EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Muriel Jourda, présidente. Nous examinons maintenant le rapport pour avis de notre collègue Jean-Michel Arnaud sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT).
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Cette année, l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'inscrit dans le contexte très particulier que vous connaissez : la situation de nos finances publiques est devenue préoccupante et nous devons engager un effort de redressement des comptes publics.
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 entend ainsi associer les collectivités territoriales à cet effort budgétaire, selon des modalités et dans des proportions qui ne sont pas toujours acceptables - j'y reviendrai.
Afin de dissiper toute ambiguïté, je tiens à formuler deux remarques liminaires.
En premier lieu - nous pourrons, me semble-t-il, nous accorder sur ce point -, les collectivités territoriales ne sont pas responsables du dérapage des finances publiques. Pour l'illustrer, je prendrai deux chiffres. La dette des collectivités territoriales représente moins de 7 % de la dette publique totale alors que, dans le même temps, l'investissement local représente 58 % de l'investissement public. Il est bon de le rappeler, dans leur immense majorité, les collectivités font preuve de rigueur et de responsabilité dans leur gestion.
Les collectivités doivent certes prendre leur part à l'effort, mais cela doit être une juste part.
En second lieu, les crédits de la mission RCT ne représentent qu'une part très modeste des transferts financiers de l'État vers les collectivités. Cette année, alors que la contrainte budgétaire enserre la plupart des budgets, les crédits de la mission RCT font exception : ils se démarquent par une grande stabilité par rapport au budget précédent.
Avant de procéder à l'analyse détaillée des crédits de la mission, je voudrais aborder plus précisément l'enjeu de la participation des collectivités au redressement budgétaire.
En effet, le PLF pour 2025 prévoit trois principaux mécanismes destinés à mettre à contribution les collectivités territoriales, pour un montant attendu de 5 milliards d'euros d'économies.
Le premier mécanisme consiste à mettre en place un fonds de réserve, qui prendrait la forme d'une ponction sur les recettes fiscales des plus grandes collectivités, à savoir celles dont les recettes réelles de fonctionnement s'élèvent à plus de 40 millions d'euros. Ce prélèvement ne pourrait excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement et les sommes prélevées aux collectivités seraient reversées, au cours des trois années suivantes, via les trois instruments nationaux de péréquation horizontale que sont le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité régional. Ce mécanisme conduirait à prélever 3 milliards d'euros à 454 collectivités.
Le deuxième levier repose sur un gel de la dynamique de TVA : il s'agit d'écrêter les fractions de TVA affectées aux collectivités afin de maintenir le montant de TVA versé à son niveau de 2024. Cette mesure devrait rapporter 1,2 milliard d'euros au budget de l'État.
La troisième mesure de mise à contribution des collectivités passe par une modification des conditions d'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), en réduisant à la fois le taux de compensation forfaitaire d'environ 1,5 point et l'assiette des dépenses éligibles, pour une économie escomptée de près de 800 millions d'euros.
Toutefois, force est de constater que l'effort financier demandé aux collectivités pour 2025 ne se limite pas à ces trois mécanismes. S'y ajoutent notamment une réduction de 1,5 milliard d'euros des crédits consacrés au fonds vert, une minoration des variables d'ajustement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 487 millions d'euros et la hausse de quatre points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), qui devrait représenter un coût supplémentaire de l'ordre de 1,3 milliard d'euros pour les collectivités en 2025.
Je tiens à vous exposer la position que je vous proposerai d'adopter sur ces trois mesures. Elle est le fruit d'un travail collectif, mené de concert avec le rapporteur spécial Stéphane Sautarel et le rapporteur général Jean-François Husson, en se fondant sur les principes fixés par le président Gérard Larcher, qui a proposé de ramener l'effort demandé aux collectivités de 5 à 2 milliards d'euros.
Les modifications apportées sur le FCTVA sont, en raison de leur caractère rétroactif, particulièrement injustes et attentatoires à l'investissement local. La commission des finances a donc adopté un amendement de suppression de ce dispositif, ce dont nous pouvons nous féliciter.
A contrario, le gel des fractions de TVA, s'il n'est pas favorable aux collectivités, apparaît plus acceptable et lisible pour les budgets locaux : il s'agit de consentir à une année blanche pour la dynamique de TVA.
