B. LES PERSPECTIVES DE RÉFORME DU RMI
Le RMI appelle deux observations de la part de votre commission, concernant d'une part l'hypothèse d'un meilleur contrôle de la prestation et, d'autre part, le renforcement des dispositifs d'insertion.
1. L'hypothèse d'un meilleur contrôle de la prestation
Le débat sur les risques de fraude au RMI a été alimenté par les déclarations du Premier Ministre, M. Alain Juppé, qui a envisagé, le 28 août dernier, dans la perspective d'une réforme plus globale, de faire précéder la décision d'octroi du RMI par une « commission cantonale d'attribution » afin de rendre plus efficace la gestion du RMI en rapprochant « ceux qui instruisent les dossiers et ceux qui les contrôlent ». Par ailleurs, le Premier Ministre a confié, le 27 septembre dernier, à trois de nos collègues députés, MM. Francis Delattre, Gérard Léonard et Charles Amédée de Courson, une mission pour mettre en lumière les cas d'abus et de fraude existant en matière sociale.
S'agissant du contrôle, le projet de budget pour 1996 prévoit une mesure d'économie par suite de la mise en oeuvre de l'articulation informatique entre les fichiers RMI des caisses d'allocations familiales et les fichiers du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) chargé de suivre les contrats emploi-solidarité, les contrats emplois consolidés et les stages de formation professionnelle rémunérés.
Cette mise en ligne des fichiers fait suite à celle qui a déjà été mise en place, non sans difficulté, à partir de la mi-1994 entre les CAF et les ASSEDIC. Ce dispositif, instauré à partir du deuxième semestre 1994 et mis au point en 1995, permet actuellement d'opérer un contrôle sur le tiers du stock des dossiers d'allocataires. Ces procédures de croisement de fichiers, qui nécessitent avant leur installation un avis favorable de la Commission Nationale Informatique et Libertés (CNIL) mériteraient d'être développées s'agissant notamment des allocations versées aux adultes handicapés.
Il existe en principe des sanctions en cas de fraude des allocataires du RMI. En principe, le bénéficiaire du RMI peut être suspendu ou radié de ses droits en cas de rupture, de son fait, des engagements qu'il a souscrits dans le contrat d'insertion (article 16 de la loi du 1 er décembre 1988 précitée). Les organismes payeurs peuvent récupérer les sommes indues, en particulier si les revenus déclarés s'avèrent sous-estimés, sur les échéances à venir de l'allocation du RMI, à l'exclusion de tout prélèvement sur les autres prestations familiales ou sociales versées par la CAF (décret n° 88-1191 du 12 décembre 1988).
Une politique de contrôle systématique est prévue sur le plan national. La politique nationale de contrôle définie par circulaires de la DIRMI, est organisée dans chaque département à l'initiative du préfet est exécutée par les CAF : le contrôle doit porter au minimum sur 15 % des ouvertures de droit en faisant notamment porter un effort sur les catégories à risque (personne hébergée gratuitement ou dont le dossier fait apparaître des discordances) ; les CAF sont, par ailleurs, tenues de procéder au contrôle de 1% de l'effectif des allocataires du RMI par mois.
Selon la mission conjointe d'enquête de l'IGF et de l'IGAS précitée, si la mise en place des plans de contrôle est conforme aux objectifs fixés, les bilans d'exécution se caractérisent toutefois par l'hétérogénéité de leur présentation et l'intérêt limité des informations fournies. Mais surtout, comme le souligne le rapport public de la Cour des comptes, les contrôles ne font l'objet d'aucune synthèse nationale au niveau de la CNAF et, en outre, sont rarement évalués ou exploités en liaison avec les fonctionnaires responsables.
Il reste que le RMI demeure une prestation par nature difficile à contrôler : la présentation des demandes assorties, d'éléments purement déclaratifs, est toujours présentée comme ayant un caractère d'urgence ; allocation différentielle doit être calculée en fonction des éléments de revenus de l'intéressé, en principe fluctuants, qui doivent être communiqués trimestriellement à l'administration ; la vérification réelle sur place des conditions de vie des intéressés serait coûteuse si elle était systématique ; les contrats d'insertion qui devraient fixer les engagements du bénéficiaire ne sont établis qu'avec retard, et ceci pour la moitié des allocataires seulement en moyenne nationale.
Il semblerait ainsi que les cas de non-déclaration ou de sous-déclaration de prestations sociales annexes par les titulaires du RMI (allocation adulte handicapé, allocation de parent isolé, pensions d'invalidité, avantage de vieillesse,...) concerneraient 10 % du nombre total des allocataires et 3 % à 5 %, des sommes versées au titre de l'allocation selon la mission d'enquête conjointe précitée.
