N° 81
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VI
INTÉGRATION ET LUTTE CONTRE L'EXCLUSION
Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Claude Huriet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Eric Boyer, Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10 ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et TA . 413. Sénat : 76 et 77 (annexe n°23) (1995-1996).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE M. ERIC RAOULT, MINISTRE CHARGÉ DE L'INTÉGRATION ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION
Au cours d'une deuxième séance tenue en fin de matinée, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Raoult, ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion, sur les crédits de son département ministériel pour 1996.
M. Eric Raoult, ministre, a tout d'abord indiqué que son projet de budget, qui s'élève à 30,9 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, représente 45,5 % de l'ensemble des crédits sociaux.
Il a rappelé qu'il s'agissait essentiellement d'un budget d'intervention, les crédits de fonctionnement du ministère figurant sur le fascicule « services communs » du ministère de la santé et de l'assurance maladie.
Il a souligné que ce projet de budget était en nette progression puisqu'il augmente de plus de 18 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement.
Evoquant, en premier lieu, le volet relatif à l'intégration et la lutte contre l'exclusion de son budget, d'un montant de 30 milliards de francs, il a souligné qu'il se caractérisait par les trois axes directeurs que sont la lutte contre l'exclusion, le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'action sociale.
Il a indiqué tout d'abord que les moyens consacrés à la lutte contre l'exclusion, dont les deux tiers sont déconcentrés pour agir au plus près du terrain, augmentaient de 175 millions de francs par rapport à 1995, soit une hausse de 32 %.
Une partie de ces crédits permettra de pérenniser et renforcer les dispositifs d'hébergement d'urgence mis en place au cours des années précédentes.
Il a estimé, en effet, que la situation de précarité vécue par nombre de nos concitoyens particulièrement exposés requerrait la mise en oeuvre d'un hébergement adapté aux nouvelles formes de pauvreté, en particulier pour les jeunes, mais également pour les femmes seules ou en charge d'enfants, qui se présentent dans les centres d'accueil .
Il a précisé que pour améliorer qualitativement l'offre d'hébergement, le Gouvernement avait défini trois objectifs :
- renforcer le réseau existant en le complétant là où c'est nécessaire, mais en poursuivant également le développement de l'accueil de jour ;
- maintenir ouvert le dispositif durant l'été sous des formes adaptées ;
- structurer et mieux coordonner le réseau d'accueil avec les associations qui jouent un rôle considérable, les services publics et les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) pour en faire une première étape dans un parcours de réinsertion.
Enfin, il a noté que les crédits d'accompagnement social destinés au plan des 10.000 logements d'urgence lancé au mois de juillet dernier s'élevaient à 40 millions de francs.
Il a relevé l'effort spécifique réalisé en faveur des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) qui bénéficieront de 2,5 milliards de francs en 1996, soit une progression de 3,8 % visant à revaloriser les dotations des centres mais aussi à créer 800 places nouvelles en CHRS et centres pour demandeurs d'asile.
Soulignant que les CHRS devaient demeurer le pivot essentiel d'une politique d'accueil et de réorientation des exclus vers des logements définitifs mais que leur gestion devait être modernisée, il a précisé qu'il avait obtenu 25 millions de francs de mesures nouvelles qui, venant s'ajouter aux 20 millions de francs obtenus dans le collectif pour 1995, permettraient d'entreprendre les travaux les plus urgents pour rénover le patrimoine et l'adapter à l'accueil des différents publics.
Il a indiqué que 72 millions de francs de mesures nouvelles viendraient accroître les moyens classiques de soutien aux actions des associations mais aussi renforcer les 250 millions de francs affectés aux programmes en faveur des jeunes en difficulté et enfin développer les dispositifs innovants tels que les "Services d'aide médicale d'urgence sociaux" (SAMU sociaux).
Enfin, il a mis l'accent sur les programmes d'insertion par l'économique dont les crédits d'un montant de 134 millions de francs augmentent de 15 % pour cofinancer, aux côtés du ministère du travail, les entreprises d'insertion qui offrent de véritables opportunités de réinsertion par une pédagogie du travail en alliant l'accompagnement social à l'insertion professionnelle.
Abordant le deuxième axe consacré au RMI, il a indiqué que 23 milliards de francs étaient prévus pour 1996 au titre de l'allocation financée par l'État.
