EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi relatif à l'industrie verte. Je rappelle que notre commission a une délégation au fond sur l'article 12 et est saisie pour avis sur l'article 13.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - Le projet de loi relatif à l'industrie verte porte une ambition à laquelle notre commission souscrit pleinement, à savoir la meilleure prise en compte des enjeux climatiques au sein de la commande publique.
Déjà en 2021, lors de l'examen du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets - dite loi climat et résilience -, notre collègue Stéphane Le Rudulier, alors rapporteur, avait souligné en notre nom « l'évolution nécessaire » que représente « la démarche de verdissement de la commande publique ». Nous avions alors non seulement soutenu, mais également renforcé, les modifications apportées au droit de la commande publique que proposait le texte.
Le projet de loi relatif à l'industrie verte s'inscrit dans la continuité de cette démarche, en cherchant, selon son exposé des motifs, à « privilégier une commande publique responsable ».
Pour cela, les articles 12 et 13 dont nous sommes saisis, le premier au fond et le second pour avis, ajustent plusieurs mesures de la loi Climat et résilience et portent quelques dispositions nouvelles.
En premier lieu, il nous est proposé d'instaurer deux nouveaux motifs d'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession.
L'article 12 modifie une habilitation à légiférer par ordonnance que nous avons accordée au Gouvernement dans le cadre de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture (Ddadue) de mars 2023, qui autorise le Gouvernement à transposer la directive européenne dite « CSRD ». Cette directive impose aux grandes entreprises de publier des informations extrafinancières en matière de durabilité, incluant notamment des données environnementales. L'article 12 prévoit de compléter cette habilitation afin que le régime des sanctions applicables aux entreprises ne respectant pas leurs obligations de transparence extra-financière comprenne pour ces dernières l'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession.
Dans un esprit similaire, l'article 13 tend à renforcer le régime des sanctions pour les personnes morales ne satisfaisant pas à leur obligation d'établissement de leur bilan d'émissions des gaz à effet de serre (Beges). Cette obligation concerne actuellement environ 5 000 entités privées et publiques. Alors que le droit en vigueur ne prévoit qu'une amende administrative assez dérisoire de 10 000 euros, l'article 13 ajouterait à cette sanction la faculté, pour les acheteurs publics, d'exclure de leurs contrats les entreprises n'ayant pas établi leur Beges.
L'article 13 porte deux autre mesures, qui modifient des dispositions de la loi Climat et résilience.
La première de ces deux mesures concerne les schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (SPASER). Ces documents, instaurés par la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, doivent « déterminer les objectifs de politique d'achat comportant des éléments à caractère social visant à concourir à l'intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés et des éléments à caractère écologique » et « contribuer à la promotion d'une économie circulaire ». Ils sont actuellement obligatoires pour les collectivités territoriales et certains acheteurs publics dont le montant total annuel d'achat est supérieur à 50 millions d'euros, ce qui représente 281 acheteurs publics. Cependant, seuls 32 % d'entre eux satisfont à cette obligation.
L'article 13 étend le nombre d'acheteurs publics devant élaborer des SPASER, notamment en incluant l'État, qui n'y était pas soumis jusqu'à présent. Il permet en outre l'élaboration conjointe d'un SPASER entre plusieurs acheteurs publics.
Enfin, il vise également à accompagner les acteurs de la commande publique vers l'entrée en vigueur, prévue en 2026, d'une disposition de l'article 35 de la loi Climat et résilience, imposant, de façon plus contraignante que ce que prévoit l'actuel état du droit, qu'« au moins un [de ces] critère[s] [de définition de l'offre économiquement la plus avantageuse] prend en compte les caractéristiques environnementales de l'offre ».
Dans l'attente de l'entrée en vigueur de cette disposition, à laquelle sont censés se préparer tous les acteurs de la commande publique, l'article 13 précise les critères de détermination de « l'offre économiquement la plus avantageuse » qui régit, conformément au droit européen, l'attribution des marchés publics. L'appréciation de cette offre pourra, jusqu'en 2026, « tenir compte du meilleur rapport qualité-prix, qui est évalué sur la base de critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux ».
Cette faculté n'est cependant pas une nouveauté, car elle reprend les termes de l'article R. 2152-7 du code de la commande publique et de l'article 67 de la directive européenne relative aux marchés publics. L'objectif du texte est ainsi d'accroitre la visibilité de cette possibilité offerte aux acheteurs publics en déplaçant dans le domaine législatif des dispositions précédemment inscrites au sein de la partie règlementaire du code de la commande publique. Il ne s'agira donc pas d'une évolution significative du droit de la commande publique.