Enfin et surtout, le fonds de réserve prévu à l'article 64 du PLF nous est apparu problématique à bien des égards. En l'état, ce mécanisme aboutirait à une ponction aveugle, déconnectée de la situation financière réelle des collectivités concernées, et décidée en considération de leur taille plutôt que de leur richesse. En outre, les sommes prélevées ne reviendraient pas entre les mains des collectivités contributrices, mais seraient réparties entre toutes les collectivités selon une logique de péréquation, dont la nature et les modalités ne sont pas suffisamment précises à ce stade.
Je vous proposerai donc d'adopter deux amendements identiques à ceux qui ont été adoptés par la commission des finances : l'un visant à supprimer l'article 64, et l'autre ayant pour objet de créer un nouveau dispositif appelé à se substituer au fonds de réserve, même s'il conviendra de procéder à quelques ajustements, eu égard au temps contraint dans lequel il a été élaboré.
Ce nouveau mécanisme donnerait lieu, au travers d'un lissage des recettes, à une contribution d'environ 1 milliard d'euros. Elle serait répartie de façon plus juste entre les différentes catégories de collectivités, en tenant compte de leurs « poids » dans les finances locales et de la dégradation relative de la situation financière de chaque bloc, afin notamment de considérer la fragilité financière globale des départements ; et au sein de chaque catégorie de collectivités, l'effort étant calculé en fonction des véritables facultés contributives des collectivités, appréciées grâce à une série de critères plus précis - la population, le potentiel financier par habitant et le revenu par habitant. Enfin, les sommes ainsi prélevées seraient principalement reversées aux collectivités contributrices.
J'en viens à présent à l'analyse de l'évolution des crédits de la mission.
Comme je vous l'indiquais en préambule, ces crédits connaissent une grande stabilité par rapport à 2024 : ils diminuent de 2 % seulement en autorisations d'engagement (AE) et progressent de 2,5 % en crédits de paiement (CP).
Les crédits ouverts au titre du programme 119, qui concentre les dotations de soutien à l'investissement et les compensations financières des charges, sont maintenus au niveau identique de 3,8 milliards d'euros en AE. Cette stabilité permet notamment le maintien à un niveau élevé, soit 2 milliards d'euros en AE, des principales dotations de soutien à l'investissement local que sont la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) et la dotation politique de la ville (DPV).
Comme l'année précédente, j'attire néanmoins votre attention sur une tendance qui se poursuivra en 2025 et qui consiste à flécher une part croissante de ces dotations vers le financement de projets concourant à la transition écologique. Même si je ne remets pas en cause la nécessité de soutenir de tels projets, ces objectifs de verdissement viennent contraindre les décisions d'attribution des préfets, avec le risque d'affaiblir le rôle des élus locaux et d'évincer d'autres investissements tout aussi essentiels.
Parallèlement, la dotation « titres sécurisés » (DTS) et la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales), toutes deux portées à 100 millions d'euros en AE et en CP en 2024, seront maintenues à ce niveau en 2025.
À cet égard, je tiens à saluer la réforme de la dotation aménités rurales mise en oeuvre en 2024, qui a permis d'augmenter de 40 % le nombre de communes éligibles - elles sont aujourd'hui au nombre de 8 921, contre 6 388 en 2024 -, tout en doublant le montant moyen de l'attribution versée à chacune d'entre elles - 6 512 euros en 2023, contre 11 153 en 2024. Grâce à la « garantie de non-baisse » que nous avions votée l'année dernière, aucune commune n'a vu son attribution diminuer en 2024. Afin d'approfondir le soutien à nos communes rurales, je vous proposerai d'adopter un amendement visant à majorer de 10 % l'enveloppe consacrée à cette dotation, portant les crédits à 110 millions d'euros en AE comme en CP.
Le programme 122, qui regroupe des crédits destinés à financer le soutien de l'État à des collectivités territoriales confrontées à des situations exceptionnelles, connaît des variations paramétriques inhérentes à la nature temporaire des dispositifs qu'il finance.
