TRAVAUX EN COMMISSION
MERCREDI 25 NOVEMBRE 2020
M. Laurent Lafon , président . - Nous examinons les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».
M. Claude Kern , rapporteur pour avis des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État » . - J'ai souhaité que mon avis budgétaire s'inscrive dans la continuité de l'état des lieux et des recommandations que notre groupe de travail « Action culturelle extérieure » a présentés au printemps dernier. Cette fin d'année est l'occasion de faire le point sur l'évolution de la situation des six derniers mois, d'analyser la réponse apportée par le Gouvernement et d'identifier les priorités pour 2021.
La crise sanitaire a eu, sur le réseau culturel et d'influence français à l'étranger, comme sur l'ensemble du monde de la culture, des conséquences importantes dont l'ampleur est encore difficile à évaluer précisément. Tous les acteurs ont été mis à rude épreuve : fermeture partielle ou totale des établissements, report ou annulation d'évènements, modification des modes de fonctionnement, perte de recettes. Face à cette situation particulièrement complexe et inédite, nous avons tous à coeur d'aider nos réseaux et nos opérateurs à se relever et à retrouver des conditions favorables à leur rayonnement.
Les auditions que j'ai menées, et auxquelles ont assidûment participé Catherine Morin-Desailly, Claudine Lepage et Monique de Marco, m'ont conduit à centrer mon rapport sur le réseau d'enseignement français à l'étranger et celui des instituts culturels et des alliances françaises.
Notre groupe de travail avait dressé un panorama particulièrement sombre de la situation du réseau d'enseignement français à l'étranger pendant la première vague épidémique, certains de nos interlocuteurs n'hésitant pas à parler de la plus grave crise de son histoire. La fermeture de la quasi-totalité des établissements au pic de la crise sanitaire s'est traduite par le basculement vers un enseignement en distanciel, qui a suscité un mouvement de contestation sur son inadéquation avec le niveau des frais de scolarité. Les établissements ont alors été confrontés à des défauts de recouvrement, engendrant des problèmes de trésorerie, provoquant eux-mêmes une diminution des contributions à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). L'emballement de cette mécanique récessive a fait craindre la faillite de certains établissements et la diffusion d'une crise financière à l'ensemble du réseau.
C'est dans ce contexte que, fin avril, le Gouvernement a annoncé un plan de soutien d'urgence. Notre groupe de travail avait salué cette initiative, tout en émettant deux réserves : une méthode contestable, privilégiant l'effet d'annonce plutôt que le travail de fond, et un calibrage budgétaire encore très imprécis. Nos critiques ont été entendues puisque ce plan a finalement fait l'objet d'une budgétisation dans la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020.
Les crédits destinés au réseau ont été articulés autour de trois grands volets : un accompagnement aux familles françaises en difficulté, grâce à un abondement des bourses scolaires de 50 millions d'euros supplémentaires ; une aide aux familles étrangères et aux établissements, avec une subvention supplémentaire de 50 millions d'euros ; une troisième enveloppe de 50 millions d'euros d'avances de l'Agence France Trésor (AFT) permettant à l'AEFE de soutenir la trésorerie des établissements.
Au 1 er octobre dernier, le montant des crédits consommés sur l'enveloppe dédiée aux bourses s'élevait à 104,1 millions d'euros sur une dotation globale de 155 millions. Un tel chiffre, à cette période de l'année, illustre la forte augmentation des demandes de bourses de la part des familles françaises ; sur les 50 millions d'euros supplémentaires destinés aux familles étrangères et aux établissements, 23 millions d'euros ont été consommés.
Même si ces deux mesures ont été accueillies favorablement, certaines associations de parents d'élèves font état d'une trop grande rigidité du dispositif de soutien aux familles françaises, dont les critères seraient plus restrictifs que ceux retenus pour l'aide aux familles étrangères.
Nous avons eu aussi écho de disparités dans l'application des aides selon les postes diplomatiques, qui semblerait être imputable à une mauvaise communication du ministère vers les postes, puis de ces derniers vers les établissements.
Quant aux avances de France Trésor à l'AEFE, elles ont permis à l'opérateur de débloquer 24 millions d'euros sous la forme de report de contributions et d'octroi de prêts.
La mise en oeuvre de ces premières mesures de soutien, combinée à une mobilisation remarquable des équipes administratives et pédagogiques, a permis à la rentrée 2020 de se dérouler de manière globalement satisfaisante. La moitié des établissements ont repris l'enseignement en présentiel ; 21 % ont mis en place un mode « hybride » ; 29 % sont restés en distanciel complet. La situation évolue quasi quotidiennement, en fonction de l'état sanitaire des pays et des décisions prises par les autorités locales.
