II. LES AIDES À LA PRESSE
En quoi le projet de budget pour 1998 traduit-il les priorités énoncées par le gouvernement en faveur de la presse d'information générale et politique ?
A. LES CRÉDITS DE 1997
1. Les aides directes
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LF1 1996 |
Dotation 1996
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LFI 1997 |
Projet LF1 1998 |
Variation 98/97
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Aide au transport SNCF de la presse |
140 421 266 |
119 358 076 |
140 421 266 |
95 000 000 |
- 32,3 |
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Remboursement des charges téléphoniques |
30 676 367 |
26 074 912 |
26 040 000 |
13 800 000 |
- 47 |
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Aide à l'expansion de la presse française à l'étranger |
36 972 809 |
31 426 888 |
21 490 000 |
21 500 000 |
- |
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Aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources de petites annonces |
19 335 123 |
15 684 855 |
15 700 000 |
19 000 000 |
+ 21 |
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Aide à la presse hebdomadaire régionale |
5 000 000 |
5 000 000 |
7 000 000 |
8 000 000 |
+ 14,3 |
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Fonds d'aide au portage |
0 |
0 |
15 000 000 |
45 000 000 |
+ 2 |
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Fonds presse multimédia |
0 |
0 |
0 |
15 000 000 |
- |
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Plan social de la presse parisienne |
25 000 000 |
25 000 000 |
13 000 000 |
13 200 000 |
+ 1,5 |
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Remboursement des cotisations sociales de portage des quotidiens nationaux |
2 400 000 |
2 400 000 |
2 400 000 |
8 000 000 |
+ 2,33 |
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Total aides budgétaires à la presse |
267 821 266 |
231 758 077 |
248 864 612 |
246 300 000 |
- 1,03 |
Le tableau précédent montre que les aides directes à la presse inscrites dans le projet de budget de 1998 diminuent légèrement (- 1,03 %) par rapport à la loi de finances de 1997. Les crédits passent en effet de 248,8 millions de francs à 246,3 millions de francs. Si l'on ajoute aux postes traditionnels de l'aide à la presse les abonnements souscrits par les administrations auprès de l'AFP (qui passent de 578,6 millions de francs en 1997 à 588,7 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 1,7 %), bien que ces crédits ne puissent être assimilés à une aide directe à la presse, les crédits inscrits au budget des services généraux du Premier ministre passent de 827,4 millions de francs en 1997 à 835 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 0,9 %, c'est l'évolution retenue par le ministre de la communication.
L'évolution en fait légèrement négative des crédits 1998 d'aide à la presse s'inscrit dans une tendance au repli lancée avec le gel de 15 % des crédits opéré en février 1996, gel dont le Sénat avait partiellement rattrapé les effets lors du vote de la loi de finances pour 1997 en portant les crédits du projet de budget de 230,2 millions de francs à 248,8 millions de francs (contre 267,8 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1996). Ces évolutions sévères, que le projet de budget pour 1998 confirme, ne prennent sens que dans la perspective d'un redéploiement de l'aide publique au profit de la presse d'information générale et politique.
De très nombreux rapports, y compris plusieurs rapports et avis budgétaires émanant de votre commission 1 ( * ) , ont régulièrement demandé ce recentrage que les Gouvernements précédents ont engagé avec prudence et qu'il convient de poursuivre de façon progressive et ferme.
Qu'en est-il à cet égard du projet de budget pour 1998 ?
Il convient, avant de passer en revue les différentes aides, de rappeler les trois grands mouvements qui affectent ce budget :
• Il faut noter un certain nombre de fortes réductions de crédits :
- les remboursements à la SNCF de réductions de tarifs passeront de 140,4 millions de francs en 1997 à 95 millions de francs ;
- l'allégement des charges téléphoniques des correspondants de presse passera de 26 millions de francs à 13,8 millions de francs ;
• Le projet de budget favorise en revanche :
- l'aide au portage. Le crédit passerait de 15 millions de francs en 1997 à 45 millions de francs, et le remboursement des charges sociales de portage de la presse parisienne passerait de 2,4 millions de francs à 8 millions de francs ;
- le multimédia, pour lequel un fonds de 15 millions de francs sera créé (en 1997, un crédit de 20 millions de francs provenant de la SOFARIS, société de capital-risque, avait été mis à la disposition de la presse sous la forme d'avances remboursables) ;
- les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires, qui recevront 19 millions de francs contre 15,7 en 1997.
• On constate enfin une stabilité des crédits affectés à trois actions :
- le fonds d'aide aux quotidiens régionaux locaux et départementaux à faibles ressources publicitaires (7,8 millions de francs) ;
- le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger (21,5 millions de francs) ;
- la contribution au plan social de la presse parisienne (13,2 millions de francs).
