II. LES ÉVOLUTIONS PRÉVUES EN 2023 : UNE DIMINUTION DU DÉFICIT REPOSANT ESSENTIELLEMENT SUR DE MOINDRES DÉPENSES LIÉES À LA CRISE SANITAIRE
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ne modifie que très marginalement l'évolution des recettes et des dépenses de la sécurité sociale telle qu'elle avait été établie, avant mesures nouvelles, par la commission des comptes de la sécurité sociale fin septembre 2022.
Lors de l' examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a intégré au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, plusieurs amendements qui ont légèrement modifié les prévisions et objectifs initiaux de recettes, de dépenses et de solde . Les recettes de l'ensemble des régimes ont été minorées de 300 millions d'euros et les dépenses majorées de 100 millions d'euros. La prévision de déficit pour 2023 s'établit à 7,2 milliards d'euros dans le texte provenant de l'Assemblée nationale, au lieu de 6,8 milliards d'euros dans le texte initial , soit très exactement le montant qui avait été prévu avant mesures nouvelles par la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre dernier.
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Prévisions relatives aux régimes de base
de sécurité sociale et au FSV pour 2023
et figurant au le PLFSS 2023, après passage à l'Assemblée nationale (en milliards d'euros) |
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CCSS |
PLFSS 2023 |
évolution |
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Recettes |
593,9 |
594,7 |
+ 0,8 |
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Dépenses |
601,1 |
601,9 |
+ 0,8 |
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Solde |
- 7,2 |
- 7,2 |
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A. LES RECETTES : UNE PROGRESSION DE 4 % TIRÉE PAR CELLE DE LA MASSE SALARIALE
L'évolution des recettes de la sécurité sociale pour 2023 résulte des hypothèses de croissance et d'évolution de la masse salariale, exception faite d'une majoration de la fiscalité du tabac.
1. Un impact des mesures nouvelles en recettes qui se résume essentiellement à la majoration de la fiscalité du tabac
La principale mesure prévue par le projet de loi en matière de recettes est le relèvement de la fiscalité des produits du tabac à compter du 1 er mars 2023, afin d'ajuster les prix de vente sur le niveau de l'inflation 8 ( * ) . Cette mesure figurant à l'article 8 a fait l'objet d'un ajustement lors de l'examen à l'Assemblée nationale. Elle devait rapporter, dans les estimations initiales, 375 millions d'euros à l'assurance maladie en 2023 et 500 millions d'euros à compter de 2024.
En revanche, la prolongation des exonérations applicables pour l'emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi (TO-DE) au profit des employeurs agricoles, prévue par l'article 7, est sans incidence sur les recettes de la sécurité sociale, puisque les moindres rentrées correspondantes (- 561 millions d'euros) lui sont compensées par l'État. En 2023, cette compensation sera intégralement réalisée par des crédits budgétaires inscrits à la mission « Agriculture », alors qu'elle s'effectuait jusqu'à présent pour partie sous forme d'une affectation d'une fraction de TVA. Le dispositif d'exonération TO-DE devait initialement être prolongé d'un an. Après examen à l'Assemblée nationale, il est proposé de le prolonger de trois ans, jusqu'à fin 2026 , le Gouvernement ayant intégré un amendement du député Thibault Bazin au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité.
Il faut également signaler que la compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales des travailleurs indépendants , prévue par l'article 3 de la loi du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat sera assurée par une affectation de TVA, prévue par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2023, pour un montant évalué à 774 millions d'euros en 2023. Cette compensation intègre l'effet de la baisse des cotisations sur l'année 2022, qui sera pris en compte lors de la régularisation, en 2023, des cotisations sur les revenus de 2023.
La compensation de la nouvelle déduction forfaitaire de cotisations patronales sur les heures supplémentaires pour les entreprises de 20 à 250 salariés , prévue par l'article 2 de la même loi, est quant à elle assurée par des crédits budgétaires inscrits à la mission « Travail et emploi ».
Enfin, le texte venant de l'Assemblée nationale intègre (article 7 sexies ) un amendement du Gouvernement exonérant de cotisations vieillesse aux régimes de retraite de base et complémentaire les médecins retraités poursuivant leur activité professionnelle.
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PLFSS 2023 Les principales mesures nouvelles en recettes et leur impact financier sur l'exercice 2023 (en milliards d'euros) |
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Renforcement de la fiscalité sur les produits du tabac à compter du 1 er mars 2023 (article 8)* |
+ 0,375 |
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Renforcement de la lutte contre la fraude sociale (article 41)* |
+ 0,048 |
* évaluation fondée sur le texte déposé, avant modification à l'Assemblée nationale
2. Un rythme d'évolution des recettes qui se ralentit mais reste soutenu
Au total, l'évolution des recettes (+ 4 % en 2023 contre + 5,3 % en 2022) résulterait surtout de l'évolution attendue de la masse salariale, près de 65 % des ressources de la sécurité sociale étant assises sur les revenus d'activité. Le ralentissement de la croissance se traduirait par une moindre progression de la masse salariale du secteur privé (+ 4,8 % en 2023 après + 8,4 % en 2022) et de celle du secteur public, en dépit de l'effet en année pleine de la revalorisation du point d'indice. Le Haut Conseil des finances publiques a jugé « plausibles » les prévisions du Gouvernement concernant l'évolution de la masse salariale en 2023, même s'il évoque l'aléa que représente une croissance moins forte que celle, « un peu élevée », retenue par le Gouvernement (+ 1 %).
Le versement à l'assurance maladie des fonds européens de la Facilité pour la relance et la résilience destinés à soutenir le volet investissement en santé du Ségur de la santé se traduit par une majoration de 800 millions d'euros des recettes en 2023 . Les crédits correspondants, provenant du programme 379 de la mission « Santé » qui reçoit le versement de ces fonds européens depuis 2022, passent de 1,125 à 1,93 milliard d'euros de 2022 à 2023.
Les produits de la TVA affectée à la sécurité sociale devraient progresser de près de 3,8 milliards d'euros en 2023 (+ 8,1 %), sous le double effet de la majoration de 0,48 point de la fraction de TVA qui lui est affectée au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales 9 ( * ) , qui représente environ 1 milliard d'euros, et de l'évolution de la consommation. La TVA affectée à la sécurité sociale s'élèverait à plus de 50 milliards d'euros , soit 8,5 % de ses ressources. Elle est destinée à la branche maladie dont elle représente plus de 21 % des ressources.
* 8 Le prix moyen du paquet de cigarettes augmenterait ainsi de l'ordre de 5,1 % au 1 er mars prochain.
* 9 L'article 23 du projet de loi de finances pour 2023 propose de porter de 22,82 % à 23,30 % la fraction de TVA destinée à la branche maladie du régime général de sécurité sociale. Toutefois, cette majoration est neutre pour les ressources globales de la branche maladie puisqu'elle correspond à la compensation d'exonérations de cotisations.