Projet de loi de finances pour 1999 : Aménagement du territoire

PJL loi de finances pour 1998

PEPIN (Jean)

AVIS 68 (98-99), Tome XI - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières

N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XI

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Par M. Jean PÉPIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 4 ) (1998-1999).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Votre commission s'inquiétait, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, du manque d'ambition de la politique du Gouvernement de M. Lionel Jospin en matière d'aménagement du territoire.

La réforme, annoncée, de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, semblait, en effet, constituer le seul horizon et le seul programme du nouveau gouvernement.

Un an après, les inquiétudes de votre commission n'ont fait que s'aviver. En effet, pas plus le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, tenu le 15 décembre 1997 à l'Hôtel Matignon, que le dépôt, sur le Bureau de l'Assemblée nationale, du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, en juillet 1998, n'ont été à même de les dissiper. Au-delà des discours, bien peu a, en effet, été accompli. 1999 serait, comme 1998, une année de " transition " pour l'aménagement du territoire.

L'examen du projet de loi de finances pour 1999 n'est pas là non plus pour rassurer votre commission : à la vacuité des objectifs s'ajouterait l'insuffisance des moyens...

Pourtant, tant d'échéances essentielles méritent d'être préparées !

L'élaboration de la prochaine génération de contrats du plan Etat-Région, la réforme en cours de la politique structurelle européenne, le chantier ouvert par la loi Pasqua : que de réflexions à engager, d'actions à poursuivre, de négociations à mener...

CHAPITRE 1ER -

LES MOYENS FINANCIERS
DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les crédits dévolus à l'aménagement du territoire proviennent de trois origines :

- le projet de loi de finances (fascicule budgétaire bleu consacré à l'aménagement du territoire) ;

- les fonds d'aménagement du territoire ;

- les crédits issus des fonds structurels communautaires.

I. LES CRÉDITS INSCRITS AU PROJET DE LOI FINANCES POUR 1999

Les crédits figurant au fascicule budgétaire " aménagement du territoire " pour 1999 s'élèvent à 1.799,29 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, en baisse de 0,35 % par rapport au budget voté pour 1998.

Les autorisations de programme demandées pour 1999 s'élèvent à 1600,70 millions de francs, en baisse de 1,35 % par rapport à la dotation votée en 1998.

RÉCAPITULATIF DE L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DEMANDÉS
(EN MILLIERS DE FRANCS)

	Crédits votés en 1998	Crédits demandés en 1999	Evolution
Titre III : moyens des services	88 099	108 759	+23,45 %
Titre IV : interventions publiques	294 930	294 840	-0,03 %
Total dépenses ordinaires	383 029	403 599	+5,37 %
Titre VI : subventions d'investissement
- crédits de paiement	1 422 685	1 395 700	-1,90 %
- autorisations de programme	1 622 685	1 600 700	-1,35 %
TOTAL GENERAL (DO + CP)	1 805 714	1 799 299	-0,35 %

Source : projet de loi de finances pour 1999

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires sont en hausse de 5,37 %, passant de 383,03 millions de francs votés en 1998 à 403,60 millions demandés pour 1999. Cette hausse concerne principalement les moyens des services (titre III), en augmentation de 23,45 %.

1. Les moyens des services

Les crédits du titre III sont destinés aux dépenses de fonctionnement de la DATAR : rémunération du personnel et fonctionnement des services en administration centrale dans les bureaux à l'étranger et les commissariats à l'aménagement des massifs.

Après deux années de réduction (-3 % entre les lois de finances 1996 et 1997 ; -3,9 % entre 1997 et 1998), le projet de loi de finances pour 1999 propose une augmentation de ce poste budgétaire, de près d'un quart par rapport à 1998, ce qui porterait ces crédits de 88,1 millions à 108,7 millions de francs. Les dépenses de fonctionnement de la DATAR représentent ainsi 6 % du total des crédits demandés pour 1999, contre 5 % en 1998.

Cette augmentation est notamment liée à la dotation d'un chapitre nouveau, le chapitre 34-05 à hauteur de 18 millions de francs, consacré aux Etudes, présentée par l'Administration comme une régularisation budgétaire de crédits autrefois consommés sur du titre VI (FNADT). Même si cette évolution répond -en apparence- à l'impératif de vertu budgétaire, votre commission la juge négativement, car elle résulte d'un arbitrage en défaveur de dépenses directement utiles à l'aménagement du territoire, comme la PAT ou le FNADT ^{1( * )} .

Les effectifs budgétaires totaux de la DATAR demandés pour 1999 sont égaux à ceux de 1998, soit 141 emplois : 113 emplois en France et 28 emplois de contractuels français dans les bureaux de la DATAR à l'étranger.

Sur ces 141 emplois, 58 sont des emplois titulaires et 83 sont contractuels.

Le réseau de la DATAR à l'étranger :

Le réseau de la DATAR à l'étranger, constitué dès les années 60 pour prospecter les investissements étrangers potentiels, et renforcé par le CIAT du 5 novembre 1990, dispose de 69 personnes dans 17 bureaux et est présent dans les pays suivants :

- en Europe (32 personnes) : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la Grande-Bretagne, l'Italie, la Suisse, la Suède ;

- en Amérique (20 personnes) : les Etats-Unis ;

- en Asie (17 personnes) : le Japon, la Corée du Sud, Hong-Kong et Taïwan.

Le réseau de la DATAR à l'étranger est animé par 28 agents contractuels de l'Etat, par 37 agents recrutés localement et par 4 coopérants du service national. Sur ces effectifs, la DATAR emploie 8 directeurs et adjoints, 34 prospecteurs et 27 assistants.

La gestion de ce réseau fait l'objet d'un protocole d'accord avec la direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de l'économie, cette dernière assurant la gestion de proximité des bureaux. En application de cet accord, les crédits correspondants du budget de la DATAR sont transférés vers le budget de la DREE en cours d'année pour permettre le financement des bureaux. Les fonds sont ensuite alloués aux postes d'expansion économiques des villes où se situent les bureaux de la DATAR.

Le budget global de ce réseau s'élève, d'après les informations fournies à votre rapporteur, à 43,5 millions de francs en 1997 (dernier chiffre communiqué). Il contribue à alimenter, pour partie, en collaboration avec d'autres acteurs dont les collectivités locales, ce moteur essentiel de la croissance et de la création d'emploi que sont les investissements étrangers en France :

LE POINT SUR LES APPORTS À L'EMPLOI ET À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DES IMPLANTATIONS ÉTRANGÈRES EN FRANCE

Une étude ^{2( * )} portant sur l'année 1997 chiffre à 24.212 le nombre d'emplois créés par les investissements étrangers en France, chiffre en constante augmentation ces dernières années.

Les 362 projets recensés concernent prioritairement le secteur automobile, ainsi que l'électronique et les télécommunications. Les régions les plus concernées sont la Lorraine (1.732 emplois en 1997) et le Nord-Pas-de-Calais (5.076), régions de tradition industrielle actuellement en phase de reconversion qui connaissent de ce fait un regain de vitalité et de dynamisme économique. L'Alsace, région frontalière a accueilli 2.059 emplois issus d'investissements étrangers en 1997. Avec 1.911 emplois, Rhône-Alpes, se maintient également parmi les 5 premières régions depuis plusieurs années.

2. Les interventions publiques

Les crédits d'intervention (titre IV) correspondent au chapitre 44-10, ou " section intervention " du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

Ce chapitre regroupe, depuis l'adoption de l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les crédits antérieurement inscrits aux chapitres 44-01 à 44-03 :

- fonds d'intervention pour l'auto-développement en montagne (FIAM) ;

- fonds interministériel pour le développement de l'aménagement rural (FIDAR) ;

- fonds régionalisé pour les initiatives locales pour l'emploi (FRILE) ;

- fonds d'aide à la décentralisation (FAD).

Ces crédits, dont l'utilisation sera détaillée ci-dessous, à l'occasion de l'examen global du FNADT, sont inscrits pour 294,9 millions de francs , soit une quasi-stagnation (-0,03 %).

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les crédits d'investissement du titre VI demandés pour 1999 sont en régression aussi bien en autorisations de programme (-1,35 %) qu'en crédits de paiement (-1,90 %). Ces crédits regroupent les subventions consacrées à la prime d'aménagement du territoire (PAT) et au fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), pour sa partie investissement.

1. La prime à l'aménagement du territoire (PAT)

a) Une volonté d'aide à la localisation d'activités créatrices d'emploi

La prime à l'aménagement du territoire vise, d'après le décret du 6 février 1995 ^{3( * )} , à soutenir les créations d'emplois dans les zones d'aménagement du territoire. Le chapitre budgétaire qui lui est consacré (chapitre 64-00) s'intitule d'ailleurs " aides à la localisation d'activités créatrices d'emploi ".

LA PRIME À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT)

La PAT s'applique aux zones d'aménagement du territoire, qui regroupent environ 41 % de la population française ;

Elle est attribuée par le comité des aides à la délocalisation d'activité (CIALA), qui examine les dossiers qui lui sont soumis ;

Elle bénéficie aux opérations :

- de délocalisation d'activité ;

- de création d'établissement d'au moins 20 emplois permanents pendant 3 ans ;

- d'extension d'un établissement qui occasionne des charges exceptionnelles,

Peuvent également y être éligibles, exceptionnellement :

- la reprise d'une affaire en difficulté ;

- une conversion interne.

b) Une stagnation des crédits de la PAT

Après la forte hausse des crédits demandés en 1998 par rapport à 1997 (+106 % en crédits de paiement et +28 % en autorisations de programme) notamment liée aux paiements échelonnés de primes attribuées les années précédentes, le projet de loi de finances pour 1999 marque une stabilisation de cette tendance , avec 315 millions de francs de crédits de paiement demandés pour 1999, (soit une baisse de 1,56 % ) et 320 millions de francs d'autorisations de programme (comme en 1998).

c) Un bilan d'activité qui montre une réduction des primes accordées

Alors que le nombre de dossiers éligibles à la PAT était auparavant en croissance, le bilan d'activité pour 1997 et début 1998 marque une nette inflexion de cette tendance.

L'année 1997

Entre 1996 et 1997, alors que le nombre de dossiers présentés est passé de 219 à 203, le nombre de dossiers primés a chuté de 187 à 166, soit une augmentation de 2 points du taux de rejet , passé de 14,6 % à 16,7 %.

Sous la contrainte budgétaire, le montant total des aides accordées a décru , passant de 717 millions en 1996 à 580 millions de francs en 1997. Cette enveloppe devrait s'élever à 550 millions de francs environ en 1998.

Soulignons toutefois que l'administration remarque qu'en 1995 et 1996, un effet " d'aubaine " a contribué à expliquer l'afflux de dossiers, du fait du relèvement des plafonds maximaux par emploi de la PAT, consécutif à la parution du décret précité.

Le tableau ci-après détaille les principaux indicateurs relatifs à la PAT :

BILAN D'ACTIVITÉ DE LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (8 mois)
Dossiers présentés	169	133	143	182	219	203	184
Dossiers primés	152	117	125	164	187	166	115
Taux de rejet	11 %	12 %	13 %	10 %	14,6 %	16,7 %	16,30 %
PAT accordées (en millions de francs)	563	252,4	724,1	613	717	580	278
Nombre d'emplois aidés	14.351	9.322	13.934	12.966	16.948	13.920	9.279
Investissements (en millions de francs)	8.860,45	4.690	9.607	13.636	17.990	15.589	7.523
Secteur d'activité (en % du nombre de dossiers)
Industrie	71,2 %	43,5 %	60,0 %	65,2 %	57 %	59 %
Agro-alimentaire	10,6 %	27,5 %	15,2 %	15,8 %	20 %	20,5 %
Tertiaire	18,2 %	29,0 %	24,8 %	18,9 %	23 %	20,5 %
Montant moyen PAT/emploi (en francs)
Industrie	38.000	29.000	48.000	49.296	43.849	44.162
Tertiaire	37.500	29.000	28.500	30.807	35.467	26.368

Source : DATAR

L'industrie (y compris l'industrie agro-alimentaire) représente en 1997 80 % du total des dossiers primés, ce qui confirme une prédominance déjà enregistrée ces dernières années.

La proportion de dossiers d'investissements étrangers reste stable : 40,3 % des emplois primés, 70 % des investissements, 32 % des dossiers et 61 % des primes attribuées. Ces chiffres témoignent du poids de cette catégorie d'opérations sur le développement économique local. En effet, bien que le nombre d'emplois liés aux projets étrangers soit légèrement inférieur à celui des années précédentes, en revanche, le volume des investissements à réaliser dans le cadre des programmes présentés est le plus élevé des six dernières années.

Les trois premiers trimestres de 1998

L'activité des trois premiers trimestres 1998 enregistre une certaine stabilisation du flux d'entrée de dossiers nouveaux :

. 184 dossiers ont été présentés,

. cinq CIALA ont eu lieu, approuvant 115 dossiers pour la création de 9.279 emplois et l'attribution de 278 millions de francs de PAT (à comparer à 173 dossiers, 13.792 emplois et 619 millions de francs de PAT sur la même période de 1997).

d) Un outil à perfectionner

Votre commission a déjà souligné les incohérences qui entachent, à son sens, l'attribution de la PAT, tant dans son rapport budgétaire pour avis de l'année dernière ^{4( * )} que lors de l'audition de la ministre tenue à cette occasion. Elles tiennent principalement à :

- l'exclusion de certaines zones de revitalisation rurale du zonage PAT, qui les prive de l'utilisation de cet outil de développement local ;

- l'utilisation du zonage PAT, faute de zonage pertinent, pour l'attribution d'aides aux équipements touristiques .

Votre commission ne reprendra pas ici ces développements déjà connus. Elle réitère son voeu que ces incohérences dans l'attribution de la PAT soient résolues dans le cadre du débat à venir sur l'aménagement et le développement du territoire.

2. Le FNADT " investissement "

a) Les subventions d'investissement

La section " investissements " du FNADT, figurant d'après la nomenclature budgétaire au chapitre 65-00 du budget de l'aménagement du territoire, regroupe quatre anciens chapitres, concernant :

- le fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT),

- le fonds d'aide à la décentralisation (FAD),

- le fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR),

- le fonds de financement des restructurations des zones minières (GIRZOM).

Les crédits demandés au titre de ce chapitre, qui représente les 4/5 ^è du total des dotations du FNADT, pour 1999, s'élèvent à 1 080,7 millions de francs en crédits de paiement, contre 1 102,7 millions en loi de finances initiale pour 1998, soit une baisse de 2 %, et à 1 280,7 millions de francs en autorisations de programme, en baisse de 1,7 %.

b) Récapitulatif de l'utilisation des crédits du FNADT

Un outil d'évaluation : le rapport annuel au Parlement

Le rapport annuel au Parlement sur l'utilisation des crédits du FNADT, déposé conformément à la loi précitée du 4 février 1995 à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances, permet d'évaluer l'utilisation de ce fonds en 1997.

REMARQUE PRÉLIMINAIRE :

UNE AMÉLIORATION DE L'OUTIL D'ÉVALUATION TRANSMIS AU PARLEMENT

Le Gouvernement, -donnant suite il est vrai à des observations émises par la Cour des Comptes et l'Inspection générale des Finances-, a amélioré, au moyen d'une circulaire adressée aux préfets de région, les modalités de remontée de l'information en provenance des préfectures sur la gestion du FNADT, et a donc enrichi et précisé des données fournies à la représentation nationale.

