II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mardi 26 octobre 2021, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission examine le rapport de Mme Pascale Gruny, rapporteur, sur le projet de loi (n° 88, 2021-2022) portant diverses dispositions de vigilance sanitaire.
Mme Catherine Deroche , présidente . - Nous examinons le rapport pour avis de Pascale Gruny sur le projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire.
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Nous abordons l'examen d'un 11 e projet de loi en lien avec la gestion de la crise sanitaire. À la fin du printemps dernier, nous avions voté un dispositif de sortie de crise, mais l'émergence du variant delta nous avait contraints, moins de deux mois après, à adopter deux nouveaux dispositifs pour faire face à une 4 e vague qui s'annonçait particulièrement brutale. Elle l'a été, du reste, dans un certain nombre de territoires, notamment en outre-mer.
L'extension du passe sanitaire à des lieux de fréquentation courante et l'institution d'une obligation vaccinale pour l'ensemble des professionnels au contact de personnes vulnérables ont contribué à une accélération spectaculaire de la vaccination dans notre pays. Avec désormais un peu plus de 75 % de primo-vaccinés et près de 74 % de schémas vaccinaux complets rapportés à la population totale, notre couverture vaccinale se classe parmi les meilleures d'Europe.
Si ces résultats nous ont permis de retrouver progressivement le cours de la vie collective et de la plupart de nos activités, dans des conditions qui restent certes particulières, il serait présomptueux de penser que la crise est derrière nous. À l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte et Wallis-et-Futuna, la très grande majorité de nos territoires ultramarins, où la vaccination progresse encore difficilement, a été replacée sous le régime de l'état d'urgence sanitaire.
Soucieux de ne pas maintenir au-delà du raisonnable des dispositifs susceptibles de restreindre les libertés publiques, nous avions fixé rendez-vous au Gouvernement avant le 15 novembre 2021 pour faire le bilan de la mise en oeuvre d'un certain nombre de mesures et réexaminer l'opportunité de leur suppression ou de leur prorogation. L'examen de ce projet de loi est donc l'occasion de tirer les enseignements du passe sanitaire et de l'obligation vaccinale que nous avions votés avant les vacances d'été.
Concernant les dispositions des premiers articles du texte, sur lesquelles nous ne nous sommes pas formellement saisis pour avis, je me limiterai à des observations sommaires.
À l'approche d'une saison hivernale propice à une éventuelle reprise épidémique, en raison de regroupements plus importants en milieu clos et d'une résurgence des infections respiratoires, le Gouvernement demande à disposer d'une « boîte à outils » comprenant l'état d'urgence sanitaire et le passe sanitaire jusqu'au 31 juillet 2022. À l'appui de sa demande, il fait valoir les incertitudes qui continuent de peser sur une situation sanitaire qui reste fragile, ainsi que les contraintes du calendrier parlementaire et électoral au premier semestre de l'année 2022, dont l'absence de session parlementaire entre mars et juin.
En conséquence, l'article 1 er reporte au 31 juillet 2022 le cadre juridique de l'état d'urgence sanitaire qui aurait dû devenir caduc le 31 décembre 2021. En complément, l'article 2 proroge jusqu'au 31 juillet 2022 le régime de gestion de la sortie de la crise, permettant ainsi au Gouvernement jusqu'à cette date de recourir, par voie réglementaire, au dispositif du passe sanitaire si les circonstances l'exigent.
Si je partage le souci de conserver à l'exécutif les moyens de répondre à une menace épidémique avec la réactivité suffisante, il nous faut veiller à ce que l'arsenal juridique dans la gestion de cette crise reste strictement proportionné aux éventuelles dégradations de la situation sanitaire qui pourraient être observées à l'avenir.
Le conseil scientifique n'a pas dit autre chose dans son avis sur le projet de loi : selon lui, il convient de s'assurer, je cite, que « les mesures de vigilance, telles que le passe sanitaire, ne doivent être déclenchées ou prolongées que si la situation sanitaire le justifie et à l'inverse, doivent pouvoir être arrêtées de manière provisoire ou définitive en cas d'évolution favorable. »
J'en viens à l'article 3 du projet de loi, pour lequel notre commission a reçu une délégation au fond de la commission des lois.
