II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le mercredi 22 novembre sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 1996 (politique de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion).
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a rappelé que les crédits relevant du ministère de la ville et de l'intégration, placé sous la responsabilité de M. Eric Raoult, nommé après le remaniement ministériel, ministre délégué auprès de M. Jean Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, représentait 30,1 milliards de francs pour 1996.
Abordant tout d'abord les dépenses liées à l'allocation du revenu minimum d'insertion (RMI), il a souligné la forte progression des crédits par. rapport à la loi de finances initiale pour 1995, puis a présenté l'ensemble des dépenses consacrées au dispositif du RMI en 1994 ainsi que les tendances d'évolution constatées à long terme.
Évoquant le contrôle de cette prestation, il a fait état des mesures de croisement entre les fichiers informatiques des caisses d'allocations familiales (CAF) et du centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) envisagées pour 1996.
Rappelant l'idée évoquée par le Premier ministre de faire précéder la décision d'octroi du RMI de l'avis d'une commission cantonale d'attribution, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a rappelé les sanctions applicables à
l'égard des allocataires du RMI ainsi que les contrôles ponctuels sur échantillonnage déjà opérés par les CAF.
Soulignant les difficultés spécifiques du contrôle du RMI, il a rappelé les résultats de la mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection des finances diligentée en 1994 ainsi que les conclusions du rapport public de la Cour des comptes de 1995 qui estime à
2 milliards de francs le coût des sommes versées à tort au titre du RMI.
Il a remarqué que la sous-estimation des ressources déclarées par les titulaires du RMI devait représenter un coût non négligeable pour cette prestation et a souligné que la lutte contre les risques de fraude ne pouvait que renforcer une prestation sociale généreuse mais dont la création était en définitive relativement récente.
Après avoir rappelé les déclarations de MM. Alain Juppé et Eric Raoult sur les déficiences du dispositif du RMI en matière d'insertion, il a constaté la hausse de 16 % depuis 1993 du nombre d'allocataires du RMI ayant accédé à une formation ou à un emploi dans le secteur marchand ou non marchand, qui représente environ un allocataire sur trois en 1994. En revanche, il a souligné le niveau constant du taux d'insertion au cours de ces dernières années, les difficultés d'évaluation du caractère durable des réinsertions obtenues dans le cadre des contrats emploi solidarité (CES) et l'absence de données sur la proportion de retour au RMI après radiation.
Il a souhaité que le RMI devienne un véritable « revenu minimum d'activité » pour que son rôle soit plus efficace en matière d'intégration des exclus.
Abordant ensuite les crédits relatifs à l'action sociale et à la lutte contre l'exclusion, il a indiqué tout d'abord que les crédits relatifs aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) feraient l'objet de mesures nouvelles en 1996 correspondant à la création de 500 places supplémentaires, à la revalorisation des moyens de fonctionnement et aux investissements dans le cadre du plan de rénovation.
Il s'est interrogé néanmoins sur l'adéquation des moyens de fonctionnement aux besoins compte tenu des coûts engendrés par les places supplémentaires déjà créées.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a évoqué ensuite les crédits relatifs à l'action sociale en faveur des jeunes en difficulté en rappelant le débat soulevé par les arrêtés d'interdiction de la mendicité et du vagabondage pris par certaines communes au cours de l'été.
Il a précisé l'évolution des crédits affectés aux fonds d'aide aux jeunes (FAJ) en 1996 et a souligné, pour l'avenir, l'importance d'un accompagnement social renforcé avec des possibilités d'emploi pour attaquer le phénomène de l'exclusion de la jeunesse.
Concernant les centres de formation des travailleurs sociaux (CFTS), il a regretté la faible progression des crédits de fonctionnement pour 1996 au regard du rôle social que jouent les personnes diplômés de ces centres ; il a noté toutefois l'amélioration des crédits relatifs aux bourses d'enseignement et aux travaux de rénovation.
S'agissant des objecteurs de conscience, il a constaté la vive progression des crédits correspondant au remboursement des sommes avancées par les associations qui les embauchent.
Abordant le volet relatif à la ville, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a rappelé les instruments contractuels et les engagements pluriannuels pris dans le cadre du XIe plan (1994-1995) au titre de la politique de la ville.
Concernant les crédits directement contrôlés par le ministère, il a souligné la progression des crédits liés aux opérations « ville-vie-vacances » ainsi qu'aux opérations d'aménagement urbain.
Il a précisé que la Cour des comptes, dans son dernier rapport public, avait souligné les difficultés de la procédure de contractualisation ainsi que les retards dans le paiement des subventions dus à la multiplicité des intervenants.