En particulier, comme le précise le préambule du rapport sur l'utilisation du FNADT en 1997 :

" - Afin d'apprécier " l'effet de levier " du fonds, des données concernant la part du FNADT et des cofinancements ont été incluses dans le rapport ;

- le budget global des opérations est également mentionné afin de connaître la dimension des projets subventionnés ;

- dans le but de mieux apprécier le degré de réalisation des opérations, le montant des crédits engagés ou programmés est complété par leur taux de mandatement au 31 décembre 1997 ;

- une plus grande précision est également apportée au niveau du volume des crédits alloués aux zones jugées sensibles ou fragiles : une étude par section a été réalisée et non comme l'année précédente toutes sections confondues. De plus, contrairement à 1996, cette information est fournie pour chacune des régions et non uniquement au niveau national ;

- enfin, des informations concernant la gestion financière sont également présentées dans le rapport, des indications sur la part de la dotation reçue en 1997 ayant été engagée ainsi que la part des engagements pris en 1997 ayant été financée par le reliquat de crédits des années antérieures. "

L'utilisation des crédits en 1997

En application de l'article 33 de la loi d'orientation, le FNADT se compose de deux sections distinctes :

- la section générale , dont les crédits sont engagés au niveau central ou délégués en application de décisions ministérielles ;

- la section locale , dont la gestion est déconcentrée au niveau des préfets de région. Une partie correspond aux engagements de l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-région ; l'autre est libre d'emploi.

(1) Les chiffres

Le montant des crédits délégués en 1997 est de 1.586 millions de francs. Il est sensiblement égal à celui de l'année précédente, au titre de laquelle 1.513 millions de francs ont été délégués. Le montant des crédits délégués au titre de la section locale a diminué : de 965 millions de francs en 1996, il est passé à 822 millions de francs, en 1997. Cette diminution est due à l'étalement sur une année supplémentaire des contrats de plan Etat-régions. Elle est compensée par une augmentation des crédits délégués au titre de la section générale : de 547 millions de francs en 1996, ceux-ci atteignent 763 millions de francs en 1997. D'après le rapport précité, cette progression s'explique par le fait que le fonds n'a pas subi d'annulation de crédits en 1997.

Sur l'ensemble des régions, le montant global des crédits engagés en 1997 s'élève à 937 millions de francs, en diminution par rapport à 1996, année au titre de laquelle le montant des crédits atteignait 1.174 millions de francs.

La répartition par section est sensiblement la même qu'en 1996. Elle est détaillée dans le graphique suivant :

Source : Rapport annuel au Parlement sur le FNADT

Le détail de la répartition des crédits du FNADT est donné dans le tableau suivant, tiré du rapport précité :

RÉGIONS	SECTION GÉNÉRALE	SECTION LOCALE	TOTAL FNADT
Alsace	38,50	14,70	53,20
Aquitaine	28,75	19,03	47,78
Auvergne	11,85	47,17	59,02
Bourgogne	22,60	28,32	50,92
Bretagne	30,30	29,02	59,32
Centre	9,28	18,75	28,03
Champagne-Ardenne	13,10	16,35	29,45
Corse	11,10	21,70	32,80
Franche Comté	12,90	19,32	32,22
Ile-de-France	1,30	10,00	11,30
Languedoc-Roussillon	12,65	41,29	53,94
Limousin	21,75	27,20	48,95
Lorraine	37,93	69,08	107,01
Midi-Pyrénées	44,88	43,59	88,47
Nord-Pas-de-Calais	15,37	177,25	192,62
Basse-Normandie	33,90	26,49	60,39
Haute-Normandie	3,37	12,80	16,17
Pays de la Loire	26,55	16,00	42,55
Picardie	9,80	15,20	25,00
Poitou Charente	14,00	20,51	34,51
Provence-Alpes-Côte d'Azur	89,48	40,53	130,01
Rhône-Alpes	36,58	44,60	81,18
Guyane	0,00	1,20	1,20
Guadeloupe	0,00	2,00	2,00
Martinique	0,00	1,70	1,70
Réunion	0,50	14,00	14,50
Interregional	33,50	0,00	33,50
Bassin parisien	0,00	44,70	44,70
National	203,80	0,00	203,80
TOTAUX	763,74	822,50	1 586,24

Source : rapport au Parlement sur le FNADT EN 1997.

(2) Les objectifs poursuivis

Source : rapport annuel du Parlement sur le FNADT

Le développement économique : l'objectif le plus doté

Comme en 1996, le " développement économique et l'emploi " constituent l'objectif prioritaire : 44 % des crédits lui sont consacrés. On constate une augmentation de la part des crédits alloués à cet objectif : en 1996, celle-ci était de 37 %.

L'aménagement de l'espace est, comme en 1996, le deuxième objectif poursuivi (19 % des crédits lui sont consacrés). Cependant, la part des crédits qui lui est allouée a diminué : elle atteignait 24 % en 1996. Il est suivi de près par les thèmes " éducation, recherche, culture " (17 %) et " développement rural, littoral, massif " (15 %).

Le rapport public remis au Parlement montre que plus de la moitié des crédits a été allouée aux collectivités locales et aux groupements de collectivités.

La part des financements octroyés aux Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et autres groupements de collectivités a augmenté par rapport à 1996 : alors que 12 % des crédits leur étaient destinés en 1996, ce taux atteint 18 % en 1997. Cette progression s'inscrit dans la volonté, affirmée lors du CIADT du 15 décembre 1997, de soutenir les projets intercommunaux.

Les associations et les entreprises privées recueillent toutes deux 14 % des subventions. Elles sont ainsi les troisièmes catégories d'organismes bénéficiaires.

Les zones jugées fragiles ou sensibles sont privilégiées

Le pourcentage de crédits alloués aux zones fragiles ou sensibles, toutes sections confondues, est sensiblement le même qu'en 1996. Les zones éligibles à l'objectif 5b sont les principales bénéficiaires, 27 % des crédits leur étant destinés, suivies des zones éligibles à l'objectif 2 (26 %). 19 % des crédits ont été alloués aux zones de revitalisation rurale (ZRR) ou aux territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP). Les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire (PAT) en recueillent 16 %.

Les collectivités locales et l'Europe sont les principaux cofinanceurs des projets soutenus par le FNADT

En moyenne, la part du FNADT dans le financement des projets s'élève à 21 %. A noter que la participation du FNDAT est plus importante au niveau de la section locale (27 % pour la partie contractualisée, 23 % pour la partie libre) qu'en section générale (15 %). Les principaux cofinanceurs sont les collectivités locales. Elles participent à hauteur de 34 % au financement des opérations. L'Europe intervient à hauteur de 10 % dans le financement des projets considérés.

II. LES CRÉDITS DESTINÉS AUX FONDS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE CRÉES PAR LA LOI DE 1995

Outre le FNADT, examiné ci-dessus, la loi du 4 février 1995 précitée a prévu la création de trois fonds :

- le fonds national de développement des entreprises (FNDE) ;

- le fonds de gestion de l'espace rural (FGER), dont l'évolution est analysée en détail dans le rapport de M. Henri Revol sur l'aménagement rural ;

- le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) auquel le rapport budgétaire pour avis de M. Jean-François Le Grand consacre de plus amples développements.

Rappelons que le fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables (FITTVN), mis en place par l'article 47 de la loi de finances du 29 décembre 1994, est quant à lui analysé dans le rapport pour avis de M. Georges Berchet sur les transports terrestres.

A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES (FNDE)

1. Une initiative parlementaire pour le développement des entreprises

Institué par l'article 43 de la loi d'orientation de 1995, à l'initiative du Parlement , le FNDE a pour objet de développer l'emploi et de favoriser le maintien et la création des petites entreprises dans les zones d'aménagement du territoire, les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP). Son objectif est d'accroître les fonds propres disponibles pour les entreprises : mobilisation de l'épargne de proximité, accès au crédit...

LE RÔLE DU FNDE D'APRÈS LA LOI DU 4 FÉVRIER 1995

Le FNDE intervient :

- en accordant des prêts aux personnes qui créent, reprennent ou développent une entreprise, dans la limite d'un montant équivalent à leur apport en fonds propres ;

- en garantissant directement ou indirectement, des emprunts et engagements de crédit bail immobilier dans la limite de 50 % de leur montant ;

- en garantissant des engagements pris par les sociétés de caution, les sociétés de développement régional, les fonds communs de placement à risque ou les fonds de garantie créés par les collectivités locales.

2. Une application décevante par rapport aux intentions du législateur

Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) d'Auch, réuni le 10 avril 1997 sous la présidence du Premier ministre, avait annoncé la dotation de ce fonds à hauteur d'un milliard de francs sur deux ans , à partir des recettes de privatisation.

Bien qu'elle ait regretté qu'elle n'intervienne que 2 ans après la promulgation de la loi, votre commission s'était, en son temps, félicitée de cette décision.

Les élections législatives de 1997 n'ont pas permis au précédent Gouvernement de concrétiser cette volonté.

Lors du CIADT du 15 décembre 1997 a été annoncée à la dotation du FNDE, pour un montant de 200 millions de francs en 1998.

a) Trois objectifs qui ne correspondent qu'imparfaitement à la volonté initiale du législateur

D'après une réponse ministérielle à un député ^{5( * )} sur la dotation budgétaire du FNDE, il ressort que le Gouvernement a assigné à cet instrument trois principaux objectifs :

(1) Une aide indirecte à la capitalisation des entreprises en démarrage :

Les " prêts d'honneur " sont des prêts à taux zéro, accordés à la création de l'entreprise et remboursables par le créateur en cas de réussite de son projet. Ils sont donc assimilables, pour l'entreprise, à des quasi fonds propres. Leur montant varie de 30.000 à 200.000 francs.

L'action du FNDE en matière d'octroi de ces prêts d'honneur n'est qu'indirecte puisque, d'après le document précité de la DATAR :

" Dans cette optique, le fonds soutient le développement des plates-formes d'initiative locale , adhérentes notamment à France initiative réseau et au Réseau Entreprendre. Ces associations qui regroupent localement collectivités, organismes consulaires, entreprises et autres acteurs économiques locaux ont pour objectif d'apporter un appui aux nouveaux entrepreneurs et de leur octroyer, selon leurs besoins, un prêt d'honneur qui varie de 30 000 à 200.000 francs. Une centaine de structures existent aujourd'hui ".

Votre commission observe que la lettre de l'article 43 de la loi d'orientation, qui dispose que le FNDE " accorde des prêts ", n'est pas respectée.

(2) Un remboursement prévu des frais de certaines sociétés de capital-risque

Considérant, à juste titre, que les sociétés de capital-risque ont pour habitude de ne s'intéresser qu'aux entreprises d'une certaine taille offrant de bonnes perspectives de profit, et que, de ce fait, les fonds propres des petites entreprises ne peuvent évoluer au rythme de leurs besoins de croissance, le Gouvernement a assigné au FNDE la mission de rembourser partiellement les frais d'étude et de suivi des participations prises par les sociétés régionales de capital-risque dans les petites sociétés , afin d'en accroître le nombre.

La réponse ministérielle précitée, en date du 10 août 1998, précise les modalités de cette intervention : " Sur la base d'un cahier des charges qui sera disponible dans les préfectures ainsi qu'auprès des DRIRE, les sociétés qui décideront de faire un effort en direction de ces entreprises petites ou moyennes, pourront se porter candidates et être conventionnées par l'Etat. L'objectif fixé pour 1998 est d'encourager une centaine de prises de participation dans de petites sociétés. Le montant des remboursements sera majoré sur les zones objectifs 2 et 5b ".

Votre commission, quelle que soit la pertinence de l'action engagée, considère que, là encore, ni l'esprit ni la lettre de la loi d'orientation ne sont pas respectées. Elle regrette, de plus, que cette mesure ne soit pas encore opérationnelle.

(3) Des garanties de prêts

Le FNDE -ou plus précisément la Banque du développement des petites et moyennes entreprises (BDPME), qui est chargée de mettre en oeuvre cette action- garantit, au moyen d'un fonds de garantie dénommé " PIC-PME ", doté pour moitié par l'Union européenne, certains prêts, aux conditions fixées par le programme d'initiative communautaire " PME ", pour les petites et moyennes entreprises situées dans les zones éligibles aux objectifs communautaires 2 et 5b (voir ci-dessous le chapitre sur les fonds structurels européens, pour la signification de ces appellations).

Toujours dans la même réponse à la question parlementaire précitée, le Gouvernement précise que : " Les programmes d'investissement, d'extensions d'activités ou de développement de nouvelles activités peuvent être financés. Une priorité est accordée aux investissements interentreprises d'innovation et de modernisation ainsi qu'aux investissements favorisant l'européanisation des entreprises. Les concours garantis peuvent prendre la forme : de prêts à long terme et d'opérations de crédit bail mobilier et immobilier ; de prêts participatifs ; de toutes valeurs mobilières permettant l'apport de fonds propres ou quasi-fonds propres. Pour l'ensemble des concours éligibles, la garantie de SOFARIS ne peut dépasser 50 % du montant du concours, le montant garanti par entreprise ne pouvant en aucun cas dépasser un million de francs. SOFARIS peut en outre partager cette garantie avec une société de caution mutuelle. Dans ce cas, le taux de couverture conjoint pourra exceptionnellement être porté à 60 % du montant du concours ".

Votre commission observe que ce troisième volet de l'action du FNDE est le seul qui réponde en partie à l'esprit comme à la lettre de l'article 43 de la loi d'orientation, même s'il est loisible de déplorer que l'aménagement du territoire ne soit pas la seule source d'inspiration du dispositif.

Votre commission est préoccupée par le fait que le financement européen, dans le cadre du " PIC-PME ", est susceptible d'être remis en cause par la réforme en cours des fonds structurels européens.

b) Des moyens et une gestion qui ouvrent la voie à une dilution de la priorité d'aménagement du territoire

Le comité de gestion du FNDE

Doté d'un caractère interministériel et inter-institutionnel, le comité de gestion du FNDE rassemble plusieurs partenaires :

- la DATAR, qui en assure le secrétariat et est chargée du pilotage opérationnel du fonds ;

- la BDPME ;

- la Caisse des Dépôts ;

- le ministère de l'économie.

La multiplicité et la prédominance " financière " de certains intervenants ne sont pas, en soi, critiquables. Mais il importe que ces partenaires s'inspirent tous, dans leur gestion, des principes qui ont présidé à la création du FNDE par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Les moyens

En termes budgétaires, le FNDE n'est pas -contrairement par exemple au FPTA- un " vrai " fonds dans le sens où il n'a pas le statut d'un compte spécial du Trésor. En le dotant, le Gouvernement s'est contenté de rassembler des procédures et des financements préexistants.

Les crédits qui alimentent le fonds national de développement des entreprises ont en effet des origines différentes et relèvent de procédures distinctes, dont certaines ne sont d'ailleurs pas encore opérationnelles, ce que déplore votre commission. L'ensemble est détaillé dans le tableau ci-après.

LES MOYENS DU FNDE

(en millions de francs)

	ACTEUR	MOYENS DÉCIDES PAR LE CIADT	ENGAGEMENT 1ER SEMESTRE 1998
Aide aux plates-formes d'initiative locale qui accordent des prêts d'honneur	DATAR	10	5
	CDC	30	30
Incitation aux sociétés de capital risque régionales	Ministère de l'Industrie	20	Procédure non encore opérationnelle, circulaire du 31/07/1998
Garantie des prêts bancaires et des prêts d'honneur	BDPME " PIC-PME " (BDPME) Garanties Prêts d'Honneur	90 50	35 Convention prochainement signée
TOTAL		200	70 (sur 6 mois)

Source : DATAR

L'analyse des moyens qui lui sont dévolus conforte la crainte d'une mise de côté de la vocation première du FNDE, conçu pour être au service de l'aménagement du territoire par le développement, notamment rural.

Face à une telle situation, votre commission s'interroge : l'aménagement du territoire est-il toujours l'objectif premier du fonds tel qu'il a été mis en place ? Celui-ci n'est-il pas plutôt dédié aux petites entreprises en général ? Où les zones rurales et les zones de redynamisation urbaine, expressément citées par la loi, apparaissent-elles dans ce dispositif ?

