EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 3 NOVEMBRE 2021
M. Stéphane Piednoir , rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement supérieur au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur » . - L'exercice budgétaire 2022 revêt une dimension particulière puisqu'il s'agit du dernier budget du quinquennat, offrant l'occasion de regarder l'évolution des engagements financiers de l'État sur les cinq dernières années et de dresser un bilan de l'action menée par la majorité.
S'agissant du budget de l'enseignement supérieur, reconnaissons que des efforts substantiels ont été réalisés, avec une constance dans la progression qui est assez rare pour être saluée. Les crédits alloués aux deux programmes « Enseignement supérieur », regroupant le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et le programme 231 « Vie étudiante », sont ainsi passés de 16,1 milliards d'euros en 2018 à 17,3 milliards d'euros en 2022, soit une augmentation de 1,2 milliard d'euros, c'est-à-dire 7,4 %.
Cependant, rapportée à la hausse continue du nombre d'étudiants, elle-même amplifiée par les taux exceptionnels de réussite au baccalauréat en 2020 et 2021, cette progression est bien moins reluisante que ne le laisse penser la présentation communicante du ministère. En conséquence de cet effet de ciseau, la dépense moyenne par étudiant continue son décrochage, amorcé il y a une dizaine années.
Loin d'envisager cet exercice de rapporteur budgétaire comme une critique fallacieuse, je me dois de réaffirmer devant vous qu'avoir maintenu la dépense publique en dessous des besoins est un choix politique périlleux, alors que les retombées positives de l'investissement dans l'enseignement supérieur en termes de formation, d'innovation et de croissance ne sont plus à démontrer. Je crois aussi qu'il a manqué, au cours de cette législature, une évaluation fine et exhaustive des besoins du secteur, la définition d'une stratégie d'action, à laquelle une loi de programmation de l'enseignement supérieur aurait pu donner corps, mais aussi une certaine vision de ce que doit être l'enseignement supérieur. Ainsi, comment ne pas regretter que le constat du Président de la République sur le sous-investissement dans l'enseignement supérieur, dressé lors de sa présentation du plan « France 2030 », intervienne si tard dans le quinquennat et n'ait pas donné lieu à un sursaut plus tôt ?
Globalement, le PLF pour 2022 reflète bien ce bilan quinquennal en demi-teinte : des moyens supplémentaires sont attribués, mais dans des proportions qui ne permettent pas de répondre pleinement aux défis conjoncturels et structurels de l'enseignement supérieur.
S'agissant tout d'abord du budget consacré aux établissements dans le programme 150, l'essentiel de la hausse des crédits, de 193 millions d'euros, est consacré au financement du volet ressources humaines de la LPR et de divers dispositifs indemnitaires et statutaires, c'est-à-dire à des mesures portant sur la masse salariale. Or je rappelle que la principale problématique en la matière, à savoir le financement du glissement vieillesse technicité (GVT), n'aura pas été traitée sous le quinquennat, maintenant les établissements dans une situation financière très préoccupante, qualifiée par certains de « mise sous respiration artificielle ». Confrontés à une progression toujours très dynamique de leurs dépenses de masse salariale, qui ne sont désormais plus systématiquement compensées par l'État, ceux-ci ne sont en effet pas en mesure de dégager les marges de manoeuvre budgétaires nécessaires à l'accueil d'un flux toujours plus soutenu d'étudiants.
Je souhaite ensuite vous faire part d'un point de vigilance sur le financement de la réforme des études de santé. Sur les modalités de sa mise en oeuvre, on pourra se référer au rapport d'information déposé par Sonia de La Provôté le 12 mai dernier. Le PLF pour 2022 prévoit une dépense de 27,8 millions d'euros pour la montée en charge de la réforme du deuxième cycle, retardée d'un an en raison de la crise sanitaire, et une économie de 43,4 millions d'euros par la suppression du redoublement en première année commune des études de santé (Paces). Les crédits engagés sur les trois derniers exercices budgétaires s'élèvent donc à 63,8 millions d'euros, montant qui, de l'avis de l'ensemble des parties prenantes à cette réforme, n'est clairement pas à la hauteur des besoins de formation en termes de locaux, de matériels, de terrains de stage ou de taux d'encadrement. Là encore, il semble qu'une budgétisation rigoureuse et exhaustive de ces besoins fasse défaut. En définitive, c'est la qualité de la formation qui risque d'en payer le prix.