En définitive, ces quatre mesures paraissent des compléments parfois utiles aux dispositions que nous avons votées en 2021 - je pense, par exemple, aux modifications apportées aux règles relatives au SPASER -, mais elles me semblent d'une portée modeste, en comparaison avec l'ambition affichée lors la présentation du texte.
En particulier, la multiplication, au cours des dernières années, des motifs d'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession, soulève un enjeu d'effectivité et d'application du droit au regard de leur très faible utilisation par les acheteurs publics. Même l'Union des groupements d'achats publics (Ugap), la principale centrale d'achats publics, m'a indiqué, lors de son audition, ne jamais mettre en oeuvre ces dispositifs d'exclusion des contrats publics qui ont pourtant fleuri dans le code de la commande publique en l'espace de quelques années.
Il convient par conséquent de voir ces dispositifs avant tout comme une incitation, pour les entreprises vivant de la commande publique, à appliquer la règlementation environnementale, sans s'illusionner pour autant sur la réelle appropriation par les acheteurs publics de la faculté qui leur est ouverte d'exclure des candidats sur ces motifs. En parallèle, voire en lieu et place de la création régulière de nouveaux motifs d'exclusion des contrats de la commande publique, il me semble judicieux de suggérer au Gouvernement de sensibiliser davantage les acheteurs publics sur ces possibilités ouvertes par le code précité.
Une fois ces réserves énoncées, je vous invite, dans une démarche constructive et en prenant pour clef de lecture l'effet de signal que porte les articles 12 et 13, d'adopter ces deux articles, moyennant toutefois l'adoption de quatre amendements.
Je vous proposerai tout d'abord deux amendements à l'article 12 visant à restreindre le périmètre de l'habilitation à légiférer par ordonnance demandée par le Gouvernement et à réduire son délai à trois mois. Je précise à mes collègues qui sont, à juste titre, rétifs au principe même des ordonnances qu'il ne nous est pas possible, à ce stade, d'inscrire son dispositif directement dans la loi puisque la transposition de la directive CSRD n'a pas encore eu lieu : conformément à la loi Ddadue du 10 mars 2023, le Gouvernement doit y procéder d'ici décembre 2023.
Enfin, à l'article 13, je vous proposerai également deux amendements, présentés en commun avec le rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, Fabien Genet. L'un d'entre eux donne suite à une suggestion du Conseil d'État en apportant une correction technique à deux articles du code de la commande publique créés lors de la loi Climat et résilience. Le second amendement vise à inciter davantage d'acheteurs publics à se doter de SPASER. Il prévoit que la possibilité de rédaction conjointe d'un SPASER soit étendue aux acheteurs publics volontaires dont le montant total annuel d'achats est inférieur au seuil réglementaire rendant obligatoire la réalisation d'un SPASER. Ce faisant, de plus petites collectivités pourront ainsi bénéficier des initiatives et démarches de « verdissement » de la commande publique engagées par de plus grandes collectivités territoriales. En outre, cet amendement précise que les indicateurs de suivi du SPASER resteront propres à chaque acheteur public, quand bien même les éléments du schéma sont mutualisés.
M. Didier Marie. - Je remercie le rapporteur pour la présentation de son rapport pour avis.
Je partage certains constats du Gouvernement et il existe un consensus autour de l'idée selon laquelle notre modèle économique doit aller vers plus de sobriété, de résilience et de durabilité. Cependant, les solutions apportées par ce texte ne semblent pas suffisamment ambitieuses. La dérèglementation, les allégements fiscaux, l'assouplissement des règles environnementales et la mise en place d'une économie toujours plus libérale ne sont pas les seules solutions envisageables.
Je m'interroge sur la cohérence de ce projet de loi avec le règlement pour une industrie « zéro net », actuellement en discussion à l'échelle européenne. Un écart existe entre les attendus de ce texte et le projet de loi qui nous est soumis.
Par ailleurs, je regrette que la biodiversité soit la grande absente de ce projet de loi.
Enfin, je pense que notre commission aurait pu se saisir de l'article 9, qui instaure des procédures privant le maire de ses prérogatives en matière d'urbanisme. L'association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) est opposée à cet article, et le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a émis un avis défavorable sur celui-ci. Des amendements en séance devront donc être déposés sur ce sujet.