Certes, interviewée récemment à ce sujet, la ministre voulait apporter une réponse rassurante à cette préoccupation :

" Le FNDE et ses lignes constitutives doivent trouver leur place au niveau territorial.

Je suis très attachée à ce que les acteurs locaux s'approprient ces outils financiers.

La performance de ces outils dépendra de cette appropriation et de la mobilisation qu'elle suscitera : banques et institutions financières au plan local, collectivités territoriales, structures de coopération intercommunale, chefs d'entreprise, créateurs...

Je veillerai à ce que le FNDE s'inscrive dans des démarches de développement local, qu'il serve des projets de territoire et conforte des solidarités locales.

En même temps, je veillerai à ce que ces instruments participent à la valorisation des ressources propres de chacun des territoires dans un souci de répartition harmonieuse de l'effort engagé qui est l'un des objectifs prioritaires de la politique de mon ministère " ^{6( * )} .

Peut-on se satisfaire de telles garanties ?

Votre commission déplore vivement l'absence du décret d'application qui, prévu par l'article 43 de la loi, aurait permis de mieux encadrer le rôle et le mode de fonctionnement du FNDE et aurait ainsi garanti sa conformité aux dispositions de la loi d'orientation qui vise expressément, rappelons-le :

- les zones d'aménagement du territoire ;

- les territoires ruraux de développement prioritaire ;

- les zones de redynamisation urbaines.

B. LE FONDS DE GESTION DE L'ESPACE RURAL (FGER)

Rappel sur le FGER

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) a été créé par l'article 38 de la loi n° 95-115 du 04 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (art. L. 112-16 et L. 112-17 du Code Rural), complété par une circulaire du ministère de l'agriculture et de la pêche du 6 avril 1995 et une circulaire n° 98-3018 du 27 juillet 1998.

Ce fonds fait l'objet d'une analyse détaillée dans le rapport budgétaire pour avis de M. Henri Revol sur l'aménagement rural. Affecté prioritairement aux agriculteurs et à leurs groupements, il a pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon , d'éléments naturels du paysage et d'espaces où l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les terrains appartenant à l'Etat ou aux collectivités territoriales, à l'exception des communes.

Le FGER fait l'objet d'orientations pluriannuelles, arrêtées au niveau de chaque département par le préfet en association avec le Président du Conseil Général, après consultation d'une commission (CODEGE) associant des représentants des services de l'Etat du département, des communes, de leurs groupements, de la profession agricole, des autres partenaires économiques et du milieu associatif.

Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 % des projets contribuent à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles notamment d'espaces atteints par la déprise agricole. Les projets concernent également la réhabilitation des milieux humides. La moitié des projets concernent des zones relativement défavorisées d'élevage et de polyculture.

Un tarissement des crédits du FGER

Après avoir décru ces dernières années, la dotation proposée pour le FGER dans le projet de loi de finances est nulle :

EVOLUTION DES CRÉDITS DU FGER

(en millions de francs)

ANNÉE	Loi de finances initiale
1995	500
1996	388
1997	150
1998	140
1999	0

Cette situation résulte de la volonté du Gouvernement d'intégrer, dans le cadre de la discussion de la loi d'orientation agricole, les crédits du FGER au sein du dispositif contractuel proposé aux agriculteurs : le " contrat territorial d'exploitation " (CTE).

Dans de telles circonstances, votre commission souhaite obtenir des assurances quant à la pérennité de ces financements, qui lui paraît loin d'être assurée.

C. LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES (FITTVN)

L'objet du FITTVN

Institué sous la forme d'un compte d'affectation spéciale par l'article 47 de la loi de finances pour 1995, le FITTVN contribue au financement des investissements ferroviaires et routiers, au réseau TGV inscrits au schéma directeur national, aux investissements nécessaires au développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs et du transport combiné, aux investissements routiers nationaux, particulièrement pour le désenclavement des zones d'accès difficile, ainsi qu'à la réalisation des voies navigables figurant au schéma directeur des voies navigables.

Le FITTVN est destiné, selon les termes de l'exposé des motifs de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, à permettre d'assurer une véritable égalité des chances de développement à tous les territoires par le développement des infrastructures de transport et l'amélioration des moyens de communication.

Le FITTVN en 1998

Les recettes

Les recettes du FITTVN proviennent :

- de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes ;

- de la taxe perçue sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés.

Pour l'année 1998, le compte d'affection spéciale a été doté en loi de finances initiale d'un montant global de recettes estimé à 3.900 millions de francs dont 1.690 millions au titre du produit prévisionnel de la taxe perçue sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques et 2.210 millions à celui de la taxe due par les concessionnaires d'autoroutes.

Au 30 juin 1998 (date de la dernière situation connue), la recette globale du fonds s'établit à 1.794,9 millions de francs, dont 810,2 millions pour la taxe hydraulique et 984,7 millions de francs pour la taxe sur les autoroutes.

Les dépenses

Adoptée par la loi de finances pour 1998, la répartition des dépenses du fonds a été établie de la manière suivante :

Chapitre 1 :	Investissements sur le réseau routier national	1.835 millions de francs
Chapitre 2 :	Investissements destinés aux voies navigables :	430 millions de francs
Chapitre 3 :	Subventions d'investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné	1.635 millions de francs

- Pour le réseau routier :

Les 1.835 millions de francs affectés aux investissements routiers nationaux ont été répartis de la façon suivante : 1.356 millions en vue du désenclavement du Massif Central, dont 435 millions pour l'autoroute A20 (Vierzon-Brive), 676 millions pour l'A75 (Clermont-Ferrand-Béziers) et 254 millions pour la route nationale RN7 ; 83 millions pour la réhabilitation lourde du réseau national et 395 millions pour d'autres opérations d'aménagement du territoire (RN88, Route Centre Europe Atlantique).

- Pour le transport ferroviaire et combiné

Les 1.635 millions ont été ainsi répartis : 1.250 millions en faveur du transport ferroviaire, dont 950 millions de subventions pour les liaisons à grande vitesse (650 millions pour le TGV Méditerranée, 220 millions pour le TGV Est, et 80 millions pour d'autres opérations), 250 millions pour des opérations intégrées aux contrats de plan Etat-Régions, dont 20 millions au titre du matériel roulant, et 50 millions pour la résorption de passage à niveau dangereux ; 350 millions destinés au transport combiné, dont 276 millions dans le cadre d'une convention passée entre l'Etat et la SNCF et 74 millions pour les subventions aux chantiers. Enfin, 35 millions viendront financer différentes études et recherches dans le secteur ferroviaire.

- Pour les voies navigables

322 millions pour les subventions à Voies Navigables de France dont 297 millions pour les travaux de restructuration et de mise en sécurité du réseau et 25 millions pour les études de grandes liaisons ; 75 millions pour les subventions à la Compagnie Nationale du Rhône ; 15 millions pour l'aménagement de la vallée du Lot et 18 millions pour les travaux de sécurité et de préservation d'ouvrages fluviaux sur les voies restant gérées par l'Etat.

Les montants prévus pour 1999

Le fascicule budgétaire " bleu " relatif aux comptes spéciaux du Trésor fait état de l'évaluation suivante pour 1999 :

ÉVALUATION DES RECETTES DU FITTVN

(EN MILLIONS DE FRANCS)

	Voté en 1998	Evaluation 1999
Produit de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés	1.690	1.710
Produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes	2.210	2.220
TOTAL	3.900	3.930

EVALUATION DES DÉPENSES DU FITTVN (en millions de francs)

	Voté en 1998	Evaluation 1999
Transports terrestres réseau routier national	1 835	1 590
Voies navigables	430	450
Transport ferroviaire ou combiné	1 635	1 890
TOTAL	3 900	3 930

Votre commission des affaires économiques renouvelle sa demande d'un recentrage du FITTVN au profit des seules opérations d'aménagement du territoire.

Elle rappelle son adhésion aux nombreuses propositions faites par la commission d'enquête sur le devenir des grands projets d'infrastructure et en particulier celles qui concernent le FITTVN, qui sont évoquées au chapitre II du présent avis.

D. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES TRANSPORTS AÉRIENS (FPTA)

Le principe

Avant que le " troisième paquet " de libéralisation du transport aérien communautaire ne mette fin à ce système au 1er janvier 1995, un dispositif d'aménagement du territoire était appliqué au transport intérieur aérien français, qui reposait, d'une part, sur l'exclusivité d'exploitation de la compagnie et, d'autre part, sur un système de conventions et de subventions aux transporteurs régionaux assurant un certain nombre de liaisons complémentaires.

La réglementation européenne ayant posé le principe de la concurrence sur toutes les liaisons aériennes européennes et mis fin à la possibilité de maintenir un tel système, l'article 35 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 et l'article 46 de la loi de finances pour 1995 ont institué un nouveau mécanisme de péréquation, le Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA).

Ce fonds permet de subventionner certains liaisons structurellement non rentables, dans le respect de la réglementation communautaire ^{7( * )} .

Aux termes de l'article 35 de la loi précitée, le FPTA : " concourt à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire ". Ses modalités de fonctionnement sont fixées par le décret n° 95-698 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 97-292 du 28 mars 1997.

Le statut

Le FPTA est un compte spécial du Trésor destiné à assurer l'équilibre financier des lignes aériennes qui contribuent à l'aménagement du territoire.

Après un régime transitoire mis en place pour les années 1995 et 1996, c'est désormais le régime " permanent " qui s'applique.

Il est financé par le biais d'une taxe unitaire sur les billets des passagers embarqués en France continentale, perçue depuis le 15 janvier 1995. Initialement fixée à 4 francs par billet, cette taxe a été ramenée à 3 francs par billet par la loi de finances pour 1996 puis à un franc par billet par la loi de finances pour 1997.

Les critères d'éligibilité et le bilan des liaisons aidées

Aux termes de l'article 4 du décret précité relatif au FPTA, les liaisons aériennes doivent, pour être éligibles au fonds :

- disposer d'un trafic compris entre 10.000 et 15.000 passagers par an ;

- relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 millions de passagers l'année précédente ;

- se caractériser par la non disponibilité d'autres moyens de transports (ferroviaires ou maritimes) et par l'absence d'un acheminement alternatif en moins de trente minutes de plus que le temps de transport requis pour se rendre à l'aéroport considéré ;

- jouir d'un programme d'exploitation d'au moins un aller et retour au début et en fin de journée, du lundi au vendredi.

Le bilan du FPTA au 15 septembre 1998, en ce qui concerne le " régime permanent " est le suivant :

- 26 conventions tripartites Etat/collectivités locales/transporteurs aériens ont été signées, relatives aux liaisons intérieures ;

- deux autres, relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, ont été signées entre l'Etat et chaque transporteur aérien concerné.

Les compagnies et les liaisons ayant bénéficié des interventions du fonds depuis l'application du régime permanent apparaissent dans le tableau suivant :

Exploitant	Liaisons	Intervention du fonds par compagnie (en millions de francs)
Flandre Air	Aurillac/Orly, Reims/Lyon, Épinal/Orly, Bergerac/Orly, Agen/Orly, Le Havre/Rouen/Strasbourg Roanne/Orly	18,9
Air Littoral	Montpellier/Strasbourg Montpellier/Lyon Montpellier/Bordeaux Périgueux/Orly	20,3
Regional Airlines	Saint-Brieuc/Orly Pau/Clermont-Ferrand	5,5
Protéus Airlines	Castres/Rodez/Lyon Pau/Nantes Lorient/Lyon Saint-Étienne/Bordeaux Saint-Étienne/Nantes	14,6
Air Normandie	Montluçon/Orly	1,4
Hex'Air	Le Puy/Orly	3,3
Finist'Air	Brest/Ouessant	1,5
Brit'Air	Brest/Lyon	4,5
Chalair	Cherbourg/Orly	0,9
Air Austral	Réunion/Mayotte/Nairobi	1,5
Air Guyane	Cayenne/Maripasoula Cayenne/Saül Cayenne/Saint-Georges-de-l'Oyapock	2,3
Air Saint-Pierre	Saint-Pierre-et-Miquelon/Canada	10,0
TOTAL		84,6

Source : Direction générale de l'Aviation civile

Depuis sa mise en place, la participation financière du FPTA a été sollicitée pour 45 liaisons intérieures métropolitaines, dont 38 ont été déclarées éligibles (ce qui a donné lieu à la signature de 23 conventions correspondant à 24 liaisons) et 17 non éligibles au FPTA.

Sur ces 45 liaisons, 43 sont exploitées. Le FPTA semble donc avoir globalement rempli son objectif de maintien de toutes les liaisons nécessaires pour l'aménagement et le développement du territoire qui, bien que déficitaires, existaient avant le changement de cadre juridique européen et le " troisième paquet " de libéralisation.

Les liaisons qui n'ont pas pu être déclarées éligibles aux subventions du fonds et qui existaient auparavant sont toujours en exploitation, à une exception près, la plupart étant aujourd'hui exploitées sans aucune aide.

Au-delà du maintien quasi-intégral des liaisons préexistantes, le FPTA a contribué à l'ouverture de quatre liaisons nouvelles , dont trois sont actuellement exploitées (Lorient-Lyon ; Saint-Etienne-Bordeaux ; Saint-Etienne-Nantes). Un appel d'offres est en cours pour l'exploitation de la quatrième (Le Havre-Rouen-Strasbourg).

Les moyens financiers du FPTA

La gestion financière du FPTA se caractérise par un taux de consommation des crédits relativement faible, puisqu'il est de 57,6 % en moyenne sur l'ensemble de la période 1er janvier 1995-15 septembre 1998, bien qu'il soit en augmentation.

En effet, la taxe a été perçue à compter du 15 janvier 1995 alors que les premières conventions n'ont été signées qu'en avril 1996, à cause des délais nécessaires tant à la mise en place du fonds qu'à la publication des obligations de service public, des avis d'appel d'offres au Journal officiel des Communautés européennes et au délai imposé avant la conclusion des appels d'offres. En conséquence, le taux de consommation des crédits a été de 25 % en 1996. La mise en place du régime transitoire et l'abaissement de la taxe de trois à un franc par billet ont conduit à une augmentation du taux de consommation des crédits et à une diminution du solde positif du compte d'affectation spéciale.

Le budget prévisionnel pour les exercices 1998 et 1999 s'établit comme suit :

BUDGET PRÉVISIONNEL DU FPTA EN 1998 ET 1999

(en millions de francs)

	Prévision 1998	Estimation 1999
Ressources
Report de l'année précédente	158,7	125,7
Taxe perçue en 1998	48,5	51,0
Total des ressources	207,2	176,7
Dépenses effectivement ordonnancées	81,5	80,0
SOLDE PRÉVISIONNEL	125,7	96,7

Source : DGAC

Les perpectives d'évolution

Les conditions de fonctionnement du FPTA ont fait l'objet d'une mission d'évaluation confiée à M. Henri Martre, à la demande des ministres chargés de l'aménagement du territoire et de l'aviation civile.

Son rapport a été récemment remis au Gouvernement.

Votre commission renouvelle son souhait que le réexamen éventuel du fonctionnement du FPTA aille dans le sens d'un élargissement de ses critères d'attribution.

D'autre part, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi ^{8( * )} relatif aux services aéroportuaires, le Gouvernement envisage l'inclusion du FPTA au sein d'un nouveau fonds, le fonds d'intervention des aéroports et du transport aérien (FIATA). Votre commission veillera, lors de l'examen du texte, à préserver la mission d'aménagement du territoire du FPTA.

III. LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS : UNE RÉFORME IMMINENTE, LOURDE DE CONSÉQUENCES POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A. UN APPORT ESSENTIEL À LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

1. Les fonds structurels européens

a) Les instruments

La politique communautaire des fonds structurels, qui représentent le tiers environ du budget de la communauté, joue, dans un certain nombre de régions françaises, un rôle essentiel en matière d'aménagement du territoire.

