles d'être redéployés vers d'autres emplois.

La Marine, qui pratique déjà la sous-traitance pour l'affrètement des navires, l'entretien immobilier ou le gardiennage d'emprises pourrait ainsi être conduite à la développer plus largement dans les domaines de la maintenance et de la gestion des infrastructures, de la logistique et des services aux personnes dans ses formations terrestres (bases aéronavales, écoles, centres de formation).

Le développement de la sous-traitance se heurte toutefois à une insuffisance de financement qui n'a guère été prise en compte dans la loi de programmation.

D'une part, les contrats de sous-traitance ne peuvent être financés par des crédits du titre V, bien qu'ils permettent pourtant de réaliser des économies sur les dépenses d'équipement. D'autre part, la Marine ne peut en aucune manière bénéficier de la marge budgétaire engendrée par les vacances de postes civils pour recourir à la sous-traitance. En effet, les emplois de personnels civils ne sont pas financés par le budget de la Marine, mais par celui des services communs.

En 1998, une mesure nouvelle de 10 millions de francs au titre de la sous-traitance avait été intégrée au budget. Dans ce cadre a pu être financée une opération relative à l'alimentation du centre de transmission de Sainte-Assise en région parisienne.

Pour 1999, les ressources dégagées ne permettront de mettre en place qu'une seule action, la concession du transport effectuant la traversée de la rade de Toulon, pour un bénéfice de 10 emplois seulement.

A l'évidence, les moyens financiers très limités ne permettent pas d'engager d'opérations de sous-traitance d'envergure.

On doit constater que la Marine risque de rencontrer de vives difficultés pour recruter le personnel pouvant effectuer certaine tâches accomplies par les appelés sans pour autant avoir la latitude de confier ces activités, ne serait-ce que temporairement, à des services civils.