Expliquant que le Gouvernement avait souhaité procéder à une remise à niveau importante de la dotation pour éviter des augmentations massives en loi de finances rectificative qui nuisent à la clarté des choix du Parlement en loi de finances initiale, il a remarqué que l'augmentation du chapitre de près de 4,5 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale (LFI) demeurait, malgré tout, « volontariste », puisqu'elle intégrait les effets de la croissance de l'année actuelle.
Il a précisé que la mesure d'économie de 472 millions de francs était attendue de l'amélioration des procédures de contrôle, après l'accord donné par la commission nationale informatique et libertés (CNIL) au croisement des fichiers RMI avec ceux des caisses d'allocations familiales.
Il a indiqué que son objectif était de stabiliser le nombre des allocataires en 1996, grâce notamment aux effets positifs des mesures prises en faveur de l'emploi, notamment le contrat initiative-emploi (CIE), et à la mobilisation de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) sur ce dossier.
Il a envisagé de mettre en oeuvre, dans le cadre de la loi-cadre de lutte contre l'exclusion actuellement en préparation, une vigoureuse politique d'emplois d'utilité sociale.
Concernant l'évaluation du RMI prévue par l'article 74 de la loi de finances initiale pour 1995, il a indiqué que la procédure d'évaluation était en cours et que le rapport de synthèse serait remis au Parlement, comme prévu, au mois de décembre.
Il a souhaité que ce travail de réflexion aide à déterminer les grands axes d'une réforme qui viserait à simplifier et à améliorer la gestion d'un système dont la dérive actuelle nous montre qu'il échappe à toute maîtrise.
Rappelant que le RMI concernait plus de 900.000 allocataires, près de 2 millions d'ayants-droit, et représentait 32 milliards de dépenses en 1994 -dont 6 milliards de francs pour les seuls départements-, il a estimé que le temps était venu de s'interroger pour redéfinir les contours du dispositif afin de lui conférer sa véritable vocation, celle de l'insertion.
Constatant qu'il était paradoxal que la seule aide sociale conçue dans le but de l'insertion marque ceux qui en bénéficient du sceau de l'exclusion, il a souligné qu'il ne s'agirait pas pour autant de revenir sur la philosophie initiale d'un dispositif qui marque un grand progrès dans notre protection sociale ni sur le principe d'accorder une allocation à toute personne qui n'a pas ou peu de ressources. Il a estimé indispensable, en revanche, de revoir le dispositif dans un double objectif de clarté et de responsabilité.
A cet égard, il a considéré que la clarté passait par la simplicité des procédures pour les services administratifs et pour l'allocataire ainsi que par la lisibilité pour l'ensemble de nos concitoyens afin qu'ils soient à même de comprendre ce à quoi ils contribuent.
Concernant la responsabilité, il a constaté que la cogestion du RMI par l'État et par les départements était une source de complexité et d'inefficacité qui conduisait, en fait, à une « juxtaposition de responsabilités », qui fonctionnait plus ou moins bien selon les départements.
Remarquant que la prise en charge totale par l'un des deux partenaires serait difficile, car la lutte contre l'exclusion fait appel à toutes les politiques, il s'est demandé s'il ne fallait pas plutôt imaginer un « dispositif conjoint » mieux adapté aux problèmes de l'insertion en innovant par des politiques de contractualisation ou de mise à disposition.
Il a estimé indispensable de rapprocher le suivi des allocataires du terrain, de mettre en oeuvre de véritables procédures d'accompagnement social et d'organiser des parcours d'insertion.
Il a indiqué que le Gouvernement serait en mesure, d'ici la fin de l'année, d'annoncer des propositions de réforme sur un dossier essentiel pour la société française.
Puis, il a abordé le troisième axe relatif aux actions en faveur du développement social et de l'intégration.
Il a précisé que près d'un milliard de francs est prévu, comme en 1995, pour l'aide médicale et l'aide sociale aux personnes sans domicile permanent.
Il a indiqué par ailleurs que 370 millions de francs sont inscrits pour la prise en charge de la tutelle et de la curatelle d'État des personnes ayant perdu leur autonomie décisionnelle, charge qui s'alourdit du fait des décisions des juges.
Il a mentionné la progression sensible de 265 millions de francs à 300 millions de francs des dépenses exposées par le ministère pour prendre en charge les objecteurs de conscience dont le nombre s'accroît, d'année en année, au rythme de 14 %, en remarquant que les associations qui accueillent les objecteurs ont du mal à faire face à la demande.