L'action dite " structurelle ", de l'Union européenne, qui vise à renforcer sa cohésion économique et sociale, s'incarne dans plusieurs fonds :

- le fonds social européen (FSE) ;

- le fonds d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ;

- le fonds européen de développement régional (FEDER) ;

- l'instrument financier d'orientation pour la pêche (IFOP).

b) Les objectifs

La politique structurelle européenne cible son action sur 7 " objectifs prioritaires ".

Parmi ces objectifs, trois concourent plus spécialement à l'aménagement du territoire :

l'objectif 1 , destiné au développement des régions en retard de développement ;

l'objectif 2 , consacré à la reconversion des régions affectées par le déclin industriel ou les restructurations de la pêche ;

l'objectif 5b , pour le développement et l'ajustement structurel des zones rurales.

2. Un enjeu important pour de nombreuses régions

Les aides européennes concernent, au moins partiellement, la quasi-intégralité des régions françaises, comme le montre l'encadré suivant :

LES RÉGIONS FRANÇAISES ÉLIGIBLES AUX OBJECTIFS EUROPÉENS

Objectif 1 : les zones bénéficiaires de cet objectif ont été arrêtées par le Conseil des ministres de l'Union en juillet 1993. Pour la France, il s'agit essentiellement des DOM, de la Corse et des trois arrondissements du Nord-Pas-de-Calais : Douai, Avesnes et Valenciennes. Sur la période 1994-1999 ces zones bénéficieront de 14.235 millions de francs .

Objectif 2 : 19 régions françaises ont été déclarées éligibles par la Commission Européenne en janvier 1994 à la première phase (1994-1996) de cet objectif : Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bretagne, Franche-Comté, Haute-Normandie, Basse-Normandie, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Pays de la Loire, Picardie, Rhône-Alpes, Centre, Poitou-Charentes, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Côte d'Azur, ce qui représente une population de 14,7 millions d'habitants .

Le 8 mai 1996 la Commission européenne a approuvé le zonage se rapportant à la deuxième phase de cet objectif (1997-1999). Les zones françaises déjà éligibles ont été reconduites sans modification.

Les principaux domaines d'intervention sont les investissements dans les PME, la recherche et développement, l'environnement des entreprises, la réhabilitation des friches industrielles, la requalification urbaine et les actions de formation.

La France, qui bénéficiait de 11.472 millions de francs pour les programmes de première phase, disposerait de 13.377 millions de francs au cours de la seconde (25,3 % de l'enveloppe totale).

Objectif 5b : La France est le pays qui bénéficie le plus de cet objectif (36 % de sa dotation totale). Sur la période 1994-1999, elle recevra à ce titre 14.547 millions de francs.

Les zones concernées sont caractérisées par un bas niveau de développement économique, un taux élevé d'emploi agricole, un bas niveau de revenu agricole et une faible densité. Le zonage a été arrêté par la Commission en février 1994 pour 6 ans.

Mis à part la Picardie, l'Ile-de-France, le Nord-Pas-de-Calais, la Corse et les DOM, les 18 autres régions françaises bénéficient de cet objectif pour une partie plus ou moins étendue de leur territoire.

Source : " Jaune " budgétaire sur l'aménagement du territoire.

Sept programmes d'initiative communautaire (ou PIC), ont en outre été mis en place par la Commission européenne, pour soutenir, au niveau régional, des actions qu'elle juge intéressantes pour la communauté, dans ou hors les zones prioritaires.

La France bénéficie de chacun de ces programmes :

LES PROGRAMMES D'INITIATIVE COMMUNAUTAIRE (PIC)

- " INTERREG " est dédié à la coopération transfrontalière. Il se compose de 15 programmes concernant notamment l'aménagement du territoire européen.

- " REGIS " vise l'intégration des DOM dans la Communauté.

- " LEADER " soutient des projets innovants de développement local.

- " Emploi et Développement des Ressources Humaines " est doté de 190 millions d'Ecus.

- " Mutations industrielles " regroupe les programmes ADAPT, RECHAR, RESIDER, KONVER, RETEX et PME, qui sont relatifs aux reconversions industrielles et militaires.

- " URBAN " est destiné aux quartiers en difficulté. 13 villes françaises en ont bénéficié : Valenciennes, Roubaix/Tourcoing, Mulhouse, Amiens, Marseille, Les Mureaux, Aulnay-sous-Bois, Mantes-la-Jolie, Clichy-Montfermeil, Châlon-Sur-Saône, Saint-Etienne, Bastia, le Grand Est Lyonnais.

- " PESCA " est dédié à la restructuration du secteur de la pêche.

Source : " Jaune " budgétaire sur l'aménagement du territoire

3. Des crédits significatifs

Comme l'indique le fascicule budgétaire " jaune " déposé avec le projet de loi de finances pour 1999, les crédits en provenance du budget communautaire représentent des montants considérables :

CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN PROVENANCE DES FONDS ET PROGRAMMES EUROPÉENS

(en millions de francs)

	1998	1999
Objectif 1	2 372,5	2 372,5
Objectif 2	4 459,0	4 459,0
Objectif 5b	2 424,5	2 424,5
PIC	966,7	1 762,5
TOTAL	10 222,7	11 018,5

Source : " jaunes budgétaires " de 1998 et 1999.

Le total des crédits européens représente plus de x fois le budget de l'aménagement du territoire (au sens strict), et près de x % du total de l'effort financier (au sens large) en faveur de l'aménagement du territoire.

Dans ces conditions, votre commission des affaires économiques appelle le Gouvernement à la plus grande vigilance pour la réforme en cours de la politique structurelle communautaire.

Elle déplore, en outre, très vivement la lourdeur et la complexité des circuits administratifs et financiers de consommation des crédits européens, qui tendent à accréditer l'idée, auprès de ses partenaires européens, que la France n'a pas besoin des crédits des fonds structurels.

B. UNE RÉFORME PROGRAMMÉE PAR " AGENDA 2000 " DANS LE CADRE DE L'ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

La Commission européenne a publié, en Juillet 1997, dans une série de documents dénommés " Agenda 2000 : pour une Union plus forte et plus large ", ses propositions pour le futur cadre financier de l'Union européenne, valable pour la période de 2000-2006.

Ce programme présente une proposition de réforme de la Politique agricole commune, remarquablement analysée par la mission d'information sur l'avenir de la PAC constituée au sein de votre commission, dans son rapport d'information : " Quelle réforme pour la politique agricole commune ? " ^{9( * )} .

" Agenda 2000 " propose également une réforme de la politique structurelle de l'Union européenne, qui représente un tiers du budget communautaire. Répondant à un objectif de " concentration " et de " simplification ", cette réforme s'inscrit aussi dans le cadre de l'élargissement prochain de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale. Elle laisse donc présager à moyen terme un déplacement vers l'Est européen des transferts financiers communautaires en matière de politique structurelle.

1. Un contexte déterminant : l'élargissement de l'Union à l'Est européen

Comme le fait judicieusement observer le rapport précité de la mission d'information de votre Haute Assemblée, l'élargissement à l'Est de l'Union européenne lance un défi sans précédent aux politiques communautaires.

Les dix pays candidats présentent en effet, d'après les chiffres de la Commission européenne ^{10( * )} , un produit intérieur brut par habitant égal à seulement un tiers de la moyenne communautaire actuelle .

Au sein des pays candidats eux-mêmes, l'écart est important : il va de 1 à 3,2 entre les deux candidats " extrêmes ", disparité plus importante que les écarts de développement existant entre le plus riche et le moins riche par habitant des 15 membres actuels (rapport de 1 à 2,6 entre la Grèce et le Luxembourg).

Dans " Agenda 2000 ", la Commission fait observer que du fait de l'élargissement, la baisse du PIB par habitant communautaire moyen sera supérieure à la somme des baisses successivement intervenues lors des précédents élargissements.

Or le principe de cohésion et de réduction des écarts de développement est l'un des fondements de la construction européenne, inscrit à l'article 130 A du Traité sur l'Union européenne.

Faibles contributeurs au budget communautaire, les pays candidats d'Europe centrale et orientale risquent donc d'être fortement consommateurs de crédits des politiques structurelles européennes.

Dans ce contexte, et malgré la décision du Conseil européen d'Édimbourg de porter le budget des fonds structurels à 275 millions d'Ecus pour 2000-2006, l'actuelle politique structurelle communautaire est-elle soutenable dans le moyen terme ? La mission d'information du Sénat sur l'avenir de la PAC faisait d'ailleurs observer à cet égard que :

" En application des critères actuels, tous les PECO seraient éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels. Si rien n'est changé, le nombre d'habitants pouvant bénéficier de cette aide passerait alors de 94 à 200 millions, soit près des 2/3 de l'Union (60,4 %).

Ces chiffres montrent le caractère difficilement soutenable de la politique structurelle actuelle. Ils posent ainsi le problème du transfert de la solidarité intra-communautaire.

Ils hypothèquent à terme la capacité de l'Union Européenne à venir en aide aux zones rurales des pays les moins défavorisés de la Communauté ".

2. Les propositions de la commission européenne

a) Les principes de la réforme proposée

Les propositions de règlements ^{11( * )} européens relatifs à la réforme des fonds structurels ont été transmis ^{12( * )} , par le Gouvernement, en vertu de l'article 88-4 de la Constitution, à l'Assemblée nationale et au Sénat, dans le cadre de la proposition d'acte communautaire n° E-1061.

Cette proposition d'acte communautaire E 1061 comporte quatre propositions de règlements du Conseil relatives :

- aux dispositions générales sur les fonds structurels ;

- au fonds européen de développement régional ;

- au fonds social européen ;

- aux actions structurelles dans le secteur de la pêche.

Elle définit le cadre dans lequel quinze Etats membres actuels recevront 218,7 milliards d'écus au titre des fonds structurels sur un total de 275 milliards d'écus pour la période 2000-2006.

Deux principes gouverneraient désormais la politique des fonds structurels : la concentration et la décentralisation

La concentration géographique conduirait à resserrer le périmètre des régions éligibles aux fonds structurels. Actuellement , ces régions correspondent à 51 % de la population européenne. En 2006 et moyennant des mesures de transition (réduction des aides " en sifflet "), la population des régions éligibles serait de 35 à 40 % de la population communautaire.

La décentralisation des aides implique qu'une fois celles-ci accordées, les Etats membres et les régions seraient responsables de leur gestion.

Trois objectifs remplaceraient les sept objectifs actuels :

L'objectif 1 serait consacré aux régions en retard de développement dont le PIB par habitant est inférieur au seuil de 75 % de la moyenne communautaire . Les régions actuellement éligibles et qui ne répondraient pas au nouveau critère (notamment la Corse et le Hainaut en France ) bénéficieraient d'un soutien progressivement réduit jusqu'au 31 décembre 2005.

L'objectif 2 serait destiné aux régions en reconversion économique et sociale , qu'elles soient rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche . La population résidant dans les zones éligibles à l'objectif 2 ne devrait pas dépasser 18 % du total de l'Union en 2006. Les zones qui bénéficient actuellement des objectifs 2 et 5b, qui ne seront plus éligibles au nouvel objectif 2 bénéficieraient d'un appui dégressif du FEDER jusqu'au 31 décembre 2003.

L'objectif 3 tendrait au développement des ressources humaines .

La Commission propose enfin une simplification de la gestion financière et un accroissement de l'évaluation des résultats

La transparence de l'attribution des financement serait accrue par l'établissement de rapports annuels, la collecte d'éléments statistiques et le suivi des programmes par l'autorité locale chargée de leur gestion, les Etats membres et la commission.

Le paiement des aides serait facilité (octroi d'avances).

b) Le calendrier

Alors que la Commission a présenté ses premières propositions de réforme le 15 juillet 1997 dans " Agenda 2000 ", le Conseil européen de Cardiff, réuni le 15 juin 1998, a fixé une date butoir pour l'adoption de la réforme des fonds structurels : fin mars 1999, pour une application au 1er janvier 2000.

C'est donc dans les toutes prochaines semaines que vont se dérouler les négociations sur la réforme des fonds structurels.

c) La position de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne

Attentive à cet enjeu d'importance pour notre pays, la Délégation du Sénat pour l'Union européenne a présenté, en décembre dernier, un rapport d'information sur l'avenir des fonds structurels européens dans le cadre d'Agenda 2000, intitulé : " Agenda 2000, quelle politique régionale pour une Europe élargie ? " ^{13( * )} .

La Délégation a, en outre, décidé, lors de la réunion du mardi 16 juin 1998, le dépôt d'une proposition de résolution ^{14( * )} sur la proposition d'acte communautaire E 106 relative à la réforme des fonds structurels, faisant suite à une communication de M. Yann Gaillard.

Cette proposition de résolution soutient le principe d'une réforme des fonds structurels, et formule des propositions quant aux modalités de cette réforme :

BREFS EXTRAITS DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION N° 174
DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

(...)

2. Répartition des fonds disponibles

Considérant (...) qu'il est proposé d'affecter à la réalisation de l'objectif 1 les deux tiers des crédits des Fonds structurels, soit une augmentation en valeur d'environ 20 % par rapport à l'actuelle période de programmation ; que, dans le même temps, la diminution des zonages conduira à réduire d'environ vingt millions le nombre d'habitants couverts par cet objectif ; (...)

Considérant qu'il est essentiel d'établir une politique durable d'action structurelle dans une Europe destinée à l'élargissement ; que cette politique doit être conduite dans le souci de contenir les dépenses budgétaires ; que les nouveaux adhérents pourraient légitimement prétendre, dans l'avenir, à un niveau d'aide équivalent à celui accordé aux actuels membres de l'Union :

- souhaite qu'un rééquilibrage des dotations entre l'objectif 1 d'une part, et les objectifs 2 et 3, d'autre part, soit effectué au profit de ces derniers. (...)

7. Dispositif transitoire

Considérant que les mesures prévues au titre du dispositif transitoire ne sont pas suffisamment claires, alors même qu'il s'agit d'un élément essentiel de la réforme envisagée :

- demande au Gouvernement d'obtenir une estimation chiffrée des fonds disponibles au seul titre du dispositif transitoire de sortie,

- souhaite une clarification de la nature des opérations qui seront envisageables en période transitoire,

- demande l'uniformisation des dates d'achèvement des périodes transitoires. (...)

d) Les inquiétudes de votre commission

Votre commission exprime ses vives inquiétudes sur deux points :

- la réduction de la taille des zones éligibles. Concernant notamment l'objectif 1, la " concentration " des fonds aura pour effet de faire sortir du dispositif communautaire certaines zones françaises jusqu'alors éligibles, tandis qu'à objectif sera consacrée une part plus importante du total de l'enveloppe communautaire ;

- la " préservation " de la spécificité rurale . La fusion des objectifs proposée et leur nouvelle définition au sein de l'objectif 2 " nouvelle formule " laissent présager une dilution de la priorité accordée au monde rural au profit d'objectifs plus larges, " fourre-tout ", englobant à la fois les zones rurales et les zones urbaines .

Votre commission demande au Gouvernement d'être très attentif à ces deux écueils pour la négociation à venir.

IV. ETAT GLOBAL DES CRÉDITS

L'effort global de l'Etat (crédits budgétaires et exonérations fiscales) en faveur de l'aménagement du territoire s'élève à 57,34 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à 23,50 milliards de francs en autorisations de programme.

La contribution des fonds européens atteint, comme cela a déjà été dit, 11 milliards de francs. Elle porte le total des crédits à 68,36 milliards de francs en crédits de paiement et dépenses ordinaires et à 34,5 milliards de francs en autorisations de programme.