La mission souligne, en revanche, que les taux de double immatriculation, tels qu'ils sont détectés par les contrôles internes sur les fichiers des CAF, apparaissent très faibles. Par ailleurs, les sous-déclarations de ressources constatées lors de l'enquête ne semblent pas avoir entraîné l'ouverture à tort du droit à RMI mais plutôt la majoration de l'allocation par rapport aux droits réels. Une diminution significative du nombre d'allocataires ne serait donc pas à attendre de la généralisation des contrôles.
Il reste que ces contrôles ne portent pas sur les fraudes relatives à la situation personnelle, notamment familiale, des allocataires et qu'ils ne permettent pas d'estimer la part du travail au noir particulièrement difficile à détecter.
Par ailleurs, une enquête menée par les juridictions financières pour la préparation du rapport public de la Cour des Comptes en 1995, fait ressortir quant à elle que les sommes versées à tort représentent une masse de 10 % des allocations servies, ce qui équivaudrait à une dépense supplémentaire de 2 milliards de francs environ.
En définitive, votre rapporteur a émis deux observations :
- il conviendrait de faire une distinction entre les cas où le RMI est versé de manière totalement indue, ce qui resterait relativement marginal, des cas de sous-estimations de ressources déclarées, qui conduisent à verser des allocations différentielles plus élevées que nécessaire. Ces derniers représentent des sommes qui ne sont pas négligeables et mériterait un contrôle approfondi la lutte contre les risques de fraude apparaît non seulement une question liée à la bonne gestion des fonds publics, mais également comme le moyen de renforcer la légitimité d'une prestation sociale généreuse dont le coût financier est élevé dont la création est, au fond, relativement récente dans l'histoire de la protection sociale.
2. Des résultats à améliorer en matière d'insertion
M. Eric Raoult a souligné en juin dernier que l'évolution actuelle du RMI faisait courir le risque d'engendrer une « contre société », voire une « culture de l'inactivité ». M. Alain Juppé, le 28 août dernier, a craint que le RMI ne soit « une sorte de prison sans barreau, qui ne permet pas d'insérer, qui démobilise et n'incite pas à travailler ».
Il reste que, comme le souligne la DIRMI, l'insertion professionnelle qui est la pierre de touche de la réinsertion des allocataires du RMI est par le nombre de personnes concernées en constant développement depuis six ans.
ÉVOLUTION DE L'ACCÈS A L'EMPLOI ET A LA FORMATION DES TITULAIRES DU RMI
(1) estimation au 30 juin 1994
Source : DIRMI
Ainsi, en 1994, 239.500 bénéficiaires du RMI, soit près d'un allocataire sur trois, ont accédé à un emploi dans le secteur marchand ou non marchand ou à une formation. Ce chiffre est en hausse de 16 % sur 1993. Il a quasiment double par rapport à 1990, dans un contexte où, comme on l'a vu, les effectifs du RMI ont eux-mêmes fortement augmenté.
Toutefois, le caractère durable de cette réinsertion est parfois difficile à évaluer s'agissant notamment des emplois dans le secteur non marchand, dans le cadre des CES, qui représentent maintenant la part prépondérante (55 %) en matière d'accès à l'emploi des titulaires du RMI. Ainsi dans certains cas les titulaires d'un CES lorsque celui-ci n'est pas renouvelé, peuvent se réinscrire au dispositif du RMI lorsqu'ils atteignent la fin de leurs droits à indemnité de chômage.
En outre, les flux d'entrée et de sortie dans le dispositif du RMI sont mal connus puisqu'il n'existe pas de suivi individuel des bénéficiaires du RMI et que l'on ne dispose pas de données sur les retours dans le dispositif après radiation, ni sur le caractère plus ou moins durable des sorties du dispositif. Le rapport conjoint de l'IGAS et de l'IGF souligne que les retours dans le dispositif du RMI ne sont « ni identifiés, ni maîtrisés » : les inscriptions de nouveaux allocataires ne sont identifiées comme « retour » que si elles ont lieu dans un délai de 18 mois suivant la sortie en raison des contraintes imposées par la CNIL ; en tout état de cause, l'identification n'est possible que dans le cas d'un retour dans une même caisse ; enfin, pour des raisons informatiques, toute inscription supplémentaire au-delà de la troisième est enregistrée comme une inscription nouvelle
Dans la perspective d'une activation des « dépenses passives » du RMI, ce dispositif doit de plus en plus devenir un véritable « revenu minimum d'activités » à la fois pour que cette prestation sociale ne soit pas uniquement perçue comme une allocation nouvelle et aussi pour que les personnes concernées puissent entreprendre un véritable parcours d'insertion qui passe parfois par le simple « réapprentissage » des gestes de la vie collective.