Il a souligné l'impulsion nouvelle donnée aux programmes d'action sociale en direction des toxicomanes, dans le cadre du plan triennal de lutte contre ce fléau, pour lesquels les crédits passeront de 14,5 millions de francs à 50 millions de francs.
Il a noté que les crédits réservés aux professions sociales s'avéraient à 575 millions de francs en 1996, soit une augmentation de 6 millions de francs par rapport à 1995.
Constatant en conclusion du volet « intégration et lutte contre exclusion » que son budget progressait, hors RMI, de plus de 6 %, il a souligné que, compte tenu des contraintes fort lourdes qui pèsent sur les dépenses publiques, ce budget témoignait de la volonté d'une présence de l'État en matière d'action sociale aux côtés des collectivités et des associations.
Abordant, en second lieu, le volet de son budget relatif à la politique de la ville, il a indiqué tout d'abord que, pour marquer la volonté de l'État de rénovation des quartiers en difficulté, l'accent serait mis sur les interventions urbaines. Une dotation de 101 millions de francs serait consacrée à financer des locaux et des équipements pour les administrations au sein de « plates-formes de services publics ».
Il a souligné par ailleurs que, dès 1996, des opérations ambitieuses d'intégration urbaine seraient engagées à partir de 20 projets, sélectionnés à l'issue d'appel d'offres, qui permettraient, en concertation avec les habitants de revoir l'urbanisme, d'ouvrir des accès et de créer des liaisons avec le centre ville.
Il a précisé que ces opérations « fortes », qui se situeraient par leur taille en dessous des 12 grands projets urbains en cours, viseraient à mettre en oeuvre des actions d'intégration ponctuelles et significatives pour que les habitants des banlieues puissent voir s'opérer plus vite des changements dans leur environnement.
Il a évoqué les grands axes du programme national d'intégration urbaine (PNIU) en préparation qui visera à développer l'emploi par une politique massive d'emplois d'utilité sociale, à diversifier l'habitat et restructurer les quartiers sensibles, à mieux associer les habitants à la vie de ces quartiers et, enfin, à restaurer la présence de l'État par le développement au service national ville, le renforcement d'une fonction publique de qualité et l'amélioration de la sécurité dans ces quartiers.
Au total, il a constaté que malgré la nécessaire rigueur budgétaire, effort financier consacré à la politique de la ville s'élèverait à 8,8 milliards de francs en 1996, soit une progression de 6,5 %.
Il a précisé, à cet égard, que le « jaune budgétaire » ferait l'objet de corrections statistiques sur les dotations gérées par les différents ministères pour mieux prendre en compte la réalité des crédits revenant aux quartiers en difficulté.
Il a noté que le fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville (FIV) continuerait à progresser en vue d'une simplification des procédures et du raccourcissement des délais de versement des subventions.
En conclusion, il a estimé que son ministère était doté d'un budget « solide » qui témoignait d'une priorité pour améliorer la cohésion sociale et lutter contre les multiples formes de l'exclusion afin, comme le demande le Président de la République « de remettre l'homme au centre des choix économiques et sociaux ».
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur les moyens d'aider les communes qui doivent faire face à la présence de jeunes marginaux exclus, la motivation et la disponibilité des travailleurs sociaux pour se rendre sur le terrain, le principe de la transformation du RMI en un véritable « revenu minimum d'activité », l'utilisation des crédits inscrits au titre du RMI par les départements pour la réhabilitation de logements d'insertion, le caractère suffisant du plan de modernisation des CHRS, la prévention des incidents survenus dans les communes touristiques d'accueil dans le cadre des opérations « villes-vie-vacances » et la date de parution des décrets d'application de la loi sur l'aménagement du territoire relatifs aux zones de revitalisation urbaine (ZRU).
En réponse, Eric Raoult, ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion, a rappelé qu'à la suite de la dizaine d'arrêtés municipaux proscrivant la mendicité pris cet été, deux médiateurs d'urgence avaient été désignés qui se sont rendus dans chacune des villes concernées. Il a précisé qu'il ressortait des observations recueillies qu'il serait utile d'étendre le fonctionnement de certaines structures d'accueil et d'urgence tout au long de l'année, de créer au moins un centre d'accueil de jour dans chaque chef-lieu de département, d'aller au devant des jeunes par la mise en place d'équipes de rue et de prévoir des structures d'accueil pour l'errance, tout particulièrement festivalière. Il a indiqué enfin qu'au sein de la loi-cadre de lutte contre l'exclusion, un service public de l'insertion en faveur des jeunes serait institué avec un véritable accompagnement social, des chantiers-écoles et une véritable formation.