Reprenant les conclusions de Mme Hélène Missoffe à laquelle il a rendu un hommage particulier, il a regretté les lourdeurs de la procédure contractuelle et il a souhaité un encadrement renforcé des services publics et des associations socio-culturelles dans les quartiers sensibles ainsi qu'un assouplissement des procédures de délégation de crédits pour faciliter l'action administrative quotidienne des acteurs de la politique de la ville.
Enfin, il a présenté les grandes lignes du programme national d'intégration urbaine annoncé par le Gouvernement.
En conclusion, il a proposé à la commission d'émettre un avis favorable sur ce projet de budget.
M. Louis Souvet, concernant le RMI, a estimé que l'introduction de l'avis de la commission cantonale d'attribution pourrait ne pas engendrer les économies attendues en raison des inconvénients liés à la proximité et aux risques d'influence sur le plan local. Rappelant que la frontière était difficile à délimiter entre la générosité et l'assistance, il a estimé que le dispositif du RMI devait être « retravaillé » dans une logique d'insertion. Il s'est déclaré défavorable à la « préaffectation » des budgets régionaux de la formation professionnelle aux CFTS et a fait part de son inquiétude devant l'augmentation des dépenses liées à l'objection de conscience. Il a fait état du cas d'une entreprise qui souhaitait embaucher 120 titulaires du RMI et n'avait pu en embaucher que 30 alors que 520 allocataires étaient recensés sur le territoire de la commune concernée.
M. Jean Madelain a souhaité une meilleure information des maires sur les allocataires du RMI dans leurs communes et s'est inquiété des conséquences de la diminution des crédits relatifs aux CES prévus au budget 1996. Il a souhaité que le RMI soit « modernisé » et transformé en un véritable « revenu minimum d'activité » plus valorisant. Il a souligné le problème considérable des jeunes de moins de 25 ans en situation d'exclusion et a estimé en sa qualité de rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle, que les fonds régionaux étaient déjà fortement sollicités et qu'ils ne pourraient l'être davantage.
M. Georges Dessaigne a souligné que les personnes ayant passé un CES étaient placées, au regard du calcul de l'aide personnalisée au logement et de la prise en charge de leurs dépenses d'assurance maladie, dans une situation moins avantageuse que celle faite aux titulaires du RMI. Il a souligné le rôle positif des FAJ en soulignant l'importance d'une augmentation des crédits.
M. Jacques Machet a souligné qu'à l'occasion de l'exercice de ses fonctions locales, il avait assisté à l'augmentation des dépenses liées aux titulaires du RMI, s'agissant notamment de la prise en charge du forfait hospitalier.
M. Jean Chérioux a souligné l'insuccès du volet relatif à l'insertion du RMI. Il s'est interrogé sur la mise en place d'un système d'incitation à la normalisation du travail « au noir » pour les employeurs et s'est interrogé sur la possibilité de contrôler les cas de présentation de demande de RMI par les membres d'une même famille. Il a estimé que le service de l'objection de conscience ne devait pas devenir un moyen pour les jeunes de se défausser de leurs obligations en matière de service national en appelant de ses voeux la création d'un service national civil dans les services de lutte contre l'incendie par exemple.
M. Charles Metzinger a déclaré ne pas partager une « philosophie » qui tend à faire un mauvais procès aux titulaires du RMI dont il a estimé que seule une petite minorité aurait des pratiques peu avouables en rappelant qu'il existait des fraudes dans toutes les catégories de la population. Souhaitant que la critique de la « culture de l'inactivité » qui serait générée par le RMI ne recouvre pas une « culture d'abandon de l'exclu » à l'anglo-saxonne, il a estimé que transformer le RMI en « revenu minimum d'activité » risquerait de pousser les rémunérations des salariés à la baisse, tout en reconnaissant que le dispositif pourrait être amélioré. Il a estimé que l'objection de conscience était une cause honorable et s'est interrogé sur l'incidence des annulations de crédit annoncées dans le collectif de fin d'année.
M. Pierre Lagourgue a souligné l'insuffisance du contrôle du RMI dans les départements d'outre-mer.
M. Jean-Louis Lorrain s'est interrogé sur l'état d'avancement de l'évolution du RMI lancé auprès des conseils généraux. Il a estimé que l'État ne remplissait pas ses engagements auprès des centres de formation des travailleurs sociaux (CFTS). Rappelant qu'il existait en Allemagne un service civil de dix-huit mois, il s'est interrogé sur la transposition de ce modèle à l'objection de conscience en rappelant l'existence de centres transfrontaliers en Alsace. Il s'est interrogé sur les modalités de mise en oeuvre des crédits départementaux affectés au RMI en matière de logements.
