CHAPITRE III -
L'ACTUALITÉ DE L'URBANISME
I. L'AIDE DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES AU TITRE DE L'URBANISME
L'Etat
apporte son concours financier aux collectivités locales en leur
versant, d'une part, des
dotations destinées
à
l'
élaboration
et à l'
adaptation des documents
d'urbanisme
, et, d'autre part, des
crédits destinés
à financer
l'assurance des communes
pour les
risques
contentieux
liés à la
délivrance des autorisations
du sol
.
Les dotations destinées à l'élaboration et à
l'adaptation des documents d'urbanisme
Deux lignes budgétaires figurant respectivement au titre des
crédits du ministère de l'intérieur et au titre de ceux du
ministère de l'équipement récapitulent ces dotations.
La
première
d'entre elles (chapitre 41-56 article 10 du
ministère de l'intérieur), destinée à
compenser
les
dépenses prises en charge par les communes
compétentes en matière d'urbanisme
s'élevait à
93,459 millions de francs
en 1998
, en
hausse de
1,38 %
par rapport à 1997. Ces crédits constituent l'un
des
concours particuliers
créés au sein de la
dotation
générale de décentralisation
(DGD). Leur taux de
progression est analogue à celui de la dotation globale de
fonctionnement. Il est donc connu a posteriori. Les dernières
données disponibles sont celles de 1998.
La
deuxième dotation
(chapitre 57-58 article 40 du budget du
ministère de l'équipement) s'élève à
33,804 millions de francs
en
autorisations de programme
et
35,41 millions de francs
en crédits de paiement, contre
respectivement 38 et 32,127 millions de francs en 1998. Ces
crédits sont, selon les informations communiquées à votre
rapporteur pour avis, "
destinés à assurer l'exercice par
l'Etat de ses responsabilités dans la planification et les politiques
urbaines, notamment à l'occasion de l'établissement et de la
révision des documents d'urbanisme communaux et intercommunaux, mais
également en matière de protection de territoires sensibles tels
que le littoral et la montagne, et de prise en compte des risques naturels et
des études paysagères
".
La dotation budgétaire destinée à l'assurance des
communes pour les risques contentieux liés à la délivrance
des autorisations d'utilisation des sols
.
Versée conformément aux dispositions des articles 17 et 94
de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat cette dotation
s'élèvera à
24,501 millions de francs en 1999
contre 24,459 en 1998.
II. L'ÉLABORATION DES DOCUMENTS D'URBANISME
A. LES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT
Le
régime juridique des directives territoriales d'aménagement (DTA)
résulte de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire. Ces directives remplacent les " prescriptions
particulières " qui, prévues à
l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme, n'avaient jamais vu le jour.
Les DTA, sont élaborées par l'Etat et approuvées par un
décret en Conseil d'Etat. Elles
" fixent, sur certaines parties
du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière
d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de
développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles
fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des
grandes infrastructures de transport et de grands équipements, ainsi
qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et
des paysages ".
Six DTA sont en cours d'élaboration : la première a
été lancée en novembre 1995 dans les Alpes Maritimes.
Quatre autres, qui concernent l'aire métropolitaine marseillaise,
l'estuaire de la Loire, l'estuaire de la Seine et les Alpes du Nord ont
été engagées en février 1996. Enfin, le
comité interministériel d'aménagement du territoire
(CIAT), d'avril 1997 a décidé d'entamer l'élaboration
d'une DTA couvrant l'aire urbaine de Lyon.
Le Gouvernement a été saisi de huit demandes tendant au lancement
de nouvelles DTA. Les premières, qui lui ont été
adressées avant le lancement de l'expérimentation sur les cinq
sites initialement choisis concernaient : la façade
méditerranéenne PACA et Languedoc-Roussillon ;
l'agglomération d'Avignon ; la région
Midi-Pyrénées ; le littoral Nord-Pas-de-Calais et la Somme ; le
littoral Aquitain. Ces cinq premières demandes n'ont pas
été retenues parce que le Gouvernement souhaitait conduire
l'expérimentation sur un petit nombre de sites.
Les trois autres, plus récentes, sont relatives : au bassin minier
Nord-Pas-de-Calais ; à la côte landaise ; aux bassins
frontaliers du Nord de la Lorraine. Elles ne recevront de réponse
qu'à l'issue de l'expérimentation en cours.
L'article 20 du projet de loi relatif à l'aménagement
durable du territoire, qui ouvre aux régions le droit de demander
l'élaboration de DTA permettra de mettre en oeuvre ces nouveaux
documents en recueillant les fruits de l'expérience acquise.