Venons-en à l'examen des différentes aides.
a) Le remboursement à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse
• Les crédits de 1998
Il s'agit de la principale aide directe en volume. Elle recule de 32,3 % par rapport aux crédits de 1997, pour s'établir à 95 millions de francs. Elle permet de verser à la SNCF une indemnité compensatrice des réductions tarifaires consenties pour le transport des publications inscrites à la commission paritaire. Accordé initialement aux seuls quotidiens, ce régime tarifaire a ensuite été étendu aux autres catégories de presse. La compensation versée par l'Etat, prévue par le statut de la SNCF et par son cahier des charges, a été fixée par la convention du 30 décembre 1988 et révisée à partir du 1er janvier 1996 afin d'accentuer l'effort en faveur de la presse quotidienne. L'indemnité versée par l'Etat a été fixée à 70 % du tarif pour les quotidiens et à 35 % pour les périodiques, ce qui porte la contribution moyenne de l'Etat à 37 %. Les éditeurs acquittent le complément. En 1998, le taux de la compensation versée pour les quotidiens restera fixée à 70 % du tarif, le taux des autres publications étant abaissé à 22 %. On rappellera qu'avant 1995, un taux de 50 % était appliqué uniformément à toutes les publications.
• Remarques
Cette évolution s'inscrit dans la logique du recentrage souhaitable des aides en faveur de la presse d'information générale et politique. Dans son rapport pour avis de l'année dernière, votre rapporteur avait souhaité une meilleure utilisation de ces crédits grâce à l'utilisation plus rationnelle des moyens de transport fournis par la SNCF (le même degré d'urgence ne s'attache pas à tous les envois) et grâce à un redéploiement en faveur d'autres moyens de transport, notamment les moyens spécifiques des messageries. L'utilisation intensive par celles-ci des transports ferroviaires est susceptible, en effet, d'être assimilée à une subvention indirecte à ces entreprises.
La concentration des aides sur la presse quotidienne est en outre d'autant plus justifiée que des comparaisons avec d'autres pays d'Europe montrent le relatif isolement du système français.
Allemagne
Les chemins de fer allemands appliquent à la presse le même régime qu'aux autres marchandises. Le transport est effectué par wagon complet, expéditions de détail ou expéditions express. Le niveau tarifaire est le plus élevé prévu par les tarifs.
Pratiquement, les chemins de fer ne transportent plus d'envois de presse, ceux-ci étant acheminés par route ou par avion pour le trafic international (les envois repris sous la dénomination « presse » sont exclus du monopole des postes).
Belgique
Les chemins de fer belges appliquent aux journaux et périodiques hebdomadaires, à l'exclusion des invendus, un tarif spécial dont les prix varient selon les acheminements : trains intérieurs ou trains internationaux. En cas de hausse du prix de vente des journaux, les prix du tarif sont revus en fonction de l'indice des prix de détail enregistré au moment de cette hausse.
Le transport s'effectue autant que possible par trains de voyageurs si un service rapide ne peut être assuré par d'autres trains.
Pays-Bas
Les chemins de fer néerlandais appliquent à la presse le tarif express normal. Les envois, acceptés seulement en expédition, sont acheminés soit par trains de voyageurs, soit par trains de nuit.
Suisse
Les envois de journaux et de périodiques sont taxés selon le tarif normal des colis express, et peuvent bénéficier de prix forfaitaires par abonnement.
Les envois sont acheminés d'une façon générale en régime express. Il arrive que des envois de périodiques ou des envois importants par wagon complet soient acheminés en grande vitesse, moyennant le paiement des frais de transport prévu pour ce régime.
b) Allégement des charges de télécommunications des entreprises de presse
• Les crédits de 1998
Ils diminuent de 47 % dans le projet de budget, s'établissant à 13.800.000 francs contre 26.400.000 francs en 1997. La diminution est encore plus sensible si l'on rappelle le montant de 30.600.000 francs inscrits dans la loi de finances initiale de 1996.
• Remarques
Rappelons d'abord le fonctionnement de cette aide réservée initialement aux quotidiens et agences de presse, et étendue à la presse hebdomadaire régionale d'information générale et politique par le décret du 26 mars 1993 :
- Les remboursements s'appliquent aux communications interurbaines rédactionnelles à destination du siège ou de l'agence. Celles qui émanent du siège ne sont pas remboursées.
- La réduction de tarif est de 50 % sur les dépenses téléphoniques et sur les liaisons louées. En ce qui concerne ces dernières, la réduction est appliquée sur la totalité du montant du tarif de location.