Un deuxième point d'attention porte sur la subvention versée aux établissements d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (Eespig). Je salue d'abord deux avancées, que je réclamais depuis plusieurs années : une meilleure exécution des hausses de crédits votées et un abaissement du taux de mise en réserve de 7 % à 4 %, soit un niveau proche du taux de droit commun de 3 %. J'ai néanmoins été alerté sur des travaux en cours au ministère portant sur une nouvelle clé de répartition de la subvention entre établissements : à ce stade, il semblerait qu'une pondération trop importante soit attribuée aux critères quantitatifs, dont le niveau des effectifs, au détriment des critères qualitatifs parmi lesquels les choix stratégiques des établissements. Je resterai donc attentif aux suites données à ce dossier, qui aurait mérité d'être abordé dans le cadre du dialogue triennal entre l'État et les établissements privés, mesure intégrée à la LPR sur l'initiative du Sénat. Ce dialogue n'a toujours pas été officiellement amorcé, alors qu'il s'agit d'une mesure non coûteuse de bonne gouvernance.
Mon troisième point de vigilance concerne l'immobilier universitaire, sujet sur lequel j'avais déjà insisté l'année dernière à l'occasion du lancement, dans le cadre du plan de relance, d'un appel à projets spécifique au secteur. Celui-ci a donné de bons résultats : 1 054 projets ont été sélectionnés, pour un montant de 1,3 milliard d'euros, soit près de la moitié de l'enveloppe dédiée à l'immobilier de l'État. Il s'agit d'une impulsion bienvenue à un dossier resté trop longtemps en suspens, mais une dynamique plus forte est nécessaire au regard du retard pris et de l'ampleur des besoins, évalués par la Conférence des présidents d'université entre 1 et 1,5 milliard d'euros par an pendant dix à quinze ans.
La gestion du patrimoine immobilier universitaire est devenue un enjeu stratégique majeur, à la croisée de nombreuses problématiques, comme la transition énergétique, le développement de l'enseignement à distance ou encore la participation des établissements à la vie économique et sociale de leur territoire d'implantation. Je plaide donc pour une approche transversale et une démarche ambitieuse, qui pourraient prendre la forme d'une nouvelle « opération Campus ». Le lancement d'un plan d'investissement d'envergure suppose toutefois une réflexion de fond sur la quantité et la qualité du bâti universitaire au regard des évolutions pédagogiques et sociétales en cours et des conditions de bonne gouvernance au niveau des universités, telles que la montée en compétences des équipes chargées de l'immobilier, la nomination systématique d'un vice-président dédié à ce secteur et la constitution obligatoire d'un budget annexe immobilier. Il faut également activer certains leviers juridiques, comme la possibilité pour les universités de participer au capital des sociétés publiques locales (SPL) et la poursuite du mouvement de dévolution immobilière : ces outils présentent l'avantage de renforcer l'autonomie et la responsabilisation des établissements, tout en leur permettant de gagner en professionnalisation.
J'en viens maintenant au budget consacré à la vie étudiante, c'est-à-dire le programme 231, thématique qui nous a beaucoup mobilisés cette année dans le cadre de nos travaux de contrôle.
Tout d'abord, sur la gestion des conséquences de la crise pour les étudiants, l'État a fait preuve d'un volontarisme certain en multipliant les initiatives pour amortir le choc économique et social. Je tiens toutefois à souligner que les collectivités territoriales, en déployant leurs propres mécanismes de soutien, ont également joué un rôle très important dans la mise en place d'un filet de sécurité.
Dans le cadre du PLF pour 2022, sur l'enveloppe de moyens nouveaux accordée au budget consacré à la vie étudiante, de 179 millions d'euros, plus de 150 millions d'euros sont consacrés aux bourses sur critères sociaux, afin de tenir compte de la hausse des effectifs de bénéficiaires, qui atteint 2,85 %, et de la revalorisation de 1 % de leurs montants à la rentrée 2021. On est cependant très loin du grand chantier de réforme des bourses annoncé par le Président de la République en début d'année pour répondre aux lacunes du système actuel, bien pointées par la mission d'information sur les conditions de la vie étudiante en France dont le président Laurent Lafon était rapporteur.
Une ouverture de crédits de 12,1 millions d'euros est par ailleurs fléchée vers la prorogation d'actions d'accompagnement sanitaire et psychologique déployées par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) pendant la crise, avec la distribution de protections périodiques gratuites et le dispositif des référents en résidences universitaires. Jusqu'à présent, ces actions étaient financées par la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC). Je souscris pleinement à cette prise en charge par l'État de mesures qui n'ont pas à être financées par les étudiants via la CVEC.