Pour élaborer les six premières DTA, les préfets
coordinateurs se sont appuyés sur les Secrétariats
généraux aux affaires régionales (SGAR), sur les
directions régionales et les directions départementales de
l'équipement (DRE et DDE) ainsi que sur les directions régionales
de l'environnement. Après une phase d'études préalables,
chaque préfet coordinateur a reçu des ministres compétents
un mandat détaillant les objectifs de la directive.
Au niveau national, le pilotage des DTA relève de la DATAR et de la
DGUHC en liaison avec la direction de la nature et des paysages (DNP). Le
comité interministériel de pilotage est relayé, sur le
terrain, par un correspondant qui assure les relations avec le préfet
coordinateur et les directions d'administration centrale.
Le coût exact des projets de DTA est assez difficile à cerner car
certaines des études qu'elles nécessitent auraient, de toute
façon, été réalisées. La DGUHC a
décidé de consacrer 1 million de francs pour chaque site sur
ses crédits de catégories 1. Si la DATAR et la DNP financent
chaque projet dans les mêmes proportions qu'elle, le coût total de
l'élaboration des DTA s'élèverait à environ 18
millions de francs.
Les lettres de mission adressées aux préfets coordinateurs en
juillet 1996 prévoyaient que les études préalables
durent environ 6 mois et que l'élaboration du document
lui-même s'étale sur un an et demi. Ces délais n'ont pas
été respectés, notamment parce que les études ont
donné lieu à une consultation publique.
Seule la DTA des Alpes-Maritimes est actuellement en phase
d'élaboration, les autres étant au stade des études. La
rapidité avec laquelle les études préalables à
l'élaboration de ce document ont été conduites s'explique
par l'existence d'un " schéma de cohérence des enjeux de
l'Etat sur la Côte d'Azur " que le CIAT du 12 juillet 1993
avait entériné. Des travaux antérieurs ont
également été utilisés pour l'aire urbaine
marseillaise, les deux estuaires, et l'aire urbaine de Lyon. En revanche, un
diagnostic préalable a dû être réalisé pour
les Alpes-du-nord.
Les projets de DTA ont identifié quatre questions principales pour
chacun des territoires qu'elles concernent puisqu'elles tendent :
- à afficher et à mettre en cohérence les fonctions
économiques majeures ;
- à positionner les territoires à l'échelle
interrégionale et européenne ;
- à protéger les espaces les plus sensibles ;
- à organiser leur fonctionnement, en particulier au plan urbain.
Bien que l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme ne prévoie de
concertation qu'avec les régions, les départements, les chefs
lieux d'arrondissement et les communes de plus de 20.000 habitants, et les
groupements intercommunaux compétents en matière
d'aménagement de l'espace et d'urbanisme, le Gouvernement a
souhaité élargir le champ de la concertation préalable
à l'élaboration des DTA. Ceux-ci devront associer les
conférences régionales d'aménagement et de
développement du territoire, les chambres consulaires, les organismes
socio-professionnels, les conseils départementaux et les comités
régionaux de l'environnement ainsi que les associations de
défense de l'environnement agréées.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite que les
collectivités territoriales soient associées à la
préparation des projets de DTA.
Elle note, en particulier, que dans les régions où s'appliquent
la loi " Montagne " et la loi " Littoral ", les élus
rencontrent des difficultés spécifiques lors de
l'établissement des documents d'urbanisme. Elle souhaite, en
conséquence, que les DTA permettent de clarifier une situation qui se
traduit par un nombre élevé de contentieux.
B. LES SCHÉMAS D'AMÉNAGEMENT DE PORTÉE RÉGIONALE
Le
schéma directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF) a
été approuvé le 26 avril 1994.
Sur les quatre schémas d'aménagement régionaux (SAR)
d'Outre-mer, un seul est actuellement approuvé. Il s'agit du SAR de la
Réunion (6 novembre 1995). L'état d'avancement des
trois autres schémas est le suivant :
- le Conseil d'Etat ayant émis un avis défavorable au SAR de
la Martinique, adopté par le conseil régional le
24 janvier 1995, ce document a fait l'objet d'une nouvelle
décision de l'assemblée délibérante en
janvier 1998. Il sera ré-examiné prochainement par le
Conseil d'Etat ;
- le SAR de la Guyane, adopté par le conseil régional en
juin 1995, est en cours d'instruction par les services de l'Etat avant sa
transmission au Conseil d'Etat ;
- le SAR de Guadeloupe est préparé sous l'autorité du
Préfet car le conseil régional de l'île n'est
légalement plus compétent pour l'élaborer, depuis le
1er juillet 1995.