- La réduction porte sur la totalité du montant des communications correspondants individuels ; il en est de même des communications effectuées par carte Pastel, numéro vert et numéris (trafic numérique). En effet, ces communications peuvent être considérées comme rédactionnelles dans leur totalité.
- En revanche, la réduction s'applique sur 60 % des communications émanant des bureaux régionaux. Celle-ci font donc l'objet d'un abattement préalable de 40 % à raison de 30 % pour exclure les communications locales et 10 % pour exclure les communications non rédactionnelles. Les communications émanant de bureaux équipés par ailleurs de liaisons louées font l'objet d'un abattement préalable plus important (75 %).
- Enfin, les transmissions par fac-similé des quotidiens et assimilés, effectuées en vue de leur impression dans un ou plusieurs centres différents du lieu d'édition, font l'objet d'une réduction de tarif de 40 %.
- Les modalités de remboursement des charges téléphoniques aux hebdomadaires régionaux sont légèrement différentes : si le journal dispose de bureaux détachés, seules les communications de ces bureaux vers le siège donnent lieu à la réduction ; si le journal ne dispose pas de bureaux détachés, les communications transmises du siège administratif vers le lieu d'assemblage et la fabrication peuvent donner lieu à remboursement.
Par ailleurs, les communications des correspondants qui arrivent au lieu de fabrication du journal, bénéficient également de l'allégement des charges téléphoniques dès lors qu'elles y font l'objet d'un traitement rédactionnel par une équipe de journalistes.
Cette aide intéresse particulièrement la presse régionale et locale en raison du nombre élevé des correspondants (25.000 pour la presse régionale). Son champ d'application a progressivement été étendu aux transmissions numériques de donnée éditoriales (textes et photos) dans les limites de débit du RNIS, ce qui a contribué à favoriser la modernisation de la presse et son adaptation aux nouvelles techniques.
Le Gouvernement justifie le repli des crédits de 1998 en se fondant sur l'archaïsme supposé d'un système établi à une époque où le coût du téléphone était élevé. La diminution du prix des communications téléphoniques avec l'entrée de ce secteur dans la concurrence en 1998 impliquerait alors la disparition progressive de cette aide. Mais on a vu que d'une part, celle-ci est très concentrée sur la presse régionale et locale d'information générale et politique, ce qui correspond à la logique générale de réorientation des aides, que d'autre part elle apparaît actuellement comme un moyen de favoriser l'appropriation par la presse des nouvelles techniques de l'information.
Il est vrai qu'un fonds d'aide au multimédia doté de crédits budgétaires est créé en 1997 afin d'encourager ce type de développement. Ceci pourrait justifier un certain repli des crédits de remboursement des charges téléphoniques si le fonds d'aide au multimédia permet de financer l'utilisation en interne des nouvelles technologies et pas seulement le développement de nouveaux services destinés au public.
En tout état de cause, il conviendra de vérifier que le pari fait par le Gouvernement sur l'évolution des tarifs de communications téléphoniques ne pénalise pas la presse actuellement éligible au remboursement des charges téléphoniques.
c) Le fonds d'aide au multimédia
Un fonds d'aide au multimédia avait été mis en place en 1996 afin d'octroyer aux entreprises de presse une avance partiellement remboursable leur permettant de développer des projets éditoriaux utilisant les nouvelles techniques de l'information et de la communication. Une convention du 8 janvier 1997 entre l'Etat, l'Institut pour le financement du cinéma (IFCIC) et la SOFARIS a prévu l'abondement de ce fonds par un montant de 20 millions de francs prélevé sur les 50 millions de francs affectés à la SOFARIS en 1995 afin de garantir les prêts bancaires aux entreprises de presse.
En 1998, on passera à un financement budgétaire avec l'inscription d'une dotation de 15 millions de francs au chapitre 41-10 des services généraux au Premier ministre.
Les seuls renseignements dont dispose actuellement la représentation nationale sur l'utilisation de cette dotation ont été exposés par le ministre lors de l'examen des crédits de la communication audiovisuelle par l'Assemblée nationale le 22 octobre dernier. Trois critères d'éligibilité sont envisagés :
- la création de nouveaux contenus éditoriaux sur Internet. Il s'agirait de la transposition de l'édition papier d'un journal sur ce support et de la valorisation de l'information détenue dans différents domaines, en fédérant les acteurs régionaux et locaux, ou des réseaux de partenaires existants ;
- la numérisation des fonds d'archives et de documentation, cette possibilité concernant quelques titres aux fonds particulièrement riches, les grands quotidiens nationaux en particulier ;
- l'utilisation des ressources d'Internet dans le fonctionnement du réseau rédactionnel, et l'utilisation d'Internet dans le travail. Cette description assez vague de la troisième orientation semble évoquer la constitution de réseaux Intranet par les organes de presse afin de rationaliser leur fonctionnement en utilisant les outils Internet.