Les relations entre les établissements et les parents se sont apaisées, même si des points de crispation peuvent perdurer. La ligne directrice de l'AEFE est clairement de promouvoir la qualité du dialogue pour créer du consensus. Une récente enquête menée auprès de l'ensemble des acteurs du réseau fait état de retours globalement positifs sur l'enseignement à distance. Néanmoins, trois préoccupations en ressortent : l'accompagnement des enfants à besoins éducatifs particuliers, les difficultés propres à l'enseignement en maternelle, la qualité de la communication entre les établissements et les familles.
La baisse des effectifs est de l'ordre de 8 000 élèves ; en prenant en compte les 5 000 nouveaux élèves arrivés dans le cadre de la dernière campagne d'homologation, le recul serait donc de 3 000 élèves. Les effectifs connaissent aussi des variations importantes selon les zones géographiques, la nationalité des élèves et le degré de scolarité.
Le réseau apparaît globalement en moins mauvaise santé qu'on aurait pu le craindre il y a quelques mois. La plus grande vigilance s'impose cependant, car la situation demeure très instable et parce que certains établissements, notamment des petites structures, sont dans un état plus critique que d'autres. C'est au regard de ce constat prudent qu'une deuxième étape du plan de soutien devrait être prochainement déployée au bénéfice des familles et des établissements. Nous y serons très attentifs.
L'AEFE voit sa subvention pour charges de service public augmenter de 9 millions d'euros en 2021. Cette évolution résulte de la pérennisation du « rebasage » de 24,6 millions d'euros effectué l'an passé - nous l'avions appelé de nos voeux après la coupe budgétaire survenue en 2017 - et à l'attribution de 9 millions d'euros pour financer des mesures de sécurisation des établissements, face à la montée de la menace terroriste.
Hors cette enveloppe spécifique, la stabilisation de la subvention constitue, certes, une garantie, mais je doute qu'elle suffise à couvrir à la fois les effets de la crise et l'expansion du réseau, dont le Gouvernement fait toujours un axe stratégique. Alors que la situation reste fragile, j'estime que priorité doit être donnée à la sauvegarde et à la consolidation des établissements existants plutôt qu'à l'homologation de nouvelles structures.
J'en viens à mon second point, consacré aux instituts culturels et aux alliances françaises, que nous n'avions malheureusement pas pu traiter avec le groupe de travail faute, à l'époque, de remontées de terrain consolidées.
Au plus fort de la crise sanitaire, 105 des 117 instituts culturels étaient fermés, ainsi que 650 des 830 alliances françaises. Depuis la rentrée, certains établissements ont pu rouvrir, soit partiellement, soit entièrement ; d'autres sont restés fermés. Là aussi, la situation est très évolutive.
Sur place, les équipes ont fait preuve d'une grande capacité d'adaptation pour réorganiser leurs activités à distance. Cette mobilisation n'a cependant pas permis d'empêcher la baisse des ressources propres, qui devrait se traduire par une diminution de 10 % du taux d'autofinancement des instituts culturels. Selon le ministère, un premier tiers d'instituts serait en situation budgétaire fragile, un deuxième tiers serait sous surveillance accrue, et un dernier tiers serait résilient.
L'incertitude sur les dates de réouverture et sur la capacité des instituts à retrouver leurs publics lors de la reprise constituent un véritable défi. En l'absence d'amélioration de la situation, le taux d'autofinancement continuera à baisser et les fonds de réserves de certains instituts pourraient être entièrement épuisés d'ici la fin de l'année ou le début de l'année prochaine, laissant craindre de possibles fermetures définitives.
Les alliances françaises sont confrontées aux mêmes problématiques de baisse du nombre d'apprenants, d'interruption de leurs activités, d'incertitude sur les dates de réouverture et sur le niveau des inscriptions. Une première estimation évaluait le montant des besoins supplémentaires, d'ici la fin de l'année, entre 800 000 et 1,5 million d'euros.
Or, aucune enveloppe spécifique n'a été ouverte en loi de finances rectificative au bénéfice des instituts culturels et des alliances françaises. Le ministère a simplement procédé, en cours de gestion, à des redéploiements de crédits au sein du programme 185 ; 5 millions d'euros supplémentaires ont ainsi été attribués aux instituts et 2 millions d'euros aux alliances. Cette gestion pragmatique des crédits doit être saluée, mais elle ne permettra sans doute pas de sauver les établissements en situation de grande vulnérabilité financière.