Concernant les travailleurs sociaux, il a rappelé qu'ils étaient spécialement formés pour accompagner sur le terrain les populations les plus défavorisées et a estimé qu'ils étaient motivés même s'ils sont parfois ébranlés par l'ampleur de la tâche.
S'agissant du RMI, il a rappelé que l'originalité du dispositif créé en 1988 était de lier l'attribution de l'allocation à un dispositif d'insertion et que 240.000 bénéficiaires du RMI avaient retrouvé un emploi ou étaient entrés en formation en 1994. Il s'est déclaré persuadé qu'il existait un consensus fort autour du revenu minimum à condition que les allocataires « fassent aussi leur part ».
S'agissant du financement de logements d'insertion sur les crédits départementaux du RMI, il a rappelé que les lignes de crédits spécifiques relatives à ce type de logements devaient être mobilisées en priorité mais que, dans la mesure où certaines opérations ne pouvaient se monter sans complément financier, il n'y avait pas d'objection à ce que les départements apportent en complément leur contribution financière pour accroître le nombre de logements pour les bénéficiaires du RMI, comme le prévoit la circulaire du 27 mars 1993. Il a mis l'accent toutefois sur le coût unitaire élevé de ces opérations.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a estimé important sur ce point que les textes aient un caractère incitatif
Concernant le plan de modernisation des CHRS, M. Eric Raoult a remarqué que le Gouvernement était le premier à lancer un programme pluriannuel de rénovation de ces centres et a souligné également que les associations gestionnaires pouvaient bénéficier des crédits inscrits au titre de l'hébergement d'urgence pour réhabiliter des locaux et financer des places grâce à l'allocation de logement temporaire.
S'agissant des opérations « ville-vie-vacances », il a précisé que les enquêtes faites par la délégation interministérielle à la ville (DIV) montraient que sur les 610.000 jeunes qui en avaient bénéficié, 60 s'étaient « mal conduits », soit un taux faible de un pour 10.000 et que la majorité des incidents constatés dans les communes touristiques d'accueil étaient dus à des jeunes venus par leurs propres moyens ou avec leur famille.
Pour l'avenir, il a souhaité que les préfets des départements d'accueil soient systématiquement informés pour prendre toutes dispositions utiles, que les conditions d'encadrement soient améliorées et, enfin, que les communes d'accueil soient différentes d'une année sur l'autre.
Concernant les décrets d'application de la loi d'orientation du 4 février 1995, il a rappelé que, depuis le 1er janvier de l'année, sont applicables dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU), les mesures relatives à l'exonération de plein droit de taxe professionnelle, à l'exonération d'impôt sur les sociétés, à la réduction des droits de mutation et au régime d'amortissement accéléré des immobilisations réalisées par les PME.
Concernant le régime d'exonération des charges sociales patronales, il a précisé que le décret devrait sortir « dans les semaines qui viennent », en jumelage avec l'annonce du PNIU.
Il a insisté sur la nécessité de ne pas pénaliser les acteurs économiques qui se sont maintenus dans les quartiers sensibles par rapport aux entrepreneurs nouvellement arrivés et sur l'importance d'un encadrement des initiatives par des « appels à projet ».
M. José Balarello s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles un logement HLM pouvait être refusé à un ménage étranger afin d'assurer une certaine mixité de l'habitat dans des quartiers sensibles.
M. Bernard Seillier, rappelant les déclarations du Président de la République entendues le 17 octobre dernier à l'occasion de la journée mondiale du refus de la misère, s'est interrogé sur le devenir des missions locales à l'emploi dans le cadre du futur « service public de l'insertion des jeunes ».
M. Guy Fischer a mis l'accent sur la priorité qui devait être donnée au renforcement de la présence des services publics dans les quartiers difficiles et l'affectation dans ces quartiers des travailleurs sociaux les mieux formés et les plus expérimentés.
M. Jean Chérioux s'est interrogé sur les solutions innovantes à développer pour éviter le maintien du versement du RMI aux personnes qui, en réalité, se sont déjà réinsérées par leurs propres moyens, sans en faire clairement état à l'Administration.