On ne dispose en revanche d'aucune information sur le mode de répartition des crédits. Il semblerait logique qu'il soit tenu compte de la politique de recentrage des aides sur la presse d'information générale et politique.
d) Le soutien au plan social de la presse parisienne
Ce crédit augmentera de 1,5 % en 1998 et s'établira à 13,2 millions de francs. L'objectif est de financer, pour la moitié de l'allocation versée, les congés de reconversion de 872 ouvriers et cadres techniques de plus de 50 ans et de moins de 55 ans au-delà du 10e mois (en deçà, l'allocation de reconversion est financée dans les conditions de droit commun).
e) Le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger
Les crédits de ce fonds seront stabilisés en 1998 : 21,5 millions de francs contre 21,49 millions de francs en 1997, lors de l'examen des crédits de la presse. Le Sénat avait obtenu une dotation supplémentaire sur ce poste très touché par le projet de loi de finances pour 1997.
Votre rapporteur rappelle que trois grandes catégories de bénéficiaires se répartissent ces crédits : d'une part, les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP) et l'Union pour la diffusion de la presse française dans le monde (Unipresse), qui sont des organismes collectifs d'exportation ; d'autre part, les éditeurs individuels. 54 éditeurs représentant 250 titres ont été admis au bénéfice de l'aide en 1997. Ils se sont vu attribuer 5.570.000 francs, soit 26 % du Fonds.
Tous les types de publications françaises inscrites à la commission paritaire des publications et agences de presse et justifiant d'une part d'un marché à l'étranger, d'autre part d'un plan de promotion sérieux, peuvent prétendre à une aide du fonds. Ces publications doivent, de surcroît, être rédigées « tout ou partie » en français et « contribuer au rayonnement de la langue, de la pensée et de la culture françaises à l'étranger ».
Sont notamment aidés :
• les titres dont l'actualité exige une livraison rapide et donc le transport par avion :
- quotidiens
- publications hebdomadaires d'information générale
• les publications scientifiques
• les publications médicales
• les publications spécialisées
• les publications pédagogiques ou pour la jeunesse ;
• les publications littéraires, philosophiques et artistiques.
f) Aides au portage
Il en existe deux catégories.
La première est la compensation des charges liées au portage des quotidiens nationaux. Le fonds correspondant augmente de 233 %, les crédits passant de 2,4 millions de francs en 1997 à 8 millions de francs. Ils permettront le remboursement de la totalité des charges sociales afférentes. Cette mesure a été prise pour cinq ans dans le cadre du plan de réforme des aides à la presse décidé en mai 1995.
La seconde mesure n'est pas limitée à la presse nationale. Un crédit de 45 millions de francs, en augmentation de 200 % par rapport à 1997, est accordé au fonds d'aide au développement du portage créé par la loi de finances initiale pour 1997 et dont les modalités de fonctionnement viennent d'être fixées par le ministère.
On ne peut qu'approuver ces fortes augmentations de crédits : le portage est une forme de distribution de la presse quotidienne dont les avantages sont certains, compte tenu en particulier de la baisse de qualité de la distribution postale. Il convenait donc d'accentuer les aides correspondantes afin de favoriser le développement de moyens dont seule une partie de la presse régionale dispose à l'heure actuelle. Ajoutons que ces aides sont ciblées par nature, seule la presse d'information générale et politique étant portée.
g) Les fonds d'aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires ou en petites annonces
• Le fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires
Pérennisée par le décret du 12 mars 1986 après plusieurs prorogations, cette aide est destinée aux quotidiens d'information politique et générale à diffusion nationale, paraissant 5 jours au moins par semaine, imprimés sur papier journal et dont le tirage et la diffusion payante sont inférieurs, en moyenne, à 250.000 exemplaires. Le prix de vente doit être compris dans une fourchette de + 30 % et - 10 % du prix de vente moyen pondéré des quotidiens nationaux d'information politique et générale. Enfin, les recettes publicitaires des journaux éligibles ne peuvent excéder 25 % de leurs recettes totales. Ces conditions sont vérifiées sur les données de l'année précédant celle de l'attribution de l'aide.
Les bénéficiaires de l'aide ont été en 1997 La Croix et l'Humanité.
En 1998, le crédit sera porté de 15,7 millions de francs à 19 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 21 %.