Le tableau ci-dessous, extrait du fascicule budgétaire " jaune ", présente un récapitulatif de l'effort financier total en faveur de l'aménagement du territoire :

ETAT RÉCAPITULATIF DE L'EFFORT FINANCIER EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (1999)

(en millions de francs)

	Autorisations de programme	Crédits de paiement
Budget DATAR	1 600,70	1 799,30
Autres budgets	20 399,61	54 043,95
Sous total crédits budgétaires	22 000,31	55 843,25
Dépenses fiscales (hors zones franches urbaines) dont :	1 500,00	1 500,00
Exonération de TP ^1	800,00	800,00
Exonération d'IS ^15( * )	530,00	530,00
Total de l'effort de l'Etat	23 500,31	57 343,25
Fonds européens dont :	11 018,50	11 018,50
Objectif 1	2 372,50	2 372,50
Objectif 2	4 459,00	4 459,00
Objectif 5 B	2 424,50	2 424,50
PIC	1 762,50	1 762,50
Total général	34 518,81	68 361,75

Source : " jaune " budgétaire

Votre commission des affaires économiques regrette vivement que l'on ne dispose toujours pas d'une évaluation fine de l'incidence des dispositions fiscales en faveur des zones rurales édictées par la loi d'orientation.

Elle renouvelle son souhait que le Gouvernement présente un tel bilan, qui seul permettra de juger de l'efficacité de ces mesures.

CHAPITRE II -

QUEL AVENIR
POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ?

I. L'APPLICATION DE LA LOI DU 4 FÉVRIER 1995 : UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À TOUTE REMISE EN CAUSE

A. UN EFFORT D'APPLICATION INTERROMPU

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, n° 95-115, supposait, pour être totalement appliquée, l'intervention ultérieure de 6 projets de loi et de 31 décrets d'application. Elle prévoyait également l'intervention de 7 rapports.

1. Un effort important pour faire entrer la loi en vigueur (1995-1997)

Comme votre commission des affaires économiques le détaillait dans son avis budgétaire pour 1998 sur l'aménagement du territoire ^{16( * )} , le travail accompli par le précédent Gouvernement pour l'appliquer la loi d'orientation est important : malgré un retard initial, 43 décrets, 51 arrêtés, circulaires et instructions d'application ont en effet été pris entre 1995 et 1997, tandis qu'un projet de schéma national d'aménagement du territoire (SNADT) était présenté au comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) d'Auch, le 10 avril 1997.

2. Une oeuvre interrompue, à de décevantes exceptions près

Depuis l'alternance de 1997, ce chantier réglementaire n'a pas beaucoup avancé. Un décret n° 97-1146 du 12 décembre 1997 relatif au fonctionnement du fonds de péréquation des transports aériens pour la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon, est toutefois paru.

La principale mesure d'application de la loi d'orientation prise depuis juillet 1997 est la dotation du Fonds national de développement des entreprises (FNDE) créé par son article 43. Comme indiqué supra, le FNDE a reçu 200 millions de francs de crédits à la suite du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997, chiffre très inférieur aux montants évoqués lors de la discussion de la loi.

L'élaboration des directives territoriales d'aménagement (DTA) sur les cinq sites expérimentaux (Côte d'Azur, Estuaire de la Seine, Alpes du Nord, Marseille, Estuaire de la Loire) a été poursuivie tandis que l'élaboration d'une sixième DTA couvrant l'aire métropolitaine lyonnaise était décidée. Il convient néanmoins de souligner que les cinq premiers projets de DTA sont désormais sur le métier depuis près de 3 ans. Même si l'élaboration de ces documents est nécessairement ardue, on regrettera la lenteur des travaux préparatoires à leur publication.

Le faible nombre de textes d'application publiés en 1998 s'explique largement par le changement d'orientation de la politique d'aménagement du territoire annoncé par la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Ainsi la loi d'orientation serait-elle caduque avant d'être appliquée, démarche que réfute absolument votre commission !

3. Des textes d'application dans les limbes

a) Les rapports et propositions

Le législateur avait prévu en 1995 que des rapports seraient remis à la représentation nationale, suivant un calendrier fixé par ses soins.

Or, trois ans après la promulgation du texte, nombre d'entre eux n'ont toujours pas été remis par le Gouvernement, malgré les échéances fixées.

Il s'agit des documents suivants :

- rapport sur les modalités de développement de la polyvalence des services publics (article 31) ;

- propositions visant à réduire les entraves à la mobilité économique des personnes (article 48) ;

- rapport sur la péréquation et les finances locales (article 68) ;

- propositions de réforme du financement des collectivités locales (article 74) ;

- propositions sur le développement local (article 78) ;

b) Les textes législatifs et réglementaires

La ministre de l'aménagement du territoire a annoncé, lors du CIADT du 15 décembre 1997, une révision de la loi d'orientation, bien que cette dernière n'ait pas encore été totalement appliquée et que nombre de textes de loi et de décrets soient encore attendus.

Le Conseil des ministres du 29 juillet 1998 a adopté le projet de loi d'aménagement durable du territoire déposé le même jour à l'Assemblée nationale.

Compte tenu des modifications que l'adoption du projet de loi serait susceptible d'apporter au texte de la loi d'orientation, un nombre relativement important de dispositions, pourtant adoptées en termes identiques par les deux chambres du Parlement, et promulguées par le Président de la République, ne recevront vraisemblablement pas de texte d'application.

Tel est le cas des articles 61, 65 et 68 , qui prévoient respectivement le dépôt de projets de loi relatifs aux zones rurales, à la clarification des compétences et à la révision des évaluations cadastrales.

Il en va également ainsi en matière réglementaire des articles suivants :

- article 9 (création d'un groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire), la commission permanente du CNADT devant exercer, dans le nouveau projet gouvernemental, certaines compétences du GIP,

- article 2 (schéma national d'aménagement et de développement du territoire qui aurait dû être présenté au Parlement dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi et approuvé par une loi). Le projet de loi du Gouvernement propose de réviser cet article en substituant au SNADT des choix stratégiques et des schémas de services collectifs ;

- articles 11, 16, 17-II-1 et 2, 20 et 21 , relatifs aux schémas sectoriels consécutifs à l'adoption du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (schémas de l'enseignement supérieur et de la recherche ; des équipements culturels ; révision du schéma directeur routier national et du schéma directeur des voies navigables ; schéma du réseau ferroviaire, schéma des ports maritimes et schéma des infrastructures aéroportuaires). Huit schémas de services collectifs seraient substitués, dans les projets gouvernementaux, aux schémas sectoriels.

Il en va de même des articles suivants :

- article 29 (décret relatif aux modalités de maintien des services publics sur le territoire). Une modification de cet article est envisagée par le Gouvernement ;

- articles 30-IV-1 et 2 (possibilité d'extension d'ouverture d'une officine de pharmacie dans les communes de moins de 2.000 habitants) ;

- article 68 V (composition d'une commission d'élus, chargée d'émettre un avis sur la péréquation des finances locales) ;

- article 86 (déclaration auprès de la mairie des locations touristiques).

B. UNE VOLONTÉ POLITIQUE À L'ENCONTRE DES DISPOSITIONS DE LA LOI ADOPTÉE EN 1995

Sans revenir trop largement sur un sujet analysé par la commission d'enquête du Sénat chargée d'examiner le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres d'aménagement du territoire, dans une perspective de développement et d'insertion dans l'Union européenne ^{17( * )} , présidée par M. Jean François-Poncet, et dont le rapporteur était M. Gérard Larcher, votre rapporteur pour avis rappellera toutefois brièvement un exemple particulièrement parlant du sort réservé à certaines dispositions de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 : celui du canal à grand gabarit Rhin-Rhône :

Par un décret du 30 octobre 1997, le premier ministre a en effet abrogé la déclaration d'utilité publique (DUP) du projet de canal " Saône-Rhin ", datant de 1978, qui avait été renouvelée en 1988.

Le canal " Rhin-Rhône " devait être financé dans les conditions prévues par l'article 36 de la loi d'orientation n° 95-115, qui dispose expressément que " l'ensemble des travaux devra être achevé au plus tard en l'an 2010 ".

Depuis la publication du décret portant abrogation de la DUP, le texte de l'article 36 précité est devenu lettre morte, alors même qu'il demeure formellement en vigueur faute d'avoir été abrogé.

Seule une modification du texte de l'article 36 de la loi aurait permis d'éviter cette contrariété dans la hiérarchie des normes entre un décret et une loi.

Une telle modification aurait nécessité un débat devant le Parlement. Le Gouvernement a choisi de modifier " a posteriori " le texte de l'article 36 à l'occasion de la discussion du projet de loi d'aménagement durable du territoire précité dont l'exposé des motifs précise que :

" en application de la décision prise par le Gouvernement d'abandonner le projet de canal à grand gabarit Rhin-Rhône, les articles [de la loi de février 1995] sont abrogés ".

Tout comme la commission d'enquête, votre commission émet les plus vives réserves sur l'opportunité de publier un décret avant d'abroger une loi dont il contredit l'esprit et la lettre.

Elle renouvelle son opposition à ce que les dispositions de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 soient considérées comme lettre morte avant même d'avoir été abrogées.

II. LA RÉORIENTATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ANNONCÉE AU CIADT DU 15 DÉCEMBRE 1997

Le premier ministre avait, le 19 juin 1997, dans sa déclaration de politique générale, affirmé sa volonté de réformer la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire " afin que toutes les dimensions -écologiques, culturelles et économiques- du développement soient prises en compte dans les régions ".

Votre commission n'avait pas manqué de souligner qu'une telle réforme était un bien maigre programme dans un domaine aussi essentiel que l'aménagement du territoire.

Le Gouvernement a, depuis lors, précisé les orientations qu'il souhaitait conférer à la politique d'aménagement du territoire, lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, tenu à l'hôtel Matignon le 15 décembre 1997.

A. LES PRINCIPES D'ACTION DU GOUVERNEMENT JOSPIN EN MATIÈRE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE.

1. La " consolidation des systèmes urbains à vocation internationale " affirme la prééminence du fait urbain au détriment de la ruralité

- La prééminence du fait urbain

Deux priorités gouvernementales sur quatre, affirmées lors du CIADT de décembre, concernent les systèmes urbains : " le maillage de tout le territoire national pour un développement solidaire, notamment en s'appuyant sur l'organisation des agglomérations et des villes moyennes " et " la valorisation de systèmes urbains dans la compétition mondiale "

Le CIADT affirme également que " c'est en travaillant sur l'armature urbaine et sur un nombre réduit de possibles alternatives à Paris qu'à long terme (2015), la géographie de la France pourra se trouver modifiée, plus équilibrée et plus polycentrique ".

- L'abandon du plan pour les espaces ruraux

Le projet de loi sur les espaces ruraux, prévu par la loi d'orientation de 1995, est abandonné. Le Gouvernement considère par ailleurs qu'il est prioritaire de promouvoir l'organisation d'agglomérations sur le rayonnement desquelles repose à son sens l'essentiel des chances de compétitivité de la France et dont les capacités à entraîner les territoires qui les entourent sont nécessaires pour organiser une géographie solidaire. Il considère en outre que " les oppositions spatiales traditionnelles entre l'urbain et le rural ou encore le centre et la périphérie ne rendent plus compte aujourd'hui des enjeux de proximité, de quotidienneté, de cohésion sociale, de dynamique économique et d'identité territoriale ".

Votre commission ne souscrit qu'en partie à cette analyse et s'insurge contre la contrepartie que semble y mettre le Gouvernement : celle de l'abandon du plan pour les espaces ruraux, réclamé avec insistance par votre commission, et symétrique du Pacte de relance pour la ville, adopté en 1996.

2. Le " développement durable " et la " croissance soutenable " comme seuls horizons

-Une " nouvelle approche spatiale "

Souhaitant assurer les conditions d'un développement durable, le Gouvernement entend préserver les ressources pour les générations futures. Dans ce cadre, le milieu doit être considéré comme " une ressource à part entière ". Il estime, en particulier, prioritaire " d'orienter les politiques agricoles vers des formes de production et de consommation de l'espace moins intensives et plus soucieuses de l'environnement et respectueuses des équilibres territoriaux ".

Votre commission souscrit à cet objectif mais rappelle qu'il figurait déjà à l'article 2 de la loi n° 95-115 précitée et craint que sa " redécouverte " ne sonne le glas du développement économique, notamment rural.

3. Une volonté de " contractualisation " et de " démocratie participative "

Le CIADT a estimé que " Les Français ne doivent plus avoir le sentiment d'être exclus des décisions concernant l'aménagement de leur cadre de vie. L'Etat ne sera le garant de l'intérêt général que s'il ne s'en considère pas comme le dépositaire exclusif. C'est à ce prix qu'il pourra non seulement faire percevoir les effets des mutations mais qu'il pourra également en faire partager les conséquences par l'ensemble du corps social. "

Votre commission s'interroge sur la cohérence entre l'affirmation de cet objectif de participation et l'abandon du débat parlementaire -que prévoyait la loi précitée de 1995-, pour l'adoption du schéma national d'aménagement du territoire (SNADT).

B. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU PROGRAMME GOUVERNEMENTAL

1. Une réforme de la loi d'orientation du 4 février 1995

Le comité interministériel de décembre 1995 a décidé la révision de la loi d'orientation. Votre commission ne reviendra pas sur les raisons de son profond désaccord avec cette démarche, déjà largement exposées ci-dessus.

L'analyse du projet de loi gouvernemental figure, quant à elle, au chapitre suivant du présent rapport.

2. La réforme annoncée des zonages

Relevant la complexité du dispositif actuel de zonage, à son sens insuffisamment orienté vers les zones défavorisées, le Gouvernement a affirmé son intention de mettre en oeuvre une réforme d'ensemble de ce système.

Cette réforme devait s'attacher à :

- prendre en compte la spécificité des DOM ;

- faire porter les aides sur des territoires cohérents (bassins de vie, agglomérations, pays) jugés seuls capables d'être " porteurs de projets " de développement local ;

- concentrer les efforts de solidarité nationale et optimiser les engagements financiers consacrés à ces politiques ;

- s'assurer du caractère transitoire et donc de la réversibilité des zonages institués, " condition de la compatibilité des mesures de discrimination positive avec le principe d'égalité qui fonde la Constitution ".

Le CIADT a chargé M. Jean Auroux, ancien ministre, maire de Roanne et Président de l'Association des villes moyennes, d'une réflexion en la matière. Le rapport qui a conclu sa réflexion est analysé plus loin.

3. La " réorientation " des instruments financiers

Le Gouvernement a entendu que soient " réexaminées les conditions d'emploi et de fonctionnement des fonds créés par la loi du 4 février 1995 ".

Votre commission n'a en la matière pas obtenu de réponse définitive quant à leur devenir.

En outre, la mise en place d'un fonds consacré au développement des technologies de l'information, décidée en décembre 1995, n'a pas encore été menée à bien.

4. La création de l'Institut des Hautes Etudes de Développement et d'Aménagement du Territoire

Le CIADT a annoncé la création d'un Institut des Hautes Etudes de Développement et d'Aménagement du Territoire " (IHEAT).

Pourtant, comme l'indiquait récemment le Gouvernement ^{18( * )} , l'IHEAT n'est encore qu'un projet -même si la ministre l'a qualifié de projet " avancé "- et il ne devrait pas être mis définitivement en place avant l'an 2000.

5. Les zones de reconversion

Le CIADT a annoncé une première série de mesures territoriales. Il s'agit d'abord de décisions en faveur de cinq zones de reconversion qui souffrent des conséquences de la restructuration de l'appareil de défense : bassins de Brest et Lorient, le Cotentin et Cherbourg, le département de la Loire et le Bassin de Longwy. Enfin, dans le Nord-Pas-de-Calais, la démarche commune de développement du littoral, dans le cadre du syndicat mixte de la Côte d'Opale, sera encouragée et devrait faire l'objet d'une convention pour 1998-1999. De même, une convention de développement sera passée avec les collectivités du bassin minier.