Mme Nelly Olin, après avoir souligné l'urgence de la situation dans les quartiers difficiles, s'est interrogée sur le maintien de l'anonymat des dossiers lors de leur instruction par les commissions locales d'insertion et l'attribution du RMI à des personnes âgées de plus de 60 ans.
M. Jean-Louis Lorrain s'est interrogé sur l'amélioration de la formation dispensée par les centres de formation des travailleurs salariés (CFTS) et le renforcement des services de prévention spécialisés de l'enfance.
M. Serge Franchis a insisté sur l'importance d'une intervention précoce de l'État pour éviter que les enfants et les pré-adolescents ne basculent dans la délinquance et a souhaité un renforcement de la déconcentration en matière de politique de la ville.
M. Jean Madelain s'est demandé si les dispositions modifiant le RMI seraient intégrées dans le projet de loi-cadre de lutte contre l'exclusion.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur les projets du Gouvernement concernant la dotation de solidarité urbaine (DSU) dont il a rappelé que les modalités d'attribution désavantageaient les communes pauvres de la région d'Île-de-France par rapport à celles de province.
En réponse aux différents intervenants, M. Eric Raoult, ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion, a tout d'abord indiqué que, s'agissant de l'attribution des logements HLM, le respect de la mixité de l'habitat pourrait être assuré en prévoyant l'intervention plus large d'une commission communale de réservation pour présenter des candidats-locataires aux organismes bailleurs sociaux.
Concernant les missions locales à l'emploi et à la formation professionnelle, il a confirmé que leur rôle serait renforcé, en particulier en milieu rural, par le futur projet de loi-cadre de lutte contre l'exclusion.
Il a précisé que le renforcement de la présence des services publics dans les quartiers serait l'une des « têtes de chapitre » du futur PNIU.
Concernant les travailleurs sociaux, il a confirmé que leur formation spécifique serait développée et que des incitations seraient prévues pour l'affectation en quartier sensible, notamment par des prestations en nature.
S'agissant des cas de « réinsertion occulte » de titulaires de RMI, il a estimé nécessaire un renforcement des contrôles par des croisements avec les fichiers de déclaration préalable à l'embauche, par une instruction des dossiers, au plus proche du terrain, par une commission cantonale d'attribution et par la mise en place d'incitations à la sortie du RMI.
Concernant la politique de la ville, il a reconnu qu'un effort de communication était à entreprendre pour mieux faire connaître la volonté gouvernementale en ce domaine ainsi que l'ampleur de l'effort financier engagé.
Concernant l'attribution du RMI, il a rappelé que l'anonymat des dossiers de demande résultait d'un amendement adopté en 1992 contre l'avis du Gouvernement et que des modifications devraient être apportées sur ce point. Il a précisé que les allocataires âgés de plus de 60 ans représentaient 0,3 % des bénéficiaires du RMI et qu'il s'agissait de personnes étrangères en situation régulière qui ne pouvaient bénéficier du minimum vieillesse.
Un débat s'est engagé entre M. Jean-Pierre Fourcade, président, Mme Nelly Olin, M. Eric Raoult, ministre chargé de l'intégration et de la lutte contre l'exclusion, et M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, sur l'effectif réel de cette catégorie de bénéficiaires et les obligations à imposer en matière d'obligation d'entretien alimentaire.
Concernant les services de prévention spécialisée, M. Eric Raoult, a rappelé que la compétence en avait été transférée aux départements dans le cadre de la décentralisation.
S'agissant des jeunes et des pré-adolescents menacés par les phénomènes de délinquance, il a souligné le rôle bénéfique de la politique de la ville à travers les opérations « ville-vie-vacances », « ticket sport » ou « laser » qui pourrait être renforcé par une analyse fine des besoins sur le terrain et la réforme de l'aménagement des rythmes du travail scolaire.
Concernant la réforme du RMI, il a estimé que, compte tenu de la nécessité de nombreuses consultations préalables, le projet pourrait être présenté « dans les premiers mois » de l'année 1996.
S'agissant de la DSU, il a confirmé que cet instrument de péréquation avait laissé « des communes sur le côté » et a envisagé une « dotation complémentaire d'intégration urbaine », entièrement financée sur le budget de l'État, qui permettrait de verser des subventions, pour des projets précis, dans trente communes particulièrement défavorisées et dont le financement serait entièrement assuré sur le budget de l'État sans modification du dispositif existant.