Je précise que, depuis le début de la crise, 77 % de l'utilisation de la CVEC concernent des actions dans le domaine social. Je partage donc totalement les recommandations de Céline Boulay-Espéronnier et de Bernard Fialaire, formulées dans leur rapport d'information sur la CVEC, appelant à ne pas détourner cette dernière de sa cible première, à savoir l'amélioration de la vie étudiante et de campus.
Je précise par ailleurs qu'une dotation de 1,5 million d'euros est prévue pour le recrutement de 60 assistantes sociales au sein du réseau des oeuvres universitaires et scolaires.
Je voudrais, en dernier point, insister sur la situation financière des Crous, dont on sait la très forte mobilisation pendant la crise. L'année dernière, j'avais alerté sur le risque de non-compensation intégrale par l'État des pertes d'exploitation subies par le réseau sur ses activités de restauration et d'hébergement. Ces inquiétudes se sont malheureusement révélées fondées : en 2020, le réseau a subi des pertes de près de 150 millions d'euros. En compensation, il a obtenu de l'État un financement supplémentaire de 80 millions d'euros sur sa subvention pour charges de service public. Le compte n'y étant pas, le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous) a dû puiser dans son fonds de roulement et procéder à des redéploiements de crédits pour aider les Crous les plus en difficulté.
En 2021, les pertes nettes du réseau, hors conséquences du repas à un euro, sont estimées à au moins 32 millions d'euros. Or, le Cnous m'a indiqué qu'à ce jour, il ne disposait d'aucune information sur le soutien qui lui serait apporté par l'État. J'appelle donc le Gouvernement à tenir ses engagements de compensation intégrale vis-à-vis du réseau, comme la ministre Frédérique Vidal s'y était engagée devant nous l'année dernière.
Concernant plus particulièrement les restaurants universitaires, l'année 2021 marque une forte augmentation de leur activité, de 20 % en moyenne, du fait de la hausse des effectifs étudiants et de l'attractivité du repas à un euro. Trois facteurs compliquent la donne : la très grande difficulté à recruter dans le secteur de la restauration, les problèmes d'approvisionnement et l'application du protocole sanitaire. S'ensuivent de longues files d'attente devant les restaurants, générant du mécontentement chez les étudiants et de la contestation sociale au sein du personnel. Le Cnous se dit démuni face à cette situation. Je n'ai cependant pas eu le sentiment, lors de son audition la semaine dernière, que la ministre avait pleinement pris la mesure de l'urgence de la situation...
C'est dans ce contexte compliqué que la subvention pour charges de service public du réseau continue de stagner, ce qui devient de plus en plus problématique au regard de la poursuite de son développement, (ouverture de nouvelles structures, élargissement de ses missions d'accompagnement social des étudiants), des surcoûts de masse salariale, notamment le GVT, et des conséquences financières de la loi Égalim. J'espère donc que les travaux engagés avant la crise sanitaire entre le Cnous et le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) sur la rédaction d'une convention d'objectifs et de moyens qui définisse les orientations stratégiques du réseau et les moyens nécessaires correspondants pourront rapidement reprendre et aboutir.
Bien que partagé entre vigilance et déception, je propose à la commission, compte tenu de la hausse des crédits des programmes 150 et 231 de la mission « Recherche et enseignement supérieur » et du respect de la trajectoire votée dans la LPR, d'émettre un avis favorable sur leur adoption.
M. Pierre Ouzoulias . - Je salue vivement le travail approfondi et critique de Stéphane Piednoir, poste par poste. Nous eussions aimé que vous allassiez jusqu'à émettre un avis défavorable !
Ce quinquennat n'a guère permis de sortir l'université de l'ornière. La baisse du budget par étudiant est inquiétante, et les universités n'arrivent plus à les accueillir. Par exemple, à l'université de Nanterre, celle de mon département, 99 % de la masse salariale est mobilisée, ce qui veut dire que son président ne peut plus recruter même des contractuels pour obtenir un taux d'encadrement satisfaisant. Pour cette seule université, le GVT représente un coût qui augmente d'un demi-million d'euros par an.
Sur la vie étudiante, je regrette qu'il n'y ait pas eu au moins une réflexion sur le système des bourses, ce qui était l'une des conclusions de notre mission d'information. La ministre a reconnu la précarité d'étudiants non boursiers : dans ces conditions, à quoi servent les bourses ?