Le PLF pour 2021 ne comporte pas non plus de mesures de soutien aux réseaux des instituts et des alliances, hormis une enveloppe supplémentaire de 3 millions d'euros pour accélérer leur transformation numérique. Ce statu quo devra être révisé, lors de prochaines lois de finances rectificatives, en fonction des difficultés qui émergeront en cours d'année prochaine. Car, si les réouvertures venaient à être encore repoussées, des aides exceptionnelles à certaines structures pourront s'avérer indispensables.
Un mot, pour finir, de l'Institut français, dont la crise aura permis de conforter son rôle d'interface et d'appui aux réseaux des instituts culturels et des alliances françaises. Bien qu'ayant dû lui aussi adapter et reprogrammer la plupart de ses activités, la crise ne l'a affecté que modérément. En outre, la stabilisation de sa subvention en 2021 est perçue par son équipe dirigeante plutôt comme une bonne nouvelle.
À l'heure où nombre de politiques publiques nécessitent un soutien financier accru de l'État, la sanctuarisation, en 2021, du budget de nos réseaux d'enseignement et de culture à l'étranger mérite d'être accueillie favorablement. Mais nous devrons, tout au long de l'année prochaine, prêter la plus grande vigilance aux conséquences encore non stabilisées de la crise, afin de ne pas laisser des dommages irréversibles atteindre les acteurs les plus fragiles de ces réseaux. Je m'y engage.
Je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 consacrés à la diplomatie culturelle et d'influence.
Mme Claudine Lepage . - Je remercie Claude Kern pour son excellent rapport et pour nous avoir associés à ses auditions.
L'État a fait un gros effort, avec trois enveloppes de 50 millions d'euros chacune, pour aider les familles françaises, les familles étrangères et les établissements d'enseignement français à l'étranger. Cependant, les sommes dépensées sont encore loin de ces autorisations et les élus consulaires nous disent que l'interprétation des modalités budgétaires a varié selon les postes diplomatiques.
Pour les élèves français, les dépenses supplémentaires via les bourses ont atteint 23,2 millions d'euros, soit un total de 114,3 millions d'euros cette année ; compte tenu des rabots de ces dernières années, nous sommes au niveau de 2014, alors que le nombre d'élèves a augmenté. L'aide aux familles étrangères atteint 25,2 millions d'euros, et l'avance de trésorerie, 24,5 millions d'euros - ce sont les chiffres annoncés hier en conseil d'administration de l'AEFE. Des postes ont eu une lecture restrictive des instructions et, si la rigueur s'impose bien entendu, toutes les familles n'ont pas été informées des aides disponibles, certains documents demandés sont difficiles voire impossibles à fournir pendant le confinement, et des dossiers ont été traités avec une rigueur qui n'était pas exigée.
Le réseau a souffert, les alliances plus encore que les instituts. La mise en place rapide du numérique a permis une certaine continuité des cours, mais les inscriptions n'ont pas toujours été renouvelées. L'Institut français a été chargé de soutenir le réseau et le fonctionnement des établissements, en mettant les industries culturelles et créatives en contact avec les filières à l'export, en animant les partenariats autour de la langue française, en assurant le pilotage administratif et la modernisation du réseau. Le passage au numérique est une chance, même s'il a un coût, et le maintien du budget de l'Institut français est un bon signe pour le réseau.
Malgré nos quelques réserves sur l'AEFE, le groupe socialiste votera les crédits de cette mission, compte tenu des efforts de soutien au réseau. Les problèmes structurels demeurent, en particulier celui des pensions civiles des personnels résidents, qui sont à charge de l'AEFE depuis 2009 et dont le coût augmente chaque année du fait du glissement vieillesse technicité (GVT), sans compensation par l'État.
M. Damien Regnard . - J'avoue ma perplexité face à la situation des opérateurs - Institut français de Paris, instituts culturels, alliances françaises, réseau de l'AEFE - qui restent fortement fragilisés dans un environnement international pandémique instable. Un tiers des établissements culturels sont menacés de fermeture définitive, et l'on déplore une baisse des effectifs du réseau AEFE, alors que le nombre d'élèves progresse en général.
L'augmentation du budget total reste très faible : seulement 0,2 % grâce aux 9 millions d'euros fléchés sur la sécurité du réseau, tandis que d'autres crédits baissent. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, de son côté, communique peu sur le plan de soutien au réseau. Et dans les conditions budgétaires actuelles, on voit mal comment l'objectif de doubler le nombre d'élèves d'ici 2030 serait tenu : il faudrait 35 000 nouveaux élèves par an, on en est loin.