Trois programmes d'action ont également été lancés en faveur du développement du Pays Basque et de l'aménagement de la vallée du Doubs.

6. La relance de la politique de délocalisation d'emplois publics

Le CIADT a annoncé une quinzaine d'opérations de délocalisation, portant sur un total de 1.880 emplois environ, en faveur des zones de restructuration de la défense.

Seront ainsi étudiés : le transfert de l'Ecole nationale supérieure des techniques avancées à Brest, la création en Bretagne, d'un centre d'ingénierie dans le domaine des bâtiments de surface, le renforcement de l'Ecole de Gendarmerie de Tulle, la faisabilité d'un pôle de soutien logistique des Armées dans la Loire. Par ailleurs, l'antenne de Brest du comité d'études des termes médico-français sera renforcée ainsi que l'établissement national des invalides de la marine à Lorient. Des opérations sont confirmées : l'Ecole nationale des Douanes à Tourcoing, le Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse à Roubaix, la création d'une cour administrative d'appel à Douai, le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles à Limoges, le transfert de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat sur un site prioritaire d'Ile-de-France.

Votre commission :

- déplore le manque d'ambition de la vision gouvernementale en matière d'aménagement du territoire, la réforme d'une loi ne suffisant pas à son sens à constituer un programme ;

- s'inquiète de l'oubli des zones rurales et de la prééminence du fait urbain dans les annonces gouvernementales ;

- demande qu'un volet " développement économique" soit rajouté au programme du Gouvernement.

Le CIADT du 15 décembre 1997 a également fourni au Gouvernement l'occasion de demander à certaines personnalités des rapports sur des sujets majeurs ayant trait à l'aménagement du territoire.

III. LES RAPPORTS SUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Plusieurs rapports officiels ont été élaborés à la demande du Gouvernement dans le courant de l'année 1998, à la suite des travaux du CIADT de décembre 1997 :

- le rapport au premier ministre de M. Jean Auroux sur " La réforme des zonages et l'aménagement du territoire " ;

- le rapport de M. Yves Morvan les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) ;

- le rapport de M. Jacques Chérèque sur la prochaine génération de contrats de plan Etat-Région 2000-2006, intitulé : " Plus de régions et mieux d'Etat " remis en mai 1998 ;

- le rapport de M. Pierre Trousset sur les politiques structurelles communautaires.

En outre, la commission d'enquête chargée par le Sénat d'examiner le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres d'aménagement du territoire, dans une perspective de développement et d'insertion dans l'Union européenne , présidée par M. Jean François-Poncet et dont le rapporteur était M. Gérard Larcher, a formulé des propositions novatrices dans son rapport " Fleuve, Rail, Route : pour des choix nationaux ouverts sur l'Europe ".

A. LES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE GOUVERNEMENT

1. Le rapport Auroux sur la réforme des zonages et l'aménagement du territoire

Dans une lettre de mission datée du 10 avril 1998, le Premier ministre a confié à M. Jean Auroux une mission de réflexion sur " L'harmonisation et la simplification des zonages " dont les résultats ont été présentés en juin 1998.

a) Le constat du rapport Auroux : les zonages, un outil utile mais complexe et imparfait

- La complexité du découpage du territoire national

Entre les zonages institutionnels, les zonages d'intervention économique, les zonages prescriptifs, les zonages de projets et les zonages d'étude, le rapport constate que " le découpage du territoire national est devenu si complexe qu'il échappe désormais à la connaissance, voire à la compréhension ". Le rapport poursuit : " Il n'est pas normal que l'on compte 40 à 60 découpages administratifs divers dans chacune de nos régions ".

Le rapport prend l'exemple de la région Rhône-Alpes pour illustrer son propos. Bien qu'il déborde du strict cadre de l'action en faveur de l'aménagement du territoire, votre rapporteur pour avis estime cet exemple tout à fait parlant :

UN EXEMPLE DE LA " CRÉATIVITÉ " FRANÇAISE
EN MATIÈRE DE ZONAGES

LE CAS (BANAL) DE LA RÉGION RHÔNE-ALPES

(SOURCE INSEE)

Nombre de zones	Zonages	Date de création
12	Chambres de Commerce et d'Industrie	1702
292	Trésoreries	1804
12	Caisses d'allocations familiales	1918
62	Régions agricoles	1946
172	Unités urbaines	1952
147	Groupements de communes à fiscalité propre	1959
24	Centre des Impôts fonciers	1960
87	Centre des Impôts	1960
22	Périmètres de transports urbains	1960
2	Académies et 46 contrats scolaires	1965
37	Réserves naturelles	1967
58	Agences locales pour l'emploi	1970
544	Codes postaux	1972
18	SDAU	1973
4	Zones défavorisées de montagne	1975
11	Secteurs sanitaires	1977
76	Bassins d'emplois	1979
40	Bassins d'habitat régionaux	1980
20	PAIO et 35 missions locales	1982
3	Zones d'aménagement du territoire	1982
1931	Zones naturelles d'intérêt écologique Faunistique et floristique	1982
27	Zones d'emplois	1983
30	Bassins de formation	1984
1	Périmètre à neige	1985
3	Zones Objectifs 2	1989
1	Zone Objectif 5b	1989
34	Zones d'emploi formation	1989
57	Commission locales d'insertion	1989
42	Zones touristiques	1990
207	Bassins de vie	1992
49	Contrats globaux de développement	1993
2	Territoires ruraux de développement prioritaire	1994
4	Zones à risques naturels majeurs	1995
40	Aires Urbaines	1996

Source : rapport Auroux, page 13.

- Une situation qui génère surcoûts et inefficacité

Le zonage devient même, d'après le rapport, un obstacle au développement et un facteur de coûts supplémentaires et d'inefficacité des interventions publiques. Le constat d'un besoin de réforme est unanimement partagé par les acteurs locaux.

b) Les propositions du rapport

Au-delà des " principes des recommandations " qu'expose le rapport (notamment le développement de " territoires de projets " pour permettre à chacun d'être " acteur sur son territoire vécu " et de" substituer une logique de projets " à une " logique de guichet " "), un certain nombre de propositions concrètes sont formulées.

- L'échelon pertinent au sens du rapport Auroux

Prônant l'émergence de " territoires de projets " contractualisés, le rapport Auroux suggère qu'elle se réalise dans le cadre :

- de l'agglomération urbaine seule ;

- du pays rural seul ;

- ou d'une association des deux.

- La simplification des zonages existants

Le rapport suggère de simplifier les zonages nationaux , pour n'avoir plus que deux grandes catégories de zonage :

- les " zones de soutien " : dont certaines seraient à vocation urbaine, d'autres à vocation rurale et bénéficieraient principalement d'allégements fiscaux et sociaux ;

- les " zones d'intervention économique " qui jouiraient en outre d'aides et de subventions publiques à l'emploi.

SYNTHÈSE DE QUELQUES PROPOSITIONS DU RAPPORT AUROUX

Zonages à supprimer ou à redéfinir	Zonages à maintenir ou à étendre	Zonages à créer
- Territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP) ; - Zones d'aménagement du territoires (ZAT) : réflexion sur l'action de la PAT ; - Sites protégés, sites naturels protégés, zones sensibles à la pollution, zones littoral, SAGE, ZNIEFF... regroupées dans les " zones naturelles et sensibles ".	- Zones de revitalisation rurales (ZRR) - Zones montagne - Zones de redynamisation urbaine (ZRU) : fusion avec les zones urbaines sensibles (ZUS) ; - zones franches urbaines (ZFU)	- Zonage prioritaire ultrapériphérique (ZPU) coïncidant avec le zonage européen d'éligibilité à l'objectif 1 (pour les DOM)

Votre commission s'interroge sur la cohérence de ces propositions avec certaines positions défendues par l'un ou l'autre des membres du Gouvernement (maintien des zones franches urbaines, remise en cause des ZNIEFF...).

2. Le rapport Trousset sur la réforme des politiques structurelles communautaires

M. Pierre Trousset, Président du Conseil économique et social de la région Centre, Président de l'Assemblée permanente des présidents de conseils économiques et sociaux régionaux a été chargé par Mme Dominique Voynet et M. Jean-Jack Queyranne, à la suite du CIADT du 15 décembre 1997, de la rédaction d'un " rapport des évaluations conduites sur les programmes communautaires en cours afin de prendre la mesure et de se prononcer sur la pertinence des interventions conduites dans le cadre de ces programmes " ^{19( * )} .

a) Un apport majeur à la politique d'aménagement du territoire, confronté à des défis d'envergure

Votre rapporteur pour avis ne s'étendra pas sur les éléments du constat dressé par M. Trousset, qui convergent avec les analyses du chapitre 1er du présent rapport.

Rappelons seulement que :

- la politique structurelle européenne est un élément essentiel pour la politique française d'aménagement du territoire : sur la période de 1994-1999, notre pays aura bénéficié au total de près de 100 milliards de francs de financements communautaires, accompagnés de 200 milliards de fonds nationaux.

Plus de 55 milliards de fonds européens auront été affectés en France aux objectifs prioritaires 1 et 5b, concernant 27 millions d'habitants ;

- l'élargissement de l'Union européenne entraîne des interrogations sur " la place réservée à la France dans les politiques structurelles et sur l'avenir de la politique agricole commune ".

b) La France n'a pas tiré le meilleur partir des fonds de la politique structurelle européenne

Le rapport estime qu'" Au cours de la présente période, la France ne s'est pas donné les moyens de permettre aux politiques structurelles de l'Union européenne toute l'efficacité autorisant une véritable ambition en termes de cohésion territoriale [...]

L'Etat [...] n'a pas pris des mesures nécessaires, tant dans le cadre de l'élaboration des programmes que dans la mise en oeuvre de ceux-ci, pour garantir l'efficacité optimale des actions ".

Le rapport croit pouvoir discerner plusieurs causes à cette situation :

- l'insuffisante réflexion stratégique préalable ;

-l'absence de " lisibilité " sur le rôle de la péréquation dans la répartition entre les régions ;

- la déficience des procédures d'instruction de programmation et de contrôle . Le rapport indique que " certaines appréciations internes à l'administration sur les missions des services de l'Etat dans la gestion du FEDER parlent même de situation inquiétante. Les nombreux retards dans la mise en oeuvre des procédures d'engagement sont pour partie liés à la qualité de préparation des dossiers des porteurs de projets. L'engagement des fonds communautaires semble avoir été la préoccupation principale des gestionnaires [...] [qui] ne semblent pas avoir pris la mesure [...] du suivi des opérations en cours [...] se contentant souvent de certification de dépenses sans véritable contrôle. Cette situation, outre qu'elle provoque un retard certain dans la mise en place des paiements, fait prendre un risque sérieux de demander le remboursement par la Commission européenne. [...] " ;

- la complexité des circuits financiers

Tant les circuits financiers européens que la procédure de rattachement budgétaire opérée en France allongent les délais de paiement et maintiennent une trésorerie importante au niveau de l'Etat (environ 5 milliards de francs fin 1996 sur les objectifs 1 et 2), faisant courir le risque, en cas de sous-consommation des crédits communautaires, d'une demande de remboursement de la part de l'Union européenne.

Le rapport observe que " l'ensemble de ces considérations conduit de nombreux bénéficiaires finals à attendre entre un et deux ans le paiement des actions réalisées ".

Votre commission s'inquiète de cette situation, qu'elle a déjà dénoncée et dont elle pense qu'elle nuit aux intérêts de notre pays en accréditant l'idée que la France n'a pas besoin des crédits communautaires.

c) Les prépositions d'amélioration autour d'une " coresponsabilité " Etat-région

Souhaitant une co-gestion des procédures entre l'Etat et la région, M. Pierre Trousset propose :

- de lancer une réflexion stratégique et de réunir la Conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire ;

- de renforcer la cohérence entre élaboration des contrats de plan Etat-région et politiques structurelles

La mise en place de cellules locales Etat-région permettrait de préparer l'instauration et la programmation des projets éligibles aux contrats de plan comme aux documents de programmation européens (DOCUP) ;

- d'améliorer les circuits financiers : délégation automatique et immédiate aux préfets de région, création d'une agence financière pour éviter le rattachement, etc...

3. Le rapport Chérèque sur les contrats de plan Etat-région 2000-2006 : " plus de région et mieux d'Etat "

A la suite du CIADT du 15 décembre 1997, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a confié à M. Jacques Chérèque, ancien ministre de l'aménagement du territoire, par une lettre de mission datée du 2 février 1998, la rédaction d'un rapport destiné à éclairer l'élaboration des futurs contrats de plan Etat-région.

La ministre considère, en effet, que " la préparation des prochains contrats de plan, qui commencera dès l'année 1998, doit être l'occasion de réévaluer complètement cette procédure, dans son contenu comme dans ses modes d'élaboration et de mise en oeuvre, afin d'en faire à nouveau un outil privilégié d'aménagement du territoire et de planification décentralisée ".

M. Jacques Chérèque a remis son rapport en mai 1998.

a) Le constat : " les contrats de plan Etat-région, un exercice positif qui doit être renouvelé "

Le rapport constate tout d'abord que " les contrats Etat-région ont globalement permis de relever les défis posés par l'impératif de la restructuration urgente de nos industries de base dans les années 80 ".

Pourtant, il estime que " cette sollicitation de l'Etat vis-à-vis des collectivités territoriales a pris parfois l'allure d'une sorte de " marchandage " qui s'est exercé au détriment d'autres enjeux non moins décisifs comme la réduction des inégalités de développement ".

S'agissant du mode d'élaboration des contrats, M. Jacques Chérèque considère que : " Consacrant des dizaines de milliards de francs aux grands équipements, les partenaires ont [...] confiné le débat au sommet , dans des limites trop étroites [...] pour qu'il favorise la reconnaissance de l'échelon régional comme instrument décisif pour la promotion d'un nouvel aménagement du territoire " .

Concluant toutefois à la nécessité de poursuivre l'effort de contractualisation entre l'Etat et les régions, le rapport Chérèque établit certaines propositions.

b) Les propositions

PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT CHÉRÈQUE

Affichage clair des orientations et objectifs qu'entend poursuivre le Gouvernement ;

Le Schéma régional d'Aménagement du Territoire (SRADT), sous une forme de projet régional, deviendra le cadre de référence pour tous les partenaires associés.

Les préfets de région définiront la stratégie de l'Etat dans la région, compte tenu des schémas de services, prévus par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire.

Les présidents des Conseils régionaux seront invités, sans délai, à élaborer leur projet régional de développement et d'aménagement de leur territoire (PRADT).

La conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) pourrait servir de cadre co-partenarial (Etat-région) pour réunir tous les acteurs du développement régional et, ainsi, élaborer dans ses grandes lignes, le projet régional, duquel sortira le contrat Etat-région.

L'architecture du contrat doit s'exprimer en deux éléments politiquement égaux, et financièrement équilibrés : le développement macro-régional, et le développement infra-régional : le volet concernant le développement macro-régional constituera une sorte de " matrice " de la contractualisation sur des objectifs correspondant aux priorités de l'Etat : infrastructures et grands équipements indispensables, en nombre limité.

Le volet infra-régional traduira une vraie volonté de décentralisation, autour d'une approche homogène ; celle du " projet de territoire " : territoire d'agglomération ou territoire de pays.

Le contrat d'agglomération, comme le contrat de pays, devrait découler de la " matrice " que constituera le contrat conclu entre l'Etat et la région. Il s'inscrira dans la logique et la cohérence d'un développement global régional, consacré par le contrat Etat-région, signé exclusivement par le préfet de région et le président du conseil régional.