M. Guy Fischer a estimé que, par suite d'une insuffisance de formation des personnels, les programmes départementaux d'insertion avaient mis l'accent sur les domaines de l'accès aux soins et au logement au détriment de l'insertion économique. Il s'est demandé comment serait gérée la période intermédiaire après la réduction de crédit en cours des CES et avant la mise en place des emplois d'utilité sociale annoncés par le Gouvernement. Il a estimé que les difficultés de gestion des associations expliquaient le recours à des objecteurs de conscience.
M. Francis Cavalier-Bénezet a regretté la diminution des crédits des CES ainsi que leur durée limitée, en soulignant que le coût pour la collectivité d'un CES actif était analogue à celui d'un allocataire du RMI inactif. Il a considéré que la mise en place d'une commission cantonale d'attribution serait positive car les maires sont souvent mal informés. Il a estimé que la politique de la ville devrait être accompagnée d'un volet en faveur de l'aménagement rural et a souligné les problèmes financiers rencontrés par les départements du sud de la France en matière de couverture des dépenses d'assurance maladie des titulaires du RMI.
M. Louis Boyer a rappelé que, dans certains départements, les maires participaient aux comités locaux d'insertion.
M. Claude Huriet s'est interrogé sur l'affinement de l'appareil statistique pour déterminer la part des personnes entrant au RMI après avoir antérieurement bénéficié de ce dispositif sur l'état de la consommation des crédits départementaux du RMI par les conseils généraux, sur les risques de chevauchement de compétences en matière sociale dans la structure gouvernementale et l'amélioration de l'évaluation des crédits d'action sociale.
En réponse aux différents intervenants, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes.
S'agissant du RMI, il a estimé que l'introduction des commissions cantonales d'attribution permettrait une meilleure information des maires.
Il a estimé que l'idée d'un « basculement » des crédits du RMI pour financer les CES était intéressante et a reconnu que le problème des inégalités de traitement entre les allocataires du RMI et les titulaires d'un CES était essentiel et qu'il mériterait d'être abordé lors de la discussion de la loi-cadre contre l'exclusion.
En tout état de cause, il a souligné que le Gouvernement, qui mobiliserait 23 milliards de francs en 1996 au titre du RMI, ne saurait être accusé de faire des exclus des « laissés pour compte ».
En revanche, il a estimé qu'il était normal que celui qui bénéficie des fonds publics fasse un effort en retour pour la collectivité, surtout lorsque cela constituait un premier pas vers l'insertion.
Il a souhaité que l'administration dispose d'outils plus précis sur le parcours des « entrants » au RMI ainsi qu'un développement des échanges d'information entre les départements.
Il a souligné que l'idée d'un prétendu « trésor de guerre » dont disposeraient les départements en matière de crédits d'insertion était mythique puisque, sur six exercices, le taux de consommation des crédits en question était maintenant en moyenne de 85 %.
Il a fait état de la diversité des pratiques selon les départements en matière de composition des contrats locaux d'insertion (CLI). Il a souligné que les contrats emplois consolidés (CEC) dans le secteur non marchand et la mise en oeuvre du contrat initiative-emploi (CIE) dans le secteur marchand constitueraient une alternative à la baisse des CES.
Concernant les objecteurs de conscience, il a souligné les problèmes de formation et de responsabilité civile que poserait leur participation à la lutte contre les incendies.
S'agissant des CFTS, il a remarqué que, dès lors que les diplômés de ces centres trouvaient majoritairement des emplois dans les collectivités locales, il était légitime de poser la question d'une éventuelle implication financière de ces dernières à leur formation.
Concernant les entreprises d'insertion, il a rappelé que le budget prévoyait une dotation à hauteur de 134 millions de francs pour « l'insertion par l'économique », dont 16 millions de francs pour les entreprises en question.
Concernant les compétences du ministère, il a précisé qu'il ressortait des décrets d'attribution que celles-ci recouvraient l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté, la lutte contre l'exclusion sociale, la ville, la population et les migrations et a indiqué que l'autorité sur la Délégation interministérielle au RMI était exercée conjointement avec le ministère du travail et des affaires sociales.
Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'intégration et à la ville dans le projet de loi de finances pour 1996.