Permettez-moi, d'abord, de dresser un premier bilan du déploiement de l'obligation vaccinale. L'opération est réussie : on estime à 95 % la proportion de personnels des établissements sanitaires et médico-sociaux désormais engagés dans une démarche vaccinale contre la covid-19. Au 13 octobre, le ministère dénombrait un peu moins de 8 000 suspensions pour non-respect de l'obligation vaccinale et 3 000 démissions. Ces refus de l'obligation vaccinale ont pu occasionner des difficultés d'organisation pour les établissements concernés, certains faisant état d'un recours plus important à l'intérim et aux contrats courts ou encore d'une augmentation de l'absentéisme.
Si ces difficultés ont pu être maîtrisées dans l'Hexagone et ne doivent pas occulter l'esprit de responsabilité dont a fait preuve la très grande majorité de nos soignants, la situation est beaucoup plus problématique en outre-mer, tout particulièrement dans les Antilles et en Guyane. Dans ces territoires, la mise en oeuvre des dispositions légales a manifestement été différée, avec des taux de vaccination des soignants bien inférieurs à la moyenne nationale, alors même que le législateur avait écarté toute adaptation, estimant que le devoir d'exemplarité et de protection des plus vulnérables devait être le même partout en France.
Alors que l'ampleur de la 4 e vague que connaissent les territoires ultramarins est la preuve douloureuse qu'une forte couverture vaccinale reste le meilleur moyen de lutter contre l'épidémie, nous devons réaffirmer notre attachement à ce que les dispositions adoptées par le Parlement soient appliquées avec la même rigueur partout sur notre territoire. N'oublions pas que l'adhésion des soignants à la vaccination est l'un des leviers les plus efficaces pour amener ceux de nos concitoyens qui ne l'ont pas encore fait à se faire vacciner.
L'article 3 du projet de loi allège les dispositions légales relatives aux modalités de contrôle du respect de l'obligation vaccinale afin de ménager au Gouvernement une plus grande souplesse dans la mise en oeuvre réglementaire de ce contrôle. La charge de travail importante occasionnée par ce contrôle pour les ARS pousse en effet le Gouvernement à envisager d'autres modalités de vérification pour les personnes soumises à l'obligation vaccinale, mais qui ne sont pas employées, notamment pour les étudiants ou élèves inscrits dans des parcours de formation aux métiers de la santé.
Le projet de loi consacre ainsi le fait que le contrôle de l'obligation vaccinale peut conduire à déroger au secret médical. Aussi, alors que le dispositif adopté en juillet dernier prévoyait, d'une part, la charge du contrôle répartie entre les employeurs et les agences régionales de santé et, d'autre part, les conditions précises de justification par les personnes concernées de leur respect de l'obligation, le Gouvernement souhaite ici simplifier le texte. La rédaction proposée se limite ainsi désormais à attribuer la responsabilité du contrôle aux employeurs, aux établissements de formation et aux agences régionales de santé de manière subsidiaire.
Est ainsi renvoyé, implicitement, au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ce contrôle. En l'occurrence, le Gouvernement envisage un recours plus systématique des responsables du contrôle au fichier « SI Vaccin Covid » : ce « requêtage » est censé permettre de fluidifier les opérations de contrôle qui sont entrées dans une logique non plus de flux massifs, mais de gestion de fil de l'eau et exigent désormais une approche plus fine des situations.
Si nous devons garantir aux établissements concernés des modalités de contrôle qui ne pèsent pas excessivement sur leur fonctionnement, il me semble indispensable de veiller à ce que les dérogations à la protection des données de santé restent proportionnées. Je vous proposerai donc un amendement visant à s'assurer que l'accès des responsables du contrôle au fichier « SI Vaccin Covid » reste proportionné et soit dûment justifié par les contraintes propres des établissements.
Par ailleurs, l'article 3 procède également à l'alignement du quantum des peines applicables en cas d'usage de faux justificatifs de vaccination sur celui nouvellement prévu en cas d'établissement de faux passes sanitaires. Si les peines doivent bien entendu rester dissuasives en la matière, l'échelle retenue par le Gouvernement me semble disproportionnée. Je vous proposerai donc de rétablir les peines que nous avions introduites dans la loi du 5 août dernier, tout en réintégrant l'établissement de faux justificatifs de vaccination dans le champ des actes réprimés.