Enfin, le Gouvernement a annoncé hier le contrat d'engagement jeune. Ce sont 500 millions d'euros qui seront introduits par voie d'amendement ; on a l'impression que la discussion budgétaire est mise au profit de la propagande du candidat Emmanuel Macron ! Or, dans ce contrat, il n'y a rien pour les étudiants, comme s'ils n'avaient pas de problème. Les files d'attente des étudiants devant les soupes populaires ont disparu des écrans, mais la précarité étudiante est toujours là et le Cnous continue à y consacrer beaucoup de moyens.
Le Gouvernement pense très peu à la jeunesse, notamment estudiantine. C'est pourquoi le groupe CRCE ne pourra pas vous suivre dans votre avis.
M. Max Brisson . - Je remercie moi aussi Stéphane Piednoir pour la qualité de son rapport. Que n'aurait-il dit si son avis avait été défavorable ?
La hausse de crédits ne masque pas l'absence totale de vision stratégique depuis cinq ans. Or, c'est la première fois, pour ce jeune ministère, qu'une ministre est aussi longtemps restée en poste. Si l'on dresse un parallèle avec celui de l'éducation nationale, pour trouver un ministre resté en poste plus longtemps que Jean-Michel Blanquer, il faudrait remonter à Joseph Fontanet ! Au travers de ce budget, nous pouvons donc parler du « ministère Vidal », pour lequel je constate donc, comme le rapporteur, l'absence de vision stratégique, aussi bien sur les enjeux de l'enseignement supérieur que sur le bâti scolaire et les problèmes de ressources humaines.
Jean-Michel Blanquer n'est pas exempt de tout reproche, mais au moins il porte un discours. Ici, on cherche le discours, et son absence n'est pas compensée par les réponses apportées au coup par coup, sous les effets de l'actualité. Comme il l'a été sur d'autres sujets, le chef de l'État lui-même pourrait devenir le meilleur soutien de l'argumentation du Sénat...
Derrière ces réformes permanentes, les jeunes étudiants ont été malmenés. Vous l'avez évoqué au sujet du GVT, du bâti scolaire et des Crous.
Le groupe Les Républicains fait confiance au rapporteur. Compte tenu de la trajectoire budgétaire, nous appuyons son avis favorable à l'adoption de ces crédits.
Mme Sylvie Robert . - Merci pour votre lucidité et les nuances que vous exprimez sur un budget conduit depuis plusieurs années par une seule ministre. Notre appréciation peut être formulée à la lumière de notre effort collectif, qui a consisté à asséner des recommandations au fil des ans, malheureusement non suivies.
Il y a bien une absence de vision stratégique. Je vais cependant évoquer un mot que vous n'avez pas prononcé, qui est celui d'anticipation. Les projections démographiques sur le nombre d'étudiants étaient déjà connues il y a cinq ans. Certes, comme dans la recherche, la ministre a hérité d'un sous-financement chronique, mais un rattrapage était nécessaire, d'autant que les projections étaient là. Même si elle n'a pas apprécié de l'entendre lors de son audition, il y a bien une baisse de la dépense moyenne par étudiant. Celle-ci n'est peut-être plus le principal mode de calcul mais, dans ce cas, quels sont les critères de répartition des crédits entre établissements dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, qui est la nouvelle démarche ?
Ce bilan n'est pas en demi-teinte. Faute d'une prise en compte de l'augmentation structurelle de leurs besoins, notamment avec le GVT, nous savions que les universités se trouveraient en grande difficulté, et c'est ce qui arrive aujourd'hui.
Enfin, les difficultés psychologiques et économiques des étudiants se sont aggravées durant la crise sanitaire. Or vous dites qu'il n'y a pas eu compensation intégrale par le ministère des pertes financières des Crous. J'observe, pour ma part, une baisse des financements et l'absence de fléchage du suivi psychologique dans les documents budgétaires malgré l'engagement de 3,5 millions d'euros pour 2022. Nous devons rester vigilants afin d'éviter de réelles difficultés pour les universités à partir des prochaines années.
Pour toutes ces raisons, le groupe SER s'abstiendra. Je souligne qu'il est difficile de donner un avis sur des budgets qui augmentent, mais dont vous avez pointé, très justement, les écueils.
M. Jean Hingray . - Le groupe UC suivra l'avis favorable du rapporteur, mais avec un goût amer : on dépense plus d'argent, mais on a l'impression de pousser sans succès une ministre, en poste depuis cinq ans, à réaliser des réformes structurelles.
Mis à part quelques points positifs comme l'augmentation du budget consacré au logement étudiant, il y a eu un problème de réactivité durant la crise pour répondre aux attentes de la population estudiantine, que nous avons régulièrement dénoncé à l'occasion des séances de questions au Gouvernement.