L'exercice 2025 sera notamment marqué par le décaissement des crédits ouverts par le fonds exceptionnel pour l'accompagnement des collectivités touchées par les tempêtes Ciaran et Aline en novembre 2023, à hauteur de 48 millions d'euros en CP. Sont notamment concernés les collectivités du Nord-Pas-de-Calais et plusieurs départements de la Bretagne.
La dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des évènements climatiques ou géologiques (DSEC) est maintenue à son niveau de 2024. Je souhaite toutefois attirer votre attention sur le fait que cette dotation ne suffit plus à accompagner les collectivités victimes d'épisodes d'intempéries de plus en plus fréquents et destructeurs.
En effet, les nombreuses collectivités touchées par des intempéries en 2023 doivent supporter un « reste à charge » significatif, auquel elles peinent à faire face, malgré les compensations accordées au titre de la DSEC.
Permettez-moi de prendre l'exemple de mon département des Hautes-Alpes : il manque plus de 18 millions d'euros aux 56 collectivités affectées par les événements climatiques de la fin de l'année 2023 pour financer l'ensemble des travaux de réparation nécessaires. Or cette situation est loin d'être une exception : quid des départements tels que l'Ardèche et la Loire, qui ont été durement frappés par les récentes intempéries en octobre 2024 liées à aux tempêtes Kirk et Leslie ? Je proposerai à titre personnel un amendement pour attirer, en séance publique, l'attention du Gouvernement sur ce point.
En conclusion, au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements que je vous ai présentés, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », tout en réitérant mes réserves sur un certain nombre de dispositifs.
M. Pierre-Alain Roiron. - Je vous remercie pour votre exposé complet. Cette année encore, l'examen des crédits de la mission RCT s'inscrit dans un climat complexe pour les élus et les collectivités territoriales. Les crédits de cette mission représentent 8 % des concours financiers de l'État aux collectivités et 4 % des transferts financiers.
S'agissant du programme 119, les crédits enregistrent une stabilité en AE et une légère hausse en CP - de l'ordre de 1 %. Nous saluons le maintien du niveau des crédits alloués à la dotation forfaitaire pour les titres sécurisés et la dotation aménités rurales. Au regard des charges de ruralité assumées par les petites communes, nous soutenons leur reconnaissance et donc l'augmentation de cette enveloppe proposée par le rapporteur.
La stabilité des dotations DETR, DSIL, DPV nous semble plus que juste au regard des contributions des collectivités territoriales.
S'agissant du programme 122, les crédits diminuent de 29 % en AE, mais les CP connaissent une hausse d'un peu plus de 25 %, soit 64 millions d'euros.
Pour autant, nous ne sommes que partiellement satisfaits du niveau des crédits alloués à la mission RCT.
En effet, l'article 29 prévoit le maintien de la DGF, mais l'article 61 prévoit une hausse de ses composantes péréquatrices, intégralement financée par les collectivités. L'article 64 a pour objet de demander aux collectivités un effort à hauteur de 3 milliards d'euros répartis sur les 450 plus grosses communes. Ce dispositif a été jugé trop brutal, inabouti et inacceptable par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances.
Alors que les collectivités territoriales ne représentent que 7 % de l'endettement public, on leur demande de contribuer à l'effort budgétaire à hauteur de plus de 13 %. En ce sens, nous saluons la révision de ce dispositif, qui serait de nature à ramener la contribution à 1 milliard d'euros, contre 3 milliards initialement prévus, ainsi que le lissage entre les différentes catégories de collectivités. Toutefois, les collectivités vont devoir piocher dans leur épargne nette. Aussi, qu'en est-il des critères d'exonération et de progressivité pour les années à venir ?
En dépit de certains ajustements, nous déplorons la baisse des dotations, la baisse de la dynamique des recettes, notamment de TVA et la perte constante d'autonomie financière, qui témoignent d'une politique gouvernementale toujours plus centralisatrice.
Deux principes constitutionnels nous semblent aujourd'hui bafoués : la libre administration des collectivités locales et l'autonomie financière, quasiment inexistante pour les communes qui n'ont plus de levier fiscal et qui doivent pallier les insuffisances de l'État.