Enfin, le schéma régional de la collectivité territoriale
de Corse devrait être prochainement arrêté par le
Président du Conseil exécutif de l'Assemblée de Corse,
avant son adoption par cette assemblée et son approbation par
décret en Conseil d'Etat.
C. L'ÉLABORATION DES SCHÉMAS DIRECTEURS
Aux
termes de l'article L.122-1 du code de l'urbanisme, les schémas
directeurs "
fixent les orientations fondamentales de
l'aménagement des territoires intéressés, compte tenu de
l'équilibre qu'il convient de préserver entre l'extension
urbaine, l'exercice des activités agricoles, des autres activités
économiques et la préservation de la qualité de l'air, des
milieux, sites et paysages naturels ou urbains ".
Ces schémas constituent, par excellence, l'instrument de gestion
intercommunale de l'urbanisme dont les collectivités locales ont besoin.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
le nombre des schémas directeurs approuvés s'élevait
à 210 au 1er juillet 1997, soit 18 de plus qu'au
1er juillet 1991 et six de plus qu'au 1er juillet 1996. De
ce fait, 12 % de la superficie du territoire national qui correspondent
à 19 % des communes et à 40 % de la population sont
couverts par un schéma directeur. Les services du ministère de
l'équipement enregistrent un relatif renouveau du recours à ces
schémas. Ils attribuent ce phénomène :
- au besoin de donner une solution intercommunale aux projets
d'implantation de grands équipements ou d'aménagement notamment
à des fins touristiques ou pour développer les activités
de loisir, mais aussi pour gérer le développement
d'agglomérations moyennes,
- à la nécessité d'adapter les schémas
existants aux aires urbaines où le contexte socio-économique
s'est transformé depuis l'édiction de schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme dans les années 1970, et dans
lesquelles de grands équipements doivent trouver leur place.
Votre rapporteur pour avis rappelle que votre Commission des Affaires
économiques a, en adoptant les conclusions du rapport de
M. Gérard Larcher sur les espaces périurbains, souscrit
pleinement à l'idée d'une relance de la planification
opérée grâce aux schémas directeurs cantonaux ou
d'agglomération qui constituent le seul moyen d'assurer une gestion
intercommunale de l'extension urbaine. Le rapport précité
suggérait d'ailleurs que les modifications et les révisions des
plans d'occupation des sols ne soient autorisées que dans les communes
dont le territoire est inclus dans le périmètre d'un
schéma directeur
4(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis estime que cette proposition mérite
d'être étudiée.
Il constate que nombre de communes rurales n'ont pas les moyens financiers
d'établir un POS. C'est pourquoi, afin de concilier l'autonomie des
collectivités locales et la nécessité d'élaborer
des documents d'urbanisme, il serait souhaitable de favoriser la
réalisation de documents d'urbanisme analogues aux cartes communales
dans ces communes. Il estime souhaitable, à terme, de dégager une
aide spécifique de l'Etat en faveur des communes rurales, à cette
fin.
D. LES PLANS D'OCCUPATION DES SOLS
La loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat a transféré aux
communes pourvues d'un POS approuvé la compétence en
matière de délivrance des permis de construire.
Au cours des années 1980, le nombre des POS s'est progressivement accru.
Alors que 6.231 communes disposaient d'un POS approuvé ou en cours
d'élaboration en 1983, leur nombre s'élevait à
18.313 en 1991.
Les années 1990 ont marqué un ralentissement du mouvement
d'élaboration des POS. Beaucoup d'entre eux n'ont pas été
menés à terme, si bien que le ministère de
l'équipement évalue à 15.360 le nombre des communes
disposant d'un POS approuvés en 1998. Ce chiffre correspond à une
superficie du territoire peuplée par une population d'environ
52,1 millions d'habitants (en comptant les DOM et la métropole).
Désormais, l'essentiel des procédures en cours consiste en une
révision des POS. Au 1er janvier 1996, 27,6 % des
communes étaient concernées par une telle opération.
Votre Commission des Affaires économiques exprime sa vive
inquiétude face au nombre excessif de révisions des documents
d'urbanisme, qui devraient, en principe, constituer des instruments de
planification spatiale et temporelle.
Votre Commission des Affaires économiques est particulièrement
préoccupée par l'application que font certaines communes de la
procédure " d'application anticipée du POS ". Le
Conseil d'Etat avait déjà, dans un rapport publié en 1992,
fortement critiqué les effets d'une procédure qui, initialement
limitée à six mois, peut être prolongée pendant
plusieurs années, sans que le POS ne soit soumis à
l'enquête publique ni approuvé.