L'article 12 me semble aller dans le bon sens. Lors de l'examen de la loi Ddadue, nous avions déjà essayé de ne pas recourir aux ordonnances, en vain dans la mesure où l'Assemblée nationale avait rétabli cette disposition. Je partage cependant l'avis du rapporteur pour avis sur la nécessité de resserrer le champ de l'habilitation à procéder par ordonnances. Je souscris donc à l'objet du premier amendement, mais suis plus réservé sur le second. Je pourrai m'en expliquer ultérieurement.
M. Alain Marc. - À l'instar du rapporteur pour avis, j'estime que ce texte n'est pas d'une grande ambition. Pour avoir été pendant treize ans président de la commission des routes au conseil départemental de l'Aveyron, je puis vous dire que, dans les appels d'offres publics, nous tentions d'introduire des clauses permettant de choisir le prestataire le mieux-disant. Qu'entendions-nous par « mieux-disant » ? Si une entreprise de travaux publics est implantée à l'autre bout de la France et doit donc transporter tous ses véhicules pour se rendre sur le chantier, son empreinte carbone est élevée. Doit-on la choisir au détriment d'une entreprise plus chère, mais implantée localement, qui va donc dépenser moins de carburant et moins polluer ?
Le projet de loi ne me paraît pas de nature à régler le problème des recours ultérieurs, qui ne manqueront pas de se produire compte tenu de la réactivité et de l'expertise des services juridiques des grandes entreprises, qui contesteront les choix faits par les collectivités. Ces dernières prennent désormais leurs précautions et font appel à des cabinets d'avocats pour examiner précisément leurs appels d'offres. Nous devons donc devenir « plus verts », mais surtout plus efficaces.
Actuellement, on constate une diminution de la demande en matière de travaux publics, qui s'explique par différents facteurs liés à la crise de la covid-19. Certes, le chômage est en baisse, mais je redoute que, si nous n'apportons pas de solution à la crise des travaux publics et du bâtiment, d'autres difficultés n'émergent dans les prochains mois. Notre réflexion sur l'industrie verte ne doit pas nous priver d'une réflexion globale sur l'industrie et l'évolution du chômage.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - Je partage votre opinion quant au manque d'ambition de ce projet de loi.
Pour répondre à Didier Marie, l'article 9 est traité au fond par la commission des affaires économiques, qui est compétente en matière d'urbanisme.
Alain Marc, je suis d'accord avec vous concernant la nécessité de mener sur ces sujets une réflexion globale.
M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de l'article 12, qui nous a été délégué, inclut les dispositions relatives à la prise en compte d'enjeux environnementaux, sociaux ou industriels parmi les règles de la commande publique et à la transposition de la directive (UE) 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022, dite « directive CSRD ».
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-308 est porté avec le rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable Fabien Genet, qui a déposé un amendement identique. Cet amendement précise, d'une part, que, lors de la rédaction conjointe d'un SPASER, les indicateurs de suivi sont établis pour chaque acheteur public de façon individuelle, et permet, d'autre part, aux acheteurs publics non concernés par l'obligation d'élaborer un SPASER de se joindre à la rédaction conjointe d'un SPASER, sur la base du volontariat. Ce faisant, de plus petites collectivités pourront bénéficier des initiatives et démarches de verdissement de la commande publique engagées par de plus grandes collectivités territoriales.
L'amendement COM-308 est adopté.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-309, également porté avec Fabien Genet, qui a déposé un amendement identique, met en oeuvre une recommandation du Conseil d'État en supprimant une phrase jugée inopportune au sein de deux articles du code de la commande publique, relatifs à la possibilité d'exclusion des procédures de passation des contrats de la commande publique pour non-respect de l'obligation d'établir un plan de vigilance.
L'amendement COM-309 est adopté.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-306 réduit le délai de l'habilitation à légiférer par ordonnance de trois mois au lieu de quatre mois et apporte une correction légistique.
L'amendement COM-306 est adopté.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-307 vise à encadrer davantage le périmètre de l'habilitation que nous demande le Gouvernement, en précisant que le motif d'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession relèvera de la catégorie dite « à l'appréciation de l'acheteur », et en intégrant explicitement les marchés de défense et de sécurité au sein du dispositif.