Dans ces conditions, nous voterons contre l'adoption de ces crédits.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - Je partage votre constat relatif à l'absence d'autonomie financière des collectivités territoriales, mais le contexte politique et budgétaire particulièrement contraint que nous connaissons ne permet pas d'envisager des réformes d'ampleur pour cette année. À l'occasion de rapports précédents sur cette mission, j'avais évoqué l'absolue nécessité de réformer la DGF, qui pourrait contribuer au renforcement de l'autonomie financière des collectivités locales.
Par ailleurs, d'après les estimations réalisées par la commission des finances, le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales concernerait 2 387 communes et 126 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), tandis que la moitié des départements seraient exonérés, au lieu de 20 départements initialement. Enfin, 13 régions seraient concernées, en précisant que la Corse et les collectivités d'outre-mer ne seraient pas intégrées à ce dispositif.
En outre, nous auditionnerons cet après-midi Catherine Vautrin, ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, qui, sous réserve des débats qui auront lieu, confirmera certains éléments justifiant un avis favorable sur cette mission.
M. Christophe Chaillou. - Chacun est conscient de la situation difficile que nous connaissons, mais transférer les problèmes vers les collectivités, qui font fonctionner l'économie via les marchés publics, serait un très mauvais signal.
De manière générale, il sera utile de s'assurer de la cohérence des annonces et des intentions du Gouvernement : un certain nombre de responsables de conseils départementaux ont déduit des annonces faites aux Assises des départements qui ont eu lieu à Angers que la quasi-totalité des départements prendraient leur part à la contribution supplémentaire que le rapporteur vient d'évoquer ; les messages envoyés semblent assez contradictoires et les annonces imprécises du Premier ministre n'ont fait que compliquer les choses. Il est donc très difficile d'approuver cette proposition, d'autant plus qu'il ne revient pas aux collectivités d'abonder un fonds destiné à faire face à une situation dont elles ne sont absolument pas responsables.
M. Hussein Bourgi. - Lorsque le fonds vert a été créé, les préfets ont eu pour mission d'inciter les maires à s'engager de manière volontariste dans des chantiers de rénovation énergétique des bâtiments, qu'il s'agisse des écoles, des salles polyvalentes ou des mairies. Les élus se retrouvent aujourd'hui au milieu du gué en raison de la diminution drastique du volume du fonds vert et vont solliciter la DETR, qu'on le veuille ou non.
S'agissant par ailleurs de DSEC, je considère que nous ne sommes pas suffisamment conscients de l'ampleur des répercussions des phénomènes climatiques circonscrits à cinq ou six communes, certes moins médiatiques que des épisodes cévenols ou méditerranéens qui peuvent affecter des dizaines de communes et attirer les caméras.
Les conséquences de ces phénomènes aléatoires, appelés à se multiplier, sont pourtant considérables, ce qui m'amène à préconiser une révision de la doctrine de notre pays afin de prendre en compte ces réalités. Cette problématique recoupe les enjeux liés à la sécurité civile, mais également des enjeux concrets de reconstruction : pour prendre l'exemple de mon département, un pont reliant l'Hérault et le Tarn s'est affaissé et nous attendons de savoir comment sa restauration sera financée, en précisant que son indisponibilité entraîne des allongements de temps de trajet d'une demi-heure pour les transports scolaires. Reconstruire un pont coûte fort cher, et l'intégralité de la DSEC pourrait y être consacrée.
Je tiens également à évoquer la diminution de la dotation aux régions et aux départements, la stabilisation annoncée des dotations des petites communes me faisant redouter un « double effet Kiss Cool ». En effet, une commune tire ses ressources de la DGF, des taxes et impôts et des subventions que l'État lui alloue au titre de la DETR, de la DSIL et du fonds vert, mais également des subventions versées par le département ou la région. La diminution des ressources de ces deux échelons se répercutera donc nécessairement sur les petites communes, et nous devons tenir un langage de vérité aux maires, qui ne seront pas à l'abri de toute ponction.
Pour conclure, notre pays connaît une crise du logement et je tiens à vous alerter sur la probable crise de la filière du bâtiment et travaux publics (BTP) : quand les collectivités territoriales réduisent leurs investissements, les entreprises et artisans du BTP souffrent, notamment dans le milieu rural et dans les zones de montagne. Je tiens à souligner l'importance de ces deux filières, qui génèrent des emplois locaux non délocalisables et dont les difficultés pourraient se répercuter sur l'ensemble de l'activité économique.