S'agissant de l'article 4 ter introduit par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, sur lequel nous sommes saisis pour avis, il revient sur un sujet que nous avions déjà abordé l'été dernier. Il vise à donner aux directeurs d'établissements scolaires l'accès aux données virologiques, vaccinales et de contact concernant les élèves de leur établissement. Le dispositif proposé est bien trop lacunaire dans la justification de ses intentions et trop imprécis dans ses modalités de mise en oeuvre.
C'est pourquoi je vous proposerai de revenir à la solution que nous avions retenue lors de l'examen de la loi du 5 août dernier et qui avait fait l'objet d'un compromis en CMP. Il s'agirait de prévoir une communication hebdomadaire de l'assurance maladie aux directeurs d'établissements scolaires, d'informations sur la dynamique de l'épidémie et de la vaccination dans le secteur de leur établissement.
J'en viens aux autres articles sur lesquels nous nous sommes saisis pour avis, relatifs au droit du travail.
L'article 5 propose de prolonger jusqu'au 31 juillet 2022, pour faire face à un éventuel rebond de l'épidémie et à ses conséquences sociales et économiques, la capacité du Gouvernement à moduler les taux horaires de l'allocation d'activité partielle versée aux entreprises et de l'indemnité d'activité partielle versée aux salariés. Est également prorogée la possibilité de placer en activité partielle les salariés contraints à l'isolement.
Toutefois, le terme fixé au 31 juillet 2022 semble beaucoup trop lointain. N'oublions pas qu'en cas de dégradation de la situation sanitaire au printemps, le Parlement pourra toujours se réunir nonobstant le contexte électoral. C'est pourquoi, après concertation avec mon collègue Philippe Bas, rapporteur de la commission des lois, je vous proposerai d'avancer au 28 février 2022 le terme des mesures exceptionnelles concernant l'activité partielle.
En outre, l'Assemblée nationale a également prorogé jusqu'au 31 juillet 2022 les adaptations apportées dans le cadre de la crise sanitaire aux missions des services de santé au travail, notamment s'agissant de la possibilité pour les médecins du travail et leurs collaborateurs de participer aux actions de dépistage et de vaccination. Je rappelle cependant que nous avons adopté l'été dernier la loi du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail, qui consacre justement la capacité de la médecine du travail à participer à la promotion de la santé sur le lieu de travail au travers des campagnes de vaccination et de dépistage. Ces dispositions de droit commun devant entrer en vigueur le 31 mars 2022, je vous proposerai donc de ne proroger les mesures dérogatoires aujourd'hui applicables aux services de prévention et de santé au travail que jusqu'à cette date.
L'article 5 ter, introduit à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, concerne l'indemnité versée par l'employeur au salarié en complément des indemnités journalières de l'assurance maladie en cas d'arrêt de travail pour un motif médical lié à l'épidémie. Elle permet de compenser la perte de revenus du salarié de façon dégressive pendant deux mois, voire trois mois d'arrêt en fonction de l'ancienneté. Il est prévu de prolonger les conditions actuelles de versement de ce complément jusqu'au 31 juillet 2022, mais également d'habiliter le Gouvernement à adapter ou compléter par ordonnance, si nécessaire, le dispositif permettant de déroger à ces conditions par décret.
Toutefois, en l'absence d'autre motif que le calendrier électoral et en cohérence avec la position que j'ai exprimée sur l'article 5, je vous proposerai de ramener le terme de la prolongation concernant le complément employeur au 28 février 2022. S'agissant de l'habilitation à légiférer par ordonnance sur ce dispositif, je plaide pour sa suppression, compte tenu de l'existence dans le code du travail d'un régime pérenne de dérogations en cas de risque sanitaire grave et exceptionnel, ainsi que du flou absolu sur les intentions du Gouvernement. Nous ne disposons en effet d'aucune précision sur les éventuelles dérogations de niveau législatif qui pourraient être justifiées d'ici le 31 juillet 2022.