Comme l'a observé Monsieur Bernard Dussaut devant Votre Commission des
Affaires économiques, la généralisation des plans
d'exposition aux risques qui, en soi, n'a rien de critiquable, tout au
contraire, pose cependant de graves problèmes à certaines
collectivités locales. Les services de l'Etat sont parfois tentés
d'accroître plus que nécessaire les espaces couverts par ces
zones, qui deviennent inconstructibles.
Aussi votre Commission souhaite-t-elle qu'une réflexion soit
engagée afin d'appliquer avec discernement la législation
relative aux plans d'exposition aux risques.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite vivement que ces
questions graves et importantes pour l'équilibre urbanistique de
nombreuses communes trouve une solution dans la réforme du droit de
l'urbanisme que prépare la DGUHC.
III. BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT DU CONSEIL D'ETAT SUR L'URBANISME DE 1992
Voici
six ans, un rapport du Conseil d'Etat intitulé "
L'urbanisme,
pour un droit plus efficace "
, avait formulé d'importantes
propositions tendant à clarifier une législation trop complexe.
Votre rapporteur note que plusieurs de ces propositions sont d'ores et
déjà intégrées dans le droit positif, comme le
montre le tableau ci-dessous.
|
NATURE DE LA PROPOSITION |
MISE EN OEUVRE |
|
Réforme de la procédure de modification des schémas directeurs |
Décret du 5 septembre 1995 |
|
Elaboration de DTA |
Loi du 4 février 1995 modifiant l'article L.111-1 |
|
Limitation des possibilités d'invoquer l'exception d'illégalité pour vice de forme d'un plan d'occupation des sols |
Article L.600-1 du code de l'urbanisme, loi du 9 février 1994 |
|
Notification des recours contentieux |
Article L.600-3 du code de l'urbanisme |
|
En cas d'annulation de refus illégal de permis de construire, application de la règlementation en vigueur lors du refus |
Article L.600-2 du code de l'urbanisme |
|
Détermination d'un juge unique compétent pour statuer sur les requêtes tendant au sursis à exécution d'un permis de construire |
Article L.600-5 du code de l'urbanisme |
|
Effet suspensif du déféré préfectoral assorti d'une demande de sursis à exécution |
Article 27 de la loi du 4 février 1995 |
|
Donner au jugement ordonnant le sursis à exécution ou l'annulation de permis de construire les mêmes effets qu'un arrêté interruptif de travaux |
L'autorité administrative dispose déjà d'une compétence liée, pour prendre l'arrêté interruptif de travaux |
|
Multiplier par 10 le montant des amendes prévues |
Montants des amendes multiplié par quatre, loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992, article 322. |
IV. LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DES CAUE
Comme
l'a relevé madame Josette Durrieu dans les différents rapports
pour avis qu'elle a présentés à votre commission des
affaires économiques au cours des trois dernières années,
la situation des Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement
(CAUE) est particulièrement préoccupante. Même si les
crédits d'Etat qui sont destinés à leur venir en aide ont
été transférés, voici trois ans, au
ministère de la culture, ces associations continuent de jouer un
rôle en matière d'urbanisme notamment par les conseils qu'elles
délivrent aux collectivités locales. A ce titre, votre commission
des affaires économiques ne peut se désintéresser de leur
sort
Conformément aux dispositions de la loi de 1977 sur l'architecture, les
CAUE développent l'information et la participation du public, la
formation des intervenants dans le domaine de la construction, le conseil aux
candidats qui désirent bâtir, l'aide aux collectivités
locales et aux administrations publiques. Ils jouent un rôle très
précieux dans l'assistance aux maîtres d'ouvrages publics pour la
préparation d'opérations d'urbanisme et l'amélioration de
la qualité architecturale des constructions publiques.
Or, le montant de la taxe départementale destinée à leur
financement ne permet pas de faire face à leurs besoins. Voici trois
ans, un rapport rédigé par M. Vigouroux, conseiller d'Etat, qui
avait préconisé une révision du régime juridique
des CAUE concluait : "
les CAUE ne sont pas conçus pour
survivre, ils doivent disposer des moyens de leur indépendance ou mieux
vaut les dissoudre. L'Etat a tout à perdre en laissant vivoter des
structures en assistance de survie artificielle
". Cette
réflexion est toujours d'actualité.
Aussi votre rapporteur pour avis souhaite-t-il que le ministère de
l'équipement contribue à la modernisation du statut juridique des
CAUE qui pourrait s'inscrire dans une loi portant réforme de la loi de
1977.
Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, votre Commission des
affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption
des crédits inscrits au titre de l'urbanisme dans le projet de loi de
finances pour 1999.