• Le fonds d'aide aux quotidiens régionaux départementaux et locaux à faibles ressources en petites annonces est maintenu à son niveau de 1997 : 7,8 millions de francs.
Créée par le décret du 28 juillet 1989, cette aide est réservée aux quotidiens de langue française d'information politique et générale à diffusion régionale, départementale ou locale :
- paraissant cinq jours au moins par semaine et imprimés sur papier journal,
- dont le tirage et la diffusion payante sont respectivement inférieur, en moyenne, à 70.000 et 60.000 exemplaire ;
- dont l'édition locale la plus diffusée est vendue à un prix compris entre 90 % et 130 % du prix de vente moyen des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux d'information politique et générale ;
- dont les recettes de petites annonces n'excèdent pas 5 % de leurs recettes publicitaires totales ;
- qui, dans la région ou le département où ils sont diffusés, n'ont pas la diffusion la plus forte des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux, et, par conséquent, ne sont pas en position dominante.
h) Le fonds d'aide à la distribution de la presse hebdomadaire régionale
Ses crédits progressent de 14,3 % par rapport à 1997 et s'établissent à 8 millions de francs.
2. Les aides indirectes
Il s'agit essentiellement de la contribution du budget au transport postal de la presse, fixée, comme les années précédentes, à 1,850 milliard de francs, contre 1,900 milliard en 1997 ainsi que le prévoyait le contrat de plan 1995-1997 entre l'Etat et La Poste. Ce repli de 50 millions de francs est difficilement justifiable.
On peut aussi assimiler les souscriptions d'abonnements de l'AFP à une aide budgétaire indirecte à la presse dans la mesure où cette subvention facilite la fixation des tarifs de l'AFP à un niveau modéré. Ce poste augmentera de 1,7 % en 1998, les crédits passant de 578,6 millions de francs, 588,7 millions de francs.
En ce qui concerne le transport postal de la presse, abondamment commenté par votre rapporteur dans ses rapports écrits des années précédentes, et qui vient de faire l'objet de larges développements dans le rapport « Sauver La Poste » présenté par M. Gérard Larcher, sénateur, au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, il semble utile de rappeler brièvement les principaux éléments de la grille tarifaire entrée en vigueur le 1er mars 1997.
Cette grille tarifaire comporte trois tarifs linéarisés en fonction du poids :
- tarif urgent, correspondant à une distribution dans le cadre du service universel dans la journée suivant le dépôt ;
- tarif non urgent ;
- tarif contact, correspondant à une remise directe des publications aux bureaux de poste distributeurs pour distribution aux abonnés le jour même.
Par ailleurs, il a été considéré qu'une augmentation de 50 % en 5 ans en francs constants du coût du service obligatoire du transport postal de la presse demeurait acceptable.
Le nouvelle grille prévoit aussi l'application d'un avantage tarifaire de 28 % à terme de 5 ans, aux publications d'information générale et politique remplissant les conditions définies à l'article D19-2 du code des postes et télécommunications.
Elle prévoit enfin la mise en place d'un dispositif et de seuils d'écrêtement garantissant que les hausses tarifaires sont plafonnées à :
- 15 centimes la première année et 20 centimes les années suivants, pour les publications dont le poids est inférieur à 100 grammes ;
- 20 % la première année et 25 % les années suivants, pour les publications dont le poids est supérieur à 100 grammes.
Enfin, un observatoire des tarifs postaux a été mis en place le 19 juin de cette année. Il permettra aux publications les plus fragilisées par l'application du nouveau dispositif tarifaire de bénéficier de mesures particulières. Le financement du dispositif sera assuré par La Poste à hauteur de 10 millions de francs en 1997 et 5 millions de francs en 1999 et 2000.
Les dispositions spécifiques prises en faveur de la presse d'information générale et politiques peuvent-elles être tenues pour satisfaisantes ? Votre rapporteur rappelle son adhésion à l'objectif de recentrer l'aide publique sur ces publications. Le rapport Larcher insiste aussi sur cette nécessité, tout comme le faisait le rapport présenté par M. Adrien Gouteyron sur la distribution de la presse à la fin de 1994. La nouvelle grille tarifaire fait incontestablement un pas dans ce sens.
La poursuite de l'évolution vers un meilleur ciblage de l'aide postale pourrait être un des objectifs susceptible d'influer sur la négociation du contrat de plan Etat-Poste 1998-2002.
* 1 Cf. en particulier les rapports pour avis de votre commission pour 1996 et 1997, ainsi que le rapport sur la distribution de la presse, n° 152, première session ordinaire de 1994-1995.