L'amendement COM-307 est adopté.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-80 étend le dispositif d'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession aux fournisseurs intervenant dans la réalisation du marché. J'y suis défavorable pour deux raisons principales. D'une part, il créerait une distorsion par rapport aux autres motifs d'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession, dans la mesure où ceux-ci ne s'appliquent présentement pas aux fournisseurs. D'autre part, les auditions que j'ai menées ont démontré que les acheteurs publics avaient déjà beaucoup de difficulté à s'approprier la faculté que leur ouvre le code de la commande publique d'exclure des candidats. Les contrôles sont succincts et la plupart des acheteurs publics n'ont pas les ressources suffisantes pour procéder à des vérifications en profondeur. Le contrôle des fournisseurs risquerait donc, au mieux de ne pas être fait, au pire de constituer une charge administrative très lourde pour les acheteurs publics.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-80.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 12 ainsi modifié.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-83 vise à tripler le plafond des montants applicables aux achats qui intègrent des procédés industriels.
Tout d'abord, cet amendement soulève une difficulté d'insertion normative, dans la mesure où il prévoit de compléter un article du code de la commande publique relatif aux constructions temporaires, ce qui n'a rien à voir avec l'objet de l'amendement.
Ensuite, tel qu'il est rédigé, il me semble beaucoup trop large puisque la notion de « procédé industriel » n'est définie nulle part dans le code de la commande publique. Notre collègue souhaite notamment viser les marchés de « fournitures [...] qui intègrent des procédés industriels », ce qui, outre peut-être l'achat de denrées alimentaires, comprend la quasi-totalité des marchés de fournitures. C'est pourquoi j'y suis défavorable.
Par conséquent, je suggère que notre collègue Vanina Paoli-Gagin retravaille la rédaction de cet amendement en vue de la séance publique.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-83.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-4 rectifié bis, COM-31 et COM-56 modifient un article figurant dans la partie réglementaire du code de la commande publique. Ils sont donc contraires à l'article 41 de la Constitution. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques COM-4 rectifié bis, COM-31 et COM-56.
M. Jean-Yves Roux, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-13 rectifié, COM-32 et COM-122 sont irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
La commission propose à la commission des affaires économiques de déclarer les amendements identiques COM-13 rectifié, COM-32 et COM-122 irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
Le sort des amendements sur les articles pour lesquels la commission bénéficie d'une délégation au fond examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 12 |
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M. ROUX, rapporteur pour avis |
COM-306 |
Réduction du délai de l'habilitation à légiférer par ordonnance et correction légistique. |
Adopté |
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M. ROUX, rapporteur pour avis |
COM-307 |
Délimitation du périmètre de l'habilitation à légiférer par ordonnance. |
Adopté |
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Mme PAOLI-GAGIN |
COM-80 |
Extension du dispositif d'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession aux fournisseurs intervenant dans la réalisation du marché. |
Rejeté |
|
Article additionnel après l'article 12 |
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Mme PAOLI-GAGIN |
COM-83 |
Triplement, par rapport aux autres marchés publics, du plafond des montants applicables aux achats qui intègrent des procédés industriels. |
Rejeté |
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Mme JOSEPH |
COM-4 rect. ter |
Relèvement, pour les travaux, fournitures ou services innovants, du seuil en dessous duquel les acheteurs peuvent passer un marché public sans publicité ni mise en concurrence. |
Rejeté |
|
Mme MICOULEAU |
COM-31 |
Relèvement, pour les travaux, fournitures ou services innovants, du seuil en dessous duquel les acheteurs peuvent passer un marché public sans publicité ni mise en concurrence. |
Rejeté |
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M. MENONVILLE |
COM-56 |
Relèvement, pour les travaux, fournitures ou services innovants, du seuil en dessous duquel les acheteurs peuvent passer un marché public sans publicité ni mise en concurrence. |
Rejeté |
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M. Pascal MARTIN |
COM-13 rect. |
Possibilité de présenter des variantes lors de la candidature à un marché public. |
Irrecevable art. 45 |
|
Mme MICOULEAU |
COM-32 |
Possibilité de présenter des variantes lors de la candidature à un marché public. |
Irrecevable art. 45 |
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M. MENONVILLE |
COM-122 |
Possibilité de présenter des variantes lors de la candidature à un marché public. |
Irrecevable art. 45 |
La commission a également adopté les amendements suivants du rapporteur :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 13 |
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M. ROUX, rapporteur pour avis |
COM-308 |
Extension de la possibilité de mutualiser la rédaction des SPASER aux acheteurs publics dont le montant annuel d'achats publics est inférieur à 50 millions d'euros. |
Adopté |
|
M. ROUX, rapporteur pour avis |
COM-309 |
Amendement de précision juridique. |
Adopté |