Enfin, l'article 6 vise à habiliter le Gouvernement à prendre jusqu'au 31 juillet 2021 des ordonnances permettant d'adapter le régime d'activité partielle de longue durée (APLD). L'objet premier de cette habilitation serait, selon le Gouvernement, de pouvoir prolonger la possibilité de conclure des avenants à un accord APLD ou de procéder à des modifications du document unilatéral après la date butoir du 30 juin 2022.
Encore une fois, l'habilitation est formulée de manière très large. S'il s'agit seulement de permettre aux entreprises qui ont un accord APLD validé avant la date limite du 30 juin 2022 de pouvoir conclure des avenants après cette date, pourquoi ne pas prévoir une disposition en dur ? En conséquence, je vous proposerai de supprimer cette habilitation afin d'obtenir du Gouvernement des éclaircissements sur ses intentions plutôt que de lui donner un blanc-seing jusqu'au 31 juillet 2022.
Voilà, mes chers collègues, mes analyses sur ce texte que je vous propose de faire évoluer en adoptant les amendements que je vous proposerai.
M. Olivier Henno . - Nous avons bien compris lors de l'audition de M. Véran, ce matin, que le Gouvernement n'était pas prêt à faire des compromis et qu'il y avait peu de chances de parvenir à une commission mixte paritaire conclusive. Le passe sanitaire a été une réussite, mais on a l'impression que le Gouvernement est désormais porté par une forme d'euphorie, voire d'hybris. Il est inacceptable qu'il cherche à enjamber ainsi les prochaines échéances électorales pour prolonger le dispositif jusqu'en juillet 2022, alors qu'il s'agit d'une question qui concerne directement les libertés publiques. L'article 4 ter, qui élargit l'accès aux données virologiques, vaccinales et de contact des élèves, est inacceptable. Évitons de créer un précédent fâcheux.
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Je partage votre avis. Je vous proposerai un amendement pour supprimer le dispositif permettant aux directeurs d'établissement d'avoir accès aux données virologiques, vaccinales et de contact de leurs élèves. Il est vrai que l'on sent une certaine euphorie du Gouvernement sur le passe sanitaire. D'un autre côté, certains restaurateurs plaident pour le maintien du dispositif, dans la mesure où il permet d'éviter le retour d'un nouveau confinement.
Avant d'engager la discussion des amendements, il m'appartient en tant que rapporteur de vous proposer, sur le champ de l'article 3 qui nous a été délégué au fond, un périmètre pour l'application de l'article 45 de la Constitution.
Ainsi, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut des dispositions relatives aux modalités de contrôle du respect de l'obligation vaccinale contre la covid-19 et, de façon indirecte, au champ des personnes soumises à l'obligation vaccinale et aux sanctions en cas de non-respect de cette obligation.
En revanche, je vous propose de considérer que ne présentent pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs à la politique vaccinale et aux autres vaccinations obligatoires, ainsi qu'aux actions de sensibilisation et aux dispositifs d'« aller-vers » en matière de vaccination contre la covid-19.
Examen des articles délégués au fond
Article additionnel avant l'article 3 (délégué)
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-32 vise à exclure les personnels de crèche du champ de l'obligation vaccinale. Avis défavorable. Aux termes de la loi du 5 août 2021, les personnels de crèche ne figurent pas dans le champ de l'obligation vaccinale : il n'y a donc pas lieu de prévoir une telle exclusion expresse dans la loi, ce qui conduirait à lister toutes les personnes non soumises à l'obligation, la liste serait alors bien longue... Pour le cas des crèches présentes dans les établissements de santé, l'obligation s'applique comme elle s'applique à tous les personnels de ces établissements, qu'ils soient infirmiers de blocs ou comptables. Là encore, aucune dérogation à l'obligation vaccinale ne semble justifiée.
La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-32.
Article 3 (délégué)
L'amendement rédactionnel COM-53 est adopté.