Mesdames, Messieurs,
L'avis sur le budget de l'intégration et de la ville que votre rapporteur a l'honneur de vous présenter pour la première fois cette année, diffère assez sensiblement de celui relatif à la politique de la ville que vous avait soumis Mme Hélène Missoffe, les années précédentes, dans la mesure où il répond aux modifications de la structure gouvernementale intervenues depuis la campagne présidentielle.
Afin de marquer la priorité assignée par le Gouvernement à la réduction de la fracture sociale, les crédits de la ville ont été réunis à divers crédits d'intervention en matière d'action sociale et aux crédits du revenu minimum d'insertion (RMI) sous l'égide d'un ministère unique placé sous l'autorité de M. Eric Raoult.
Dans le Gouvernement constitué le 7 mai dernier, M. Eric Raoult, ministre de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion sociale, était assisté par Mme Françoise de Veyrinas, secrétaire d'État aux quartiers en difficulté. Dans le second Gouvernement plus resserré constitué par M. Alain Juppé, Premier ministre, le 7 novembre dernier, cette structure a été modifiée par la suppression du secrétariat d'État et le rattachement de M. Eric Raoult, en qualité de ministre délégué à l'intégration, au ministère de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, confié à M. Jean-Claude Gaudin.
La disparition du terme « lutte contre l'exclusion » de l'intitulé du ministère ne doit pas permettre de conclure aujourd'hui à un affaiblissement de ses moyens en ce domaine puisque le décret d'attribution n° 95-756 du 15 novembre 1995 du ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration précise que ce dernier exerce les attributions et pouvoirs précédemment dévolus au ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion, c'est-à-dire l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté, la lutte contre l'exclusion sociale, la ville, la population et les migrations, à l'exclusion toutefois du secteur de l'économie sociale dorénavant transféré au ministère du travail et des affaires sociales. L'autorité sur la délégation interministérielle au RMI est exercée conjointement par le ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration et par le ministre des affaires sociales et du travail.
Ce projet de budget représente au total 30,9 milliards de francs en 1996 qui se décomposent en 30,1 milliards de francs dans le bleu « intégration » et 824 millions de francs dans le fascicule budgétaire consacré à la ville. Il convient de remarquer toutefois que les crédits relatifs au RMI, dont la progression est conditionnée essentiellement par celle du nombre de bénéficiaires, représentent, avec 23 milliards de francs prévus pour 1996, 73 % du budget global du ministère.
Votre commission a relevé tout d'abord l'évolution rapide et préoccupante du RMI qui traduit le changement de nature de ce mécanisme qui, conçu à l'origine comme un ultime filet de sécurité pour les plus démunis, semble s'être transformé en un dispositif d'accueil durable pour des personnes à la recherche d'un premier emploi ou des chômeurs ayant épuisé leur droit à indemnisation.
Dans la perspective de l'évaluation en cours du dispositif du RMI, votre commission a émis le voeu d'un meilleur contrôle des allocations versées au titre de cette prestation et a souhaité que les dépenses « passives » consenties au titre du RMI soient réorientées en transformant le RMI en un véritable « revenu minimum d'activité ».
Concernant ensuite les autres dépenses relatives à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion sociale, votre commission s'est félicitée de l'effort consenti pour l'hébergement des plus démunis, à travers la revalorisation de la dotation des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), ainsi que de l'orientation des crédits d'action sociale en faveur des jeunes qui répond aux problèmes de tous ordres que soulèvent les difficultés d'insertion des moins de 25 ans. Elle a constaté la consolidation des moyens consacrés à la formation des travailleurs sociaux qui doivent faire l'objet d'une attention soutenue dans la période actuelle. Elle a pris acte de l'évolution quasi-mécanique des dépenses liées à l'objection de conscience en s'interrogeant sur les perspectives d'évolution du système actuel.
S'agissant enfin de la politique de la ville qui fait l'objet cette année de nouvelles orientations dans les limites du cadre pluriannuel fixé par le XIe plan (1994-1998), votre commission a constaté le caractère toujours pertinent des observations présentées l'année dernière par Mme Hélène Missoffe, à laquelle votre rapporteur rend particulièrement hommage, et a souhaité que le programme national d'intégration urbaine, actuellement en préparation, insuffle un nouvel élan à l'action en faveur des quartiers en difficulté.
Telles sont les principales conclusions auxquelles votre commission est parvenue sur un budget qui s'inscrit dans la perspective de deux textes législatifs importants -la loi de programme contre l'exclusion et la loi de programme pour l'intégration urbaine- et à l'adoption des crédits duquel votre commission a émis un avis favorable.