La participation financière de l'Etat, pour être efficace, devrait également avoir un caractère d'enveloppe globale. Un fonds national spécial des contrats Etat-région pourrait être créé, globalisant les interventions financières de chaque ministère pour la durée des contrats et, ainsi, s'affranchir de l'annualité budgétaire. Un fonds régionalisé d'aménagement du territoire est souhaitable dans chaque région.

La dimension environnementale n'est pas un " supplément d'âme " au projet. Elle en est une composante structurelle. Son intégration conditionnera l'engagement financier de l'Etat (Eco conditionnalité).

La durée des contrats doit s'harmoniser avec le calendrier des fonds structurels européens (sept ans). On peut imaginer que les stratégies mises en oeuvre par les contrats portent bien sur une durée de sept ans, mais que les engagements réciproques effectifs ne soient inscrits que pour une phase programmatique de trois ans, et donc soumis à évaluation, au terme de cette phase, pour reconduction ou modification...

4. Le rapport Morvan

A l'issue des décisions du CIAT de décembre 1997, c'est par une lettre de mission du 19 février 1998 que Mme Dominique Voynet demandait à M. Yves Morvan, professeur d'université et président du Comité économique et social de la région Bretagne, de mener une " mission de réflexion et de proposition concernant le renforcement des conférences régionales en matière de planification territoriale ". " Je vous demande dans cette perspective " , continuait la lettre de mission, " d'examiner les conditions et les conséquences d'un éventuel changement de statut des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire au profit de documents prescriptifs ".

Après avoir estimé qu'une conception renouvelée de l'aménagement du territoire était nécessaire, devant l'émergence d'un pouvoir de " gouvernance " des régions, le rapport Morvan propose sa conception du schéma régional d'aménagement.

Considérant qu'une telle planification territoriale régionale est nécessaire pour la mise en cohérence, l'articulation et la participation qu'elle permet, le rapport prône la mise en place de projets de développement d'aménagement du territoire régional , présentés par la région au nom des autres collectivités et acteurs (pays et agglomérations notamment) qui, en déclinant les prescriptions nationales, seraient un " instrument de débat public " et la base nécessaire aux contrats Etat-région.

Elaboré sous la responsabilité de la région, il serait composé de :

- un document prospectif ;

- une charte de développement ;

- un schéma régional d'aménagement.

Contrairement à l'idée initiale du Gouvernement, le rapport propose qu'un tel schéma régional n'ait pas de portée normative. Ces propositions ont en partie été intégrées au projet de loi d'orientation.

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE DU SÉNAT SUR LES GRANDS PROJETS D'INFRASTRUCTURES TERRESTRES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Votre rapporteur pour avis ne peut passer sous silence la contribution majeure de la Haute Assemblée au débat sur la politique d'aménagement du territoire, publiée sous forme du rapport de la commission d'enquête précitée sur le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres d'aménagement du territoire dans une perspective de développement et d'insertion dans l'Union européenne.

Votre commission estime, comme la commission d'enquête, que sans tomber dans l'excès d'une politique du " tout béton ", l'aménagement du territoire ne peut se passer d'une réflexion approfondie sur les infrastructures.

Certaines propositions d'avenir, comme le concept d'autoroutes évolutives à coût réduit, ou " autoroutes allégées " ont été avancées par la commission d'enquête.

Ce rapport, intitulé : " Fleuve, rail, route : pour des choix nationaux ouverts sur l'Europe " propose une politique alternative en matière d'infrastructures terrestres.

Votre commission souhaite voir aboutir ces nombreuses et intéressantes propositions, souvent novatrices, dont elle se contentera de rappeler ici les plus essentielles :

PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT " FLEUVE, RAIL, ROUTE : POUR DES CHOIX NATIONAUX OUVERTS SUR L'EUROPE "

RÉSEAU FLUVIAL

- soutenir et achever la réorganisation et la modernisation de la batellerie française , ainsi que le développement d'une batellerie artisanale compétitive ;

- achever la réfection du réseau existant -spécialement celle du réseau à grand gabarit- ;

- améliorer la desserte fluviale du Port du Havre

- choisir rapidement le tracé du canal Seine-Nord afin de lancer les études d'avant projet et de ne pas retarder sa construction.

RÉSEAU FERROVIAIRE

- poursuivre la réalisation d'un réseau à grande vitesse dans une perspective européenne grâce à un phasage des investissements privilégiant les projets les plus rentables ;

- accroître les capacités du transport ferroviaire de marchandises en adoptant des conditions d'exploitation du réseau plus favorables au fret et en réalisant des investissements destinés à remédier à la saturation de l'infrastructure sur certains noeuds ferroviaires stratégiques ;

- établir des liaisons dédiées au transport de fret sur l'axe Nord-Sud afin de créer un " Rhin-Rhône d'acier " et sur l'axe Est-Ouest, notamment dans la perspective d'une amélioration des dessertes des ports français ;

- définir une logique nationale de développement du transport combiné et remédier à la saturation des équipements existants.

RÉSEAU AUTOROUTIER

- Instaurer une véritable procédure de programmation autoroutière, décidée et revue tous les cinq ans par le Parlement et comprenant les trois éléments nécessaires à sa réalisation : une définition des travaux (construction, réhabilitation), un échéancier, des enveloppes d'investissement assorties de modalités de financement.

- Définir un concept d'autoroute évolutive à coût réduit (autoroute allégée), initialement à deux fois une voie, adapté à une intensité kilométrique inférieure ou égale à 10.000 véhicules/jour.

- Réformer en profondeur le système de financement des autoroutes en établissant le principe (et non plus l'exception) de l'autoroute à péage, en transformant les sociétés d'autoroutes en de véritables entreprises publiques concessionnaires, en adaptant la durée des financements à la durée de vie des infrastructures, en faisant du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables l'instrument privilégié de l'action de l'Etat sur le réseau non concédé (construction et entretien) par une réforme de ses recettes (remplacement de la taxe d'aménagement du territoire par un autre prélèvement) et de ses dépenses (remplacement des dépenses autoroutières par des dépenses routières et d'entretien).

- Appliquer les directives européennes comme elles doivent l'être en matière de péage, de TVA et de mise en concurrence régulière des concessions (déjà octroyées ou à venir), en défendant toutefois le principe indispensable de la péréquation, au sein du réseau concédé, entre liaisons réalisées et liaisons à construire.

Votre commission entend contribuer, à l'occasion de la discussion à venir du projet de loi d'orientation présenté par Mme Dominique Voynet, à donner à ces propositions l'avenir qu'elles méritent.

IV. LE PROJET DE LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

A. DES DISPOSITIONS QUI RÉVÈLENT LE MANQUE D'AMBITION DU PROJET

Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a été adopté en Conseil des Ministres le 29 juillet dernier, soit plus de 18 mois après l'annonce, au CIADT de décembre, de son adoption prochaine.

Présenté aux membres du CNADT par Mme Dominique Voynet le 11 juin 1998, l'avant-projet de loi a fait l'objet d'un avis du Conseil économique et social, de M. Jean-Claude Bury et adopté lors de la séance des 7 et 8 juillet dernier.

Ce texte, comme l'indique son exposé des motifs, se fonde sur les quatre priorités affirmées par le CIADT du 15 décembre 1997 :

- mobiliser les territoires et réduire les inégalités entre eux ;

- consolider les systèmes urbains à vocation internationale ;

- jeter les bases du développement durable ;

- consolider la décentralisation.

Aucun des membres de votre commission ne conteste au Gouvernement le droit de choisir une autre politique que celle conduite jusqu'alors. Les objectifs énoncés peuvent même recueillir l'assentiment de certains d'entre eux. Encore faut-il que les choix effectués par le Gouvernement soient conformes aux objectifs qu'il poursuit. Le contenu des 36 articles du projet qui sera prochainement soumis à l'Assemblée nationale entretient les doutes de votre commission sur ce sujet.

Ce texte propose en effet :

- l'abandon du schéma national d'aménagement du territoire (SNADT) et des schémas sectoriels

Le CIADT de décembre avait décidé de l'abandon du SNADT, en cours d'élaboration, et de son remplacement par des " schémas de services collectifs ".

L'exposé des motifs du texte de loi précise que " Les schémas de services collectifs (articles 9 à 19) réconcilient politique nationale et nécessités locales : élaborés en concertation avec les partenaires locaux, dans une perpective de vingt ans, ils partent des besoins de services et d'équipements, et non de l'offre ou de la seule demande exprimée.

Les schémas de services collectifs répondront aux orientations dont le CIADT avait entériné le principe : le développement durable, la volonté d'assurer la circulation des personnes, des marchandises et de l'information, de garantir l'accès à un haut niveau de services sur l'ensemble du territoire et d'assurer une gestion économe des ressources. Les schémas de services collectifs doivent permettre d'assurer la cohérence et l'efficacité des choix publics. Les contrats de plan, comme les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, devront tenir compte des orientations qui auront été ainsi définies dans le cadre des huit schémas de services collectifs retenus : enseignement supérieur et recherche ; services culturels ; services sanitaires ; information et communication ; transport de marchandises et transport de voyageurs ; énergie ; espaces naturels et ruraux . "

" Enfin, la volonté du Gouvernement d'infléchir la politique des transports se traduit par la transformation des cinq schémas sectoriels et modaux de transport de la loi du 4 février 1995 en deux schémas de services collectifs multimodaux (articles 17 et 29 à 34) ".

Avec l'abandon du SNADT et de son adoption par le Parlement, quelle garantie dispose-t-on quant à la cohérence d'ensemble de ce système ?

- La priorité donnée au développement des agglomérations

Estimant que les villes sont le lieu où se crée l'essentiel et de l'emploi, et que " de leur capacité à s'inscrire dans les territoires qui les entourent dépend l'évolution de nombre de zones rurales ", le Gouvernement entend développer l'organisation des agglomérations, non seulement dans le projet de loi d'orientation (article 21) mais également dans le texte relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale.

Votre commission ne peut recevoir sans réserves une telle allégation : s'il est vrai que les villes sont l'un des lieux de la création d'emplois, il revient aux pouvoirs publics de permettre à cette dynamique de se développer aussi dans les tissus territoriaux.

- L'association des pays aux démarches contractuelles

L'article 20 du projet de loi prévoit que dès lors qu'ils auront élaboré et traduit, dans une charte de territoire, leur projet de développement durable, les pays -regroupant notamment des communes et des groupements de communes- pourront contracter avec l'Etat et la région dans le cadre des contrats de plan Etats région.

- Une planification territoriale régionale réorientée

Les régions élaborent les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) (article 5 du projet de loi). Bien qu'il n'ait pas, conformément aux propositions du rapport Morvan, de caractère prescriptif, le SRADT comprend une analyse prospective, une charte régionale -le projet de la région et de ses partenaires publics et privés- et un document cartographique qui traduit les grandes orientations spatiales du projet régional. Il s'inscrit dans la procédure de planification (article 7 du projet).

D'après l'article 35 du projet, les régions pourront demander à l'Etat l'élaboration de directives territoriales d'aménagement (DTA).

- Des instances partiellement redéfinies

Abandonnant l'objectif de la loi de 1995 de création d'un groupement d'intérêt public (GIP) le projet de loi consacre le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire et confie à sa commission permanente un rôle de pilotage de l'évaluation des politiques d'aménagement du territoire (articles 4 et 8). Il prévoit la tenue de conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire (article 6), la création de conseils de développement au niveau des pays (article 20) et la possibilité de les créer pour les agglomérations.

- Des moyens insuffisants et inadaptés

Le projet de loi propose la création d'un fonds de gestion des milieux naturels (article 24), dont l'objectif est ^{20( * )} " de faire en sorte que les milieux naturels deviennent [...] des atouts de développement et de qualité de la vie, comme ont été considérées, depuis vingt ans, les grandes infrastructures de transport et les grands projets structurants. "

Le texte n'envisage pas la création de réel outil au service du développement économique local, ce qui constitue aux yeux de votre commission un " oubli " majeur.

- Des propositions timides sur les zonages

Malgré la réflexion menée dans le cadre du rapport Auroux, le projet de loi ne propose que la création, aux côtés des ZAT, TRDP et ZUS, un nouveau type de zones : " zones prioritaires ultra-périphériques " couvrant les DOM (article 26 du projet) ;

- La validation rétrospective de la décision d'abandon du Canal Rhin-Rhône

Le Gouvernement indique que " en application de la décision prise par le Gouvernement d'abandonner le projet de canal à grand gabarit Rhin-Rhône, les articles y afférents de la loi n° 80-3 du 4 janvier 1980 tels que modifiés par la loi du 4 février 1995 sont abrogés " par le projet d'article 37 du texte.

Votre commission renouvelle son opposition à une telle démarche, à son sens juridiquement " stupéfiante ".

B. LES INTERROGATIONS ET LES RÉSERVES EXPRIMÉES DANS L'AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

Le Conseil économique et social, saisi par le Premier ministre de l'avant-projet de loi d'orientation, a adopté son avis en juillet dernier, sur le rapport de M. Jean-Claude Bury au nom de la section des Economies régionales et de l'aménagement du territoire.

Notant qu'il avait à s'exprimer sur " un texte présenté comme une révision ", le Conseil économique et social a regretté qu'aucune disposition institutionnelle ni fiscale n'y soit modifiée.

Il s'est interrogé sur la " compatibilité entre les objectifs affichés, les priorités retenues et les modalités effectives de leur mise en oeuvre ".

Il a noté que des " enjeux stratégiques " comme la création d'emploi, le développement des activités productives, l'articulation entre industrie et recherche, le rôle des services publics, n'étaient " pas traités de façon approfondie "

Relevant certains éléments à son sens positifs le Conseil estime que " la place légitime faite aux préoccupations environnementales [...] ne doit pas l'être au détriment du développement économique et de la croissance , qui restent essentiels pour la création d'emploi ".

En outre, il regrette que le rôle moteur de l'Etat dans la politique d'aménagement du territoire ne soit pas affirmé avec une force suffisante. Il estime que " la suppression du schéma national de développement et d'aménagement du territoire , de même que l'absence d'une véritable politique en matière de péréquation constituent des handicaps ". Le Conseil considère en effet que sa suppression fait courir un réel risque d'incohérence à la planification territoriale. Il estime que " ni les huit schémas de services collectifs, qui ne contiennent pas la totalité des secteurs concernés par l'aménagement du territoire, ni quelques choix stratégiques imprécis qui ne reprennent pas l'ensemble des objectifs annoncés par le Gouvernement, ni des schémas régionaux de développement et d'aménagement du territoire simplement juxtaposés et pas forcément cohérents entre eux, ne pourront véritablement le remplacer ".

Votre commission partage entièrement cette analyse et ces préoccupations. Inquiète du manque d'ambition du projet gouvernemental, elle se préoccupe, en outre, de l'avenir des zones rurales qui semblent bien être les grandes oubliées du texte qui sera bientôt soumis à notre Haute Assemblée.

CHAPITRE III -

QUELQUES QUESTIONS D'ACTUALITÉ POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Votre rapporteur souhaite soulever plusieurs points qui ont plus particulièrement retenu son attention :

- le calendrier et la méthode de négociation des contrats de plan Etat-Région ;

- le bilan de la politique de délocalisation des emplois publics ;

- la politique du Gouvernement en matière de services publics en zone rurale.

I. LE CALENDRIER ET LA MÉTHODE FIXÉS POUR LA NÉGOCIATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION

L'architecture des futurs contrats de plan, leur mode d'élaboration et leur calendrier ont fait l'objet de deux circulaires du Premier ministre , en date du 31 juillet, adressées respectivement aux Préfets de région et aux membres du Gouvernement, relatives à la préparation des prochains contrats de plan Etat-Région et aux principes relatifs à leur architecture. La ministre chargée de l'aménagement du territoire avait, quant à elle, adressé aux Préfets de région une circulaire, en date du 1er juillet, relative à la préparation des prochains contrats Etat-Région et à la stratégie de l'Etat dans la région.