M. André Reichardt. - Nombreux sont les sénateurs qui, comme moi, regrettent le fonctionnement des commissions départementales DETR, les informations qui nous sont communiquées étant pour le moins lacunaires. Je viens de recevoir un long e-mail à ce sujet et j'ai peiné à décrypter les règles d'attribution retenues
Dans le prolongement des interventions du rapporteur et de Hussein Bourgi, je crains que la disparition du fonds vert ne se traduise par une opacité accrue du fonctionnement desdites commissions. Je me demande donc s'il ne faudrait pas remettre sur le métier l'ouvrage d'une réorganisation du fonctionnement des commissions DETR, de manière à le rendre plus transparent, tout particulièrement à l'aune des difficultés financières que connaissent actuellement les communes.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - Pour répondre à mon collègue Hussein Bourgi à propos de la DSEC, j'ai abordé la nécessité d'accompagner les collectivités locales dans des délais de reconstruction qui soient les plus resserrés possible, d'autant que les intempéries et les événements climatiques peuvent affecter les mêmes communes au cours d'une même année : à cet égard, devoir reconstituer un dossier DSEC pour chaque opération est proprement ingérable pour les communes déjà touchées par des catastrophes naturelles.
Si le fonds vert ne rentre pas dans le cadre de la mission, la totalité de l'enveloppe correspondante a été consommée en AE sur l'exercice précédent, d'où le risque de voir un certain nombre de dossiers basculer vers la DSIL et la DETR, avec des pressions plus fortes sur les préfets et indirectement sur les collectivités locales potentiellement bénéficiaires de la DETR. Une concurrence accrue pourrait en effet en résulter.
Les commissions DETR sont, quant à elles, un véritable serpent de mer, les sénateurs exprimant régulièrement leur insatisfaction par rapport aux conditions d'élaboration de la carte de programmation fixée par les préfets. Je tiens simplement à rappeler que les parlementaires sont normalement associés à ces commissions, qui ont davantage vocation à se prononcer sur les critères que sur la programmation.
J'attire enfin votre attention sur un point qui n'a pas encore été abordé : l'administration centrale semble envisager une fusion des différentes dotations - DETR, DSIL et fonds vert - dans un fonds unique et j'appelle chacune des catégories de collectivités concernées à la mobilisation si cette proposition venait à se concrétiser. Il convient en effet d'éviter toute déperdition et de s'opposer à cette forme d'uniformisation des outils d'intervention, créés pour compenser des handicaps territoriaux distincts, parfois urbains et souvent ruraux. Le système actuel, loin d'être parfait, mérite néanmoins d'être maintenu.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je présume que le fonctionnement des commissions DETR dépend également de la façon dont les préfectures les animent. En outre, rappelons-nous que nous n'émettons qu'un avis consultatif sur des fonds distribués par l'État, même si une certaine opacité entoure parfois ces décisions et que les demandes d'explications ne suffisent pas toujours à la dissiper.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.1 vise à augmenter de 10 millions d'euros les crédits ouverts au titre de la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales, conformément à ce qui a été voté en commission des finances.
L'amendement LOIS.1 est adopté.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.2 vise à supprimer le fonds de réserve prévu à l'article 64.
L'amendement LOIS.2 est adopté.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur pour avis. - Conformément au dispositif adopté par la commission des finances, l'amendement LOIS.3 prévoit de substituer au fonds de réserve de l'article 64 un mécanisme de lissage des recettes. La contribution au titre de ce dispositif s'élèverait à 1 milliard d'euros et serait répartie entre les différentes catégories de collectivités en fonction de leur « poids » dans les finances locales et de la dégradation financière relative de chaque bloc, afin de tenir tenant compte, en particulier, de la situation fragile des départements.
Au sein de chaque catégorie de collectivités, l'effort serait réparti en fonction des capacités contributives des collectivités, en retenant les critères de population, du potentiel financier par habitant et du revenu par habitant.
Les sommes ainsi prélevées seraient principalement reversées aux collectivités contributrices, et non pas dans un fonds global dont les conditions de réaffectation ultérieures ne seraient pas suffisamment précises.
L'amendement LOIS.3 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relation avec les collectivités territoriales ».