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-54 vise à préciser les modalités de vérification et de justification du respect de l'obligation vaccinale. Il vise à prévoir le renvoi au décret et à strictement encadrer la possibilité d'accès au fichier « SI Vaccin Covid », qui devrait nécessairement être justifié par des critères de complexité des vérifications à opérer - comme c'est le cas pour les ARS et le contrôle des professionnels libéraux - ou des contraintes de certaines structures, comme cela pourrait s'avérer nécessaire pour certains établissements de santé.
L'amendement COM-54 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-55 est adopté.
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-56 vise à conserver la rédaction actuelle de l'article 13 de la loi du 5 août 2021 en matière de sanctions pour faux ou usage de faux certificats, et à maintenir l'information du conseil de l'ordre compétent dans le cas de poursuites engagées sur ce motif à l'encontre d'un professionnel de santé.
L'amendement COM-56 est adopté.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 3 (délégué)
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - L'amendement COM-33 vise à reporter l'entrée en vigueur des sanctions en cas de non-respect de l'obligation vaccinale pour les personnels de crèche. Avis défavorable, car ces personnels n'entrent pas dans le champ de l'obligation vaccinale aux termes de la loi du 5 août 2021.
La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-33.
Article 5 ter nouveau (délégué)
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Mon amendement COM-59 vise à ramener le terme de la prolongation des conditions exceptionnelles de versement du complément employeur au 28 février 2022. Si mon amendement était adopté, l'amendement COM-7 deviendrait sans objet.
L'amendement COM-59 est adopté ; l'amendement COM-7 devient sans objet.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 5 ter nouveau ainsi modifié.
Examen des articles pour avis
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Mon amendement COM-57 vise à supprimer le dispositif visant à donner aux directeurs d'établissements scolaires l'accès aux données virologiques, vaccinales et de contact concernant les élèves de leur établissement, et à prolonger jusqu'au 28 février 2022 l'information des directeurs d'établissement par l'assurance maladie sur la dynamique de l'épidémie dans le secteur de leur établissement.
L'amendement COM-57 est adopté.
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Mon amendement COM-58 vise à avancer au 28 février 2022 le terme des mesures exceptionnelles concernant l'activité partielle.
L'amendement COM-58 est adopté.
Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Mon amendement COM-60 vise à supprimer l'habilitation du Gouvernement à prendre jusqu'au 31 juillet 2021 des ordonnances permettant d'adapter le régime de l'activité partielle de longue durée. Il s'agit d'obtenir du Gouvernement des éclaircissements sur ses intentions.
L'amendement COM-60 est adopté.
TABLEAU DES ARTICLES POUR AVIS
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
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Article 4
ter
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Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-57 |
Prolongation du dispositif d'information des directeurs d'établissements scolaires par l'assurance maladie |
Adopté |
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Article 5
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Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-58 |
Réduction de la durée de la prorogation des mesures exceptionnelles concernant l'activité partielle |
Adopté |
|
Article 6
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Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-60 |
Suppression de l'habilitation à légiférer par ordonnance sur l'activité partielle de longue durée |
Adopté |
TABLEAU DES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
|
Article additionnel avant l'article 3 |
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Mme JOSEPH |
COM-32 |
Exclusion des personnels de crèche du champ de l'obligation vaccinale |
Rejeté |
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Article 3
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Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-53 |
Clarification rédactionnelle relative à la charge du contrôle |
Adopté |
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Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-54 |
Encadrement des modalités de contrôle et de justification du respect de l'obligation vaccinale et du recours éventuel à la base SI-Vaccin |
Adopté |
|
Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-55 |
Clarification rédactionnelle relative au champ des personnes relevant du contrôle de leur employeur |
Adopté |
|
Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-56 |
Rétablissement des dispositions relatives aux sanctions pour faux et usage de faux certificats |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 3 |
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|
Mme JOSEPH |
COM-33 |
Report de l'entrée en vigueur des sanctions en cas de non-respect de l'obligation vaccinale pour les personnels de crèche |
Rejeté |
|
Article 5
ter
|
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|
Mme GRUNY, rapporteur pour avis |
COM-59 |
Fixation du terme des mesures dérogatoires au 28 février 2022 et suppression d'une habilitation |
Adopté |
|
M. REQUIER |
COM-7 |
Fixation au 15 février 2022 du terme des mesures concernant l'indemnité complémentaire |
Tombé |