A. LES PRINCIPES RETENUS

Les prochains contrats de plan couvriront la période 2000-2006 , soit la même période que les documents uniques de programmation (DOCUP) des fonds structurels, et ce dans le souci d'une plus grande cohérence.

Une mise à jour est prévue à mi-parcours, soit en 2003, tout comme pour les DOCUP, cet ajustement ne pouvant toutefois remettre en cause le montant total des engagements des partenaires pour sept ans.

Les quatre premières années feront l'objet d'une programmation ferme, sur la base de projets étudiés dont les financements seront précisés.

Les contrats de plan comporteront deux volets : un volet régional et un volet territorial . Le volet régional présentera les projets qui concourent au " développement de l'espace régional dans son ensemble ", qu'il s'agisse d'équipements structurants ou d'actions exprimant une stratégie régionale. Le volet territorial comprendra des " modèles d'actions qui concourent au développement local " : investissements de proximité, " opérations d'animation déterminantes pour la création d'activités nouvelles et l'émergence de nouveaux emplois ". Ce deuxième volet constituera le cadre des engagements de l'Etat et de la région pour les futurs contrats d'agglomération et de pays, auxquels des financements seront réservés.

B. LE CALENDRIER FIXÉ PAR LA CIRCULAIRE DU 1ER JUILLET

L'élaboration des futurs contrats de plan est programmée dans le cadre d'un phasage en quatre temps, défini par la circulaire précitée adressée par Mme Dominique Voynet aux préfets de région.

1. Elaboration de la stratégie de l'Etat dans la région : 15 septembre - mi-octobre 1998

Une proposition en vue de la rédaction du document intitulé " stratégie de l'Etat dans la Région ", devait être adressée par les préfets de région à Mme la ministre chargée de l'aménagement du territoire et de l'environnement, à MM. les ministres de l'intérieur, de la ville et de l'outre-mer, à la DATAR ainsi qu'au Commissariat général au Plan pour le 15 septembre . Parallèlement, les ministères sont invités à déterminer quelles sont les politiques qui peuvent, selon eux, faire l'objet d'une contractualisation. Le rapprochement de ces contributions devrait permettre d'établir la stratégie de l'Etat dans chaque région .

Les Conseils régionaux sont invités à conduire le même exercice de réflexion sur les perspectives de développement à moyen terme de leur région et les orientations publiques à retenir. Cette phase d'élaboration " interne " devrait être achevée mi-octobre .

2. Consultation et échanges du 30 octobre 1998 au 15 janvier 1999

Souhaitant une large concertation , la circulaire du Premier ministre engage les préfets à consulter le Conseil régional, les collectivités et les principaux acteurs sociaux et économiques. La concertation, si elle doit être large, " ne doit cependant pas faire obstacle à la cohérence territoriale des projets de contrats de plan ". Cette phase de concertation est prévue pour durer de novembre 1998 à janvier 1999 .

3. Détermination des enveloppes financières et des mandats de négociation des Préfets

Cette troisième phase, qui conduira à fixer les masses financières et attribuer les mandats des Préfets, doit être achevée à la fin avril 1999 .

4. Négociation et signature des contrats

Le second semestre 1999 serait occupé à la négociation et la signature des contrats, ceux-ci devant commencer d'être mis en oeuvre en janvier 2000.

II. LE BILAN DE LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATIONS D'EMPLOIS PUBLICS

Initiée en 1991, la politique de délocalisation de services publics n'a cessé d'être promue, par les différents comités interministériels d'aménagement du territoire.

Le CIADT du 15 décembre 1997 a entériné une liste de 1.889 emplois à localiser en région.

Au total, ce sont 26.650 emplois dont le transfert a été approuvé en CIADT :

- 13.000 emplois avant 1993 ;

- 10.000 emplois au CIAT du 20 septembre 1994 ;

- 3.650 emplois pour les CIAT du 10 avril et 15 décembre 1997.

Les transferts déjà réalisés concernent 13.050 emplois tandis que 4.500 transferts sont en cours. Les deux tiers du programme acté en CIADT sont donc déjà réalisés.

La répartition entre les différentes régions est la suivante :

RÉPARTITION ENTRE LES DIFFÉRENTES RÉGIONS DES EMPLOIS PUBLICS DONT LE TRANSFERT A ÉTÉ APPROUVÉ EN CIAT DEPUIS 1991

Régions	Villes concernées	Transferts approuvés depuis 1991
Alsace	Strasbourg, Illkirch, Mulhouse, Colmar	400
Aquitaine	Bordeaux, Agen, Libourne, La Tresne, Périgueux	2 252
Auvergne	Clermont-Ferrand, Moulins	357
Bourgogne	Dijon, Chalon-sur-Saône, Nevers	216
Bretagne	Brest, Rennes, Lorient, Paimpol, Quimper, Roscoff	991
Centre	Orléans, Tours, Bourges, Montargis, Le Blanc, Châteaudun, Cinq Mars La Pile, Nogent sur Vernisson	1 563
Champagne-Ardenne	Reims, Troyes	195
Corse	Corte	2
Franche Comté	Belfort, Besançon, Poligny	456
Ile-de-France	Marne-la-Vallée, Saint-Denis, Bruyères le Châtel, Saclay, Fontenay-aux-Roses, Aubervilliers, Melun, Pantin	5 156
Languedoc-Roussillon	Montpellier, Marcoule, Nîmes, Castelnaudary	642
Limousin	Limoges, Aubusson, Ussel, Tulle, Guéret	501
Lorraine	Nancy, Metz, Verdun	553
Midi-Pyrénées	Toulouse, Muret	927
Nord-Pas-de-Calais	Tourcoing, Valenciennes, Roubaix, Lille, Villeneuve-d'Ascq, Béthune, Arras	1 652
Haute-Normandie	Rouen, Vernon, Val-de-Reuil, Le Havre	996
Basse-Normandie	Caen, Cherbourg	398
Pays-de-la-Loire	Nantes, Angers, Le Mans	2 064
Picardie	Creil, Amiens, Compiègne	1 304
Poitou-Charentes	Poitiers-Futuroscope, Angoulême, Châtellerault, Poitiers, L'Houmeau, Megneraud (Surgères), St-Laurent-de-la-Prée	784
Provence-Alpes-Côte d'Azur	Toulon, Marseille, Vitrolles, Valbonne (Sophia-Antipolis), St-Paul les Durance (Cadarache), Aix-en-Provence, Nice, Avignon	1 249
Rhône-Alpes	Lyon, Grenoble, Montbonnot-St-Martin, Roanne, Chambéry, Annecy	2 239
Départements d'Outre-mer	St-Pierre-de-la-Réunion, Pointe-à-Pître	30
Emplois dont la localisation n'est pas encore précisée		1 719
TOTAL GENERAL		26 646

Source : DATAR

Votre commission souhaite que soient développées les délocalisations " en cascade ", des chefs lieux de départements vers les communes de moindre importance.

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission des affaires économiques a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire inscrits au projet de loi de finances pour 1999, les commissaires socialistes s'abstenant.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mardi 27 octobre 1998, la commission des Affaires économiques a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Pépin sur les crédits consacrés à l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté les conclusions de son rapport sur les crédits de l'aménagement du territoire.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Charles Revet s'est interrogé sur l'évolution précise des crédits de fonctionnement de la DATAR et sur leur part relative dans le total du budget de l'aménagement du territoire. Evoquant ensuite les difficultés rencontrées par certains ménages pour se loger dans les milieux urbains, il a souhaité que soit initiée une action en faveur d'une meilleure répartition dans ce domaine entre les grandes villes, les villes moyennes et les milieux ruraux.

En réponse, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a précisé que les crédits de fonctionnement de la DATAR étaient en augmentation de 5,37 %, et que la dotation évoquée de 18 millions de francs d'études représentait 1 % du budget total de l'aménagement du territoire. Le rapporteur pour avis a fait part de ses inquiétudes au vu des crédits du budget de l'Etat -qu'il a estimés globalement insuffisants et mal répartis- et de la redéfinition des crédits en provenance des fonds structurels européens.

M. Jean-Pierre Raffarin a fait observer que l'exposé du rapporteur avait abordé trois sujets distincts mais de grande importance : les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour l'aménagement du territoire ; la politique française d'aménagement du territoire dans la perspective de la discussion prochaine du projet de loi gouvernemental ; l'aménagement du territoire dans une perspective élargie à l'Europe et à la discussion de la loi d'orientation agricole.

M. Louis Moinard a souhaité que ne soient pas opposés les villes et les milieux ruraux. Il a au contraire estimé nécessaire la création de courroies de transmission entre ces deux espaces. Il s'est interrogé sur l'évolution des fonds structurels européens au-delà de l'année 2000.

M. André Ferrand a souhaité que la commission et le Sénat dans son ensemble interviennent sur la réforme en cours des fonds structurels européens.

M. Jean-Paul Emin a souhaité obtenir de plus amples informations sur le fonctionnement de certaines antennes de la DATAR à l'étranger.

M. Paul Raoult a rappelé que la réforme de la politique structurelle proposée par la commission européenne tendait à une concentration géographique des fonds, ce qui conduirait à des choix difficiles pour certaines régions françaises. Il a estimé que le projet de réforme risquait d'entraîner une confusion entre aménagement du territoire et agriculture, alors qu'il importait au contraire que ces deux secteurs conservent leur spécificité, y compris dans les lignes budgétaires européennes. Revenant sur la procédure de consommation des crédits communautaires dans notre pays, il a jugé cette dernière démesurément rigide et inefficace. Le manque de souplesse, à son sens patent, dans l'allocation des crédits ne permettait pas, a-t-il jugé, de doter des dossiers pourtant prioritaires. Il a en outre souligné les difficultés rencontrées, dans certaines régions éligibles aux objectifs communautaires, pour réunir les financements de complément nécessaires. Il a estimé qu'une rationalisation et une amélioration des procédures de consommation des crédits étaient un préalable indispensable pour conforter les positions françaises lors de la négociation en cours de la réforme des fonds structurels.

M. Jean-Pierre Raffarin a fait observer que la commission pourrait exprimer largement ses préoccupations sur la proposition de la commission européenne de réforme des fonds structurels lors de la discussion à venir d'une proposition de résolution sur ce sujet.

M. Jean François-Poncet, président, a souligné que les financements communautaires représentaient souvent jusqu'à 30 % du financement de nombreux projets et que cette réforme posait en conséquence de nombreux problèmes. Il a déploré à son tour qu'une partie des crédits ne soit pas utilisée.

M. Charles Revet a observé que nombre de commissaires partageaient les préoccupations exprimées par le président et par M. Paul Raoult.

Mme Janine Bardou a déploré l'évolution des crédits proposée en 1999 pour la prime à l'aménagement du territoire, considérant que les critères d'attribution de cette prime n'étaient pas adaptés et que c'était pour cette raison que cette ligne budgétaire souffrait d'une regrettable sous-consommation. Elle a souhaité que ces critères soient élargis. Elle a interrogé le rapporteur sur le devenir des crédits du fonds de gestion de l'espace rural (FGER).

En réponse à M. Jean-Paul Emin, et après que M. Jean François-Poncet, président, eut rappelé que des investigations à l'étranger lui avaient permis de constater la " légèreté " de la présence de la DATAR en dehors de nos frontières, par comparaison notamment avec le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a suggéré de demander à la DATAR de plus amples informations sur les missions, l'organisation et les moyens de son réseau à l'étranger.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a estimé que la discussion budgétaire à venir était une occasion à saisir pour exprimer les préoccupations de la commission quant à la réforme des fonds structurels, car, même si ce sujet n'était qu'indirectement lié à la loi de finances elle-même, la concomitance des calendriers lui en offrait l'opportunité, le projet de réforme européen devant être examiné à la mi-décembre au Conseil européen de Vienne. Il a ajouté que les principes définitifs de la réforme ne seraient arrêtés que dans les semaines voire les mois à venir, cette dernière ayant été jusqu'alors suspendue à l'élaboration d'une nouvelle position allemande, à l'issue des élections législatives dans ce pays.

M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a précisé que l'avis qu'il proposait à la commission d'émettre sur le vote des crédits d'aménagement du territoire était largement lié à l'abandon par le Gouvernement du plan en faveur des zones rurales. M. François Gerbaud a, à ce propos, considéré que le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire retenait en effet, malheureusement, une telle orientation.

En réponse à Mme Janine Bardou, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a confirmé que les crédits inscrits au titre de la prime à l'aménagement du territoire étaient largement " illusoires " puisque les critères d'attribution de cette prime ne permettaient pas leur consommation.

Revenant sur le fonds de gestion de l'espace rural (FGER), M. Marcel Deneux a estimé que si l'inscription au budget du ministère de l'agriculture de cette ligne de crédits avait été logique à l'époque de la création du fonds, puisqu'à cette date ce ministère était doté d'une réelle mission d'aménagement rural, tel n'était plus le cas aujourd'hui, les propositions actuelles s'apparentant à un véritable détournement d'objet des crédits concernés.

M. Jean François-Poncet, président, a regretté que l'aménagement du territoire ait cessé d'être une priorité et que le ministre en charge de ce dossier semble se consacrer davantage à l'environnement qu'à l'aménagement du territoire. Il a craint que l'aménagement du territoire ne soit désormais assimilé à " l'aménagement durable ", qui signifiait malheureusement l'abandon de projets d'infrastructure qui lui paraissaient pourtant des points de passage obligés vers le développement. Le président s'est inquiété de la force de la détermination dont ferait preuve le Gouvernement dans la négociation en cours à Bruxelles. Il a, d'autre part, regretté que la DATAR ne semble avoir qu'un poids relativement faible lors des négociations interministérielles.

Le président a ensuite accueilli favorablement le principe d'une investigation plus approfondie de la commission, proposé par M. François Gerbaud, sur les intentions des instances communautaires pour la réforme des fonds structurels, M. François Gerbaud regrettant que les propositions de règlement européen ne semblent envisager la ruralité que comme une simple déclinaison de l'urbain.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 1999, les commissaires socialistes s'abstenant.

¹ Voir les développements pages suivantes pour la signification de ces sigles.

² Source : " Invest in France Network ", Etude communiquée à votre rapporteur par la DATAR.

³ Décret n° 95-149

⁴ Voir le rapport n° 87 tome XI présenté par M. Jean Pépin a nom de la Commission des Affaires économiques, pages 13 à 15.

⁵ Question n° 12756 de M. Léonce DEPREZ. Réponse figurant au Journal officiel des questions de l'Assemblée nationale du 10 août 98, page 4407. Voir aussi " lettre de la DATAR " d'Avril 1998 consacrée à la question

⁶ Interview dans " Lettre de la DATAR " n° 162

⁷ Règlement CE n° 2408-92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons intracommunautaires.

⁸ Projet de loi n° 7, Sénat, 1998-1999.

⁹ Rapport présenté par MM. Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine, sous la présidence de M. Philippe François.

¹⁰ Sans " Agenda 2000 "

¹¹ COM (98) 131 Final

¹² Le 5 mai 1998

¹³ Rapport n° 157, Sénat 1997-1998, présidé par M. Yann Gaillard, au nom de la Délégation.

¹⁴ Sénat, n° 517

¹⁵ Impôt sur les sociétés

¹⁶ Ibid, page 33 et suivantes

¹⁷ Voir le rapport " Fleuve, rail, route : pour des choix nationaux ouverts sur l'Europe ", Sénat n° 479, 1997-1998.

¹⁸ En réponse à la question n° 12754 de M. Léonce Deprez, Journal Officiel des questions de l'Assemblée nationale, 21 septembre 1998, page 5192.

¹⁹ Selon la lettre de mission adressée à M. Trousset.

²⁰ D'après l'exposé des motifs du projet de loi.