Mme Monique de Marco . - Merci pour cet éclairage critique.
Je retiens une forte hausse du nombre d'étudiants, 34 000 de plus cette année, et une augmentation insuffisante du budget. J'ai été surprise par le nouveau mode de calcul du dialogue stratégique et de gestion qui tend à démontrer que les dépenses par étudiant sont stables. Je m'en tiens plutôt aux analyses de Thomas Piketty et de Lucas Chancel, qui montrent que la dépense moyenne par étudiant diminue depuis dix ans.
Vous soulignez aussi la problématique des bourses. Il semble que la réforme d'ampleur du système ait été abandonnée malgré les demandes de toutes les associations étudiantes.
N'eût été que le rapport, nous l'aurions approuvé, mais le GEST votera contre l'adoption de ces crédits.
M. Jacques Grosperrin . - Nous sommes tous gênés aux entournures. Je suivrai bien sûr l'avis du rapporteur, mais des moyens supplémentaires suffisent-ils pour approuver un tel budget ? Au Sénat oui, à l'Assemblée nationale, non. Je m'interroge sur les politiques du Gouvernement, alors que le signal envoyé par un vote positif du Sénat pourrait troubler le monde universitaire, qui nous fait part de ses difficultés. Nous allons voter un budget sans vision stratégique depuis cinq ans.
Sur la dévolution immobilière, le rapporteur en a parlé, la dotation allouée par l'État est de 407 millions d'euros. Toutefois, les présidents d'université rappellent que ce montant est inférieur aux besoins et que les crédits ne sont pas sanctuarisés.
La ministre a parlé d'expérimentations. Pourquoi les présidents d'université ne veulent-ils pas de cette dévolution ? Est-ce un problème de cadre juridique, ou bien d'ouverture du capital ? Faut-il un mode dérogatoire de calcul de la taxe foncière ?
M. Stéphane Piednoir , rapporteur pour avis . - Pour répondre à Jacques Grosperrin, je précise qu'il existe une grande disparité de situations selon les universités. Il faudra certainement engager une réflexion sur la réduction du patrimoine immobilier de certaines d'entre elles. En tout état de cause, j'appelle de mes voeux un changement du cadre juridique actuel, afin que les établissements d'enseignement supérieur puissent à l'avenir investir et emprunter, ce qui n'est pas permis aujourd'hui. Ils devraient aussi pouvoir recourir à des outils juridiques nouveaux comme les SPL.
Mes chers collègues, je ne peux que rappeler les points de vigilance sur lesquels j'ai insisté et les critiques que j'ai pu émettre lors de ma présentation. Chacun a bien conscience de la force de la communication ministérielle, puisqu'à l'augmentation du budget des programmes 150 et 231 se conjuguent les moyens figurant dans la LPR, les crédits du plan de relance ou encore ceux du plan « France 2030 ». Cet effet de masse peut effectivement donner l'illusion d'une révolution du financement de l'enseignement supérieur.
Il est complexe dans de telles conditions d'émettre un avis de principe, et il aurait certainement été plus facile pour moi d'adopter une position plus tranchée s'il s'était agi de nous prononcer sur une trajectoire ou une vision stratégique pluriannuelle, comme ce fut le cas pour la LPR. Néanmoins, s'agissant d'un exercice budgétaire annuel celui du PLF pour 2022, il me paraît raisonnable d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement supérieur de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Laurent Lafon , président . - Deux autres de nos collègues souhaitent s'exprimer avant que la commission ne rende son avis.
Mme Sonia de La Provôté . - On peut évidemment considérer que la réflexion doit porter sur les grandes masses budgétaires mais, à mon sens, c'est la ventilation des crédits qui compte.
Prenons l'exemple de la réforme de l'accès aux professions de santé : les moyens sont clairement insuffisants et les problèmes persistent sur le terrain : c'est d'une certaine façon une situation grave qui s'institutionnalise. Rien que pour cette raison, il me semble difficile de ne tenir compte que du montant global des crédits dédiés à l'enseignement supérieur pour se prononcer sur ce budget.
Mme Céline Brulin . - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son travail. Toutefois, je partage pleinement les propos de Sonia de La Provôté. L'absence de vision stratégique de l'actuel Gouvernement est regrettable à un moment où la crise sanitaire a révélé de graves problèmes de démographie médicale. Alors que les études médicales sont parmi les formations les plus demandées dans Parcoursup, il est plus que temps d'accompagner la fin du numerus clausus en augmentant les moyens consacrés à ces filières.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'enseignement supérieur au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».