L'incertitude planant sur le réseau culturel français reste très présente et constitue un vrai défi. L'autofinancement de la plupart des instituts continue de baisser, faute de mécénat et d'évènements payants. Ils manquent de ressources et paraissent peu viables financièrement ; n'est-il pas temps de s'interroger sur leur modèle et envisager de réformer leur fonctionnement, comme d'autres pays l'ont fait avec succès - notamment la Chine, l'Espagne et l'Allemagne ? Des instituts et des alliances françaises sont menacés de fermeture définitive, pas moins de la moitié sont encore fermés ou partiellement ouverts et de nombreux postes de représentants locaux ont été supprimés. On note également une baisse des postes de détachés.
Cependant, 7 millions d'euros ont été redistribués en cours de gestion au sein de l'enveloppe du programme et l'expansion du réseau reste un objectif central du ministère.
Des efforts sont à noter envers le réseau des établissements français à l'étranger, la mise en place du plan de soutien a permis que la rentrée 2020 se déroule de manière globalement satisfaisante, malgré la prolongation de la crise. Il y a eu une réactivité lors du troisième collectif budgétaire, qui a débloqué des fonds sur l'accompagnement aux familles françaises et aux établissements en difficulté. C'est le cas de l'abondement de l'aide à la scolarité à hauteur de 50 millions d'euros portant sa dotation totale à 155 millions d'euros en 2020 (dont 105,3 millions d'euros au titre de la loi de finances initiale), de l'aide aux familles étrangères en difficulté et aux établissements quel que soit leur statut (établissements en gestion directe, conventionnés ou partenaires) qui s'est traduite par le versement d'une subvention supplémentaire de 50 millions d'euros sur le programme 185. Une enveloppe de 50 millions d'euros d'avances de l'Agence France Trésor (AFT) sur le programme 823, permettant à l'AEFE d'aider les établissements à affronter leurs difficultés de trésorerie a également été mise en place. Cependant, seulement la moitié a été utilisée car il faut les rembourser en un an.
Toutefois, trois établissements sur quatre seulement fonctionnent en mode présentiel et il en reste encore un sur cinq en mode distanciel. Les problèmes sont donc loin d'être réglés et il y a des dédommagements à faire. Plus de 35 établissements ont perdu au moins 20 % de leurs élèves. Une très mauvaise communication a été faite sur l'enveloppe allouée au réseau AEFE et aux aides afférentes, si bien que plus de 200 établissements n'ont pas fait de demande de bourses exceptionnelles. En cause, un défaut d'information et des difficultés à réunir les pièces administratives.
Avec ce projet de budget, les établissements retrouvent un niveau de dotation équivalent à celui de 2013, alors que le nombre d'élèves a progressé de plus de 13 %. Bien que des efforts aient été effectués sur les crédits dédiés à l'AEFE, l'enveloppe reste faible par rapport aux promesses du passé. Nous sommes encore loin du doublement des effectifs d'ici 2030, voulu par le Président de la République. Par ailleurs, les problèmes de sécurisation des établissements restent très concrets et nos structures ont besoin d'être mieux subventionnées. Les récentes attaques contre nos représentations à l'étranger ne doivent pas être prises à la légère. N'attendons pas un drame pour nous doter de vrais moyens financiers, matériels et humains pour sécuriser efficacement nos établissements. Et pour avoir plus d'élèves, on ne peut brader l'excellence pédagogique du réseau en baissant les critères d'homologation - au lieu de donner plus de moyens à l'AEFE pour atteindre ses objectifs.
Même si nous déplorons la mauvaise communication du ministère, nous voyons comme un signe positif la prise en compte des alertes que nous avions lancées lors du troisième collectif budgétaire, ainsi que le report des sommes non dépensées cette année. Et si nous pensons que ce budget n'est pas à la hauteur des attentes, ni des besoins de nos établissements, pas plus que du rayonnement de notre diplomatie culturelle à travers le monde, nous suivrons l'avis de notre rapporteur.
Nous demandons que notre groupe de travail « Action culturelle extérieure de l'État » puisse se réunir au mois de mars pour suivre les engagements pris et pour adapter éventuellement notre position - et je souhaite que les élus consulaires soient consultés et associés à nos réflexions.
M. Jérémy Bacchi . - La situation sanitaire a troublé le fonctionnement de notre réseau d'établissements français à l'étranger, nous devrons suivre très précisément l'aide qui leur sera apportée l'an prochain, donc le fléchage des crédits. Nous regrettons que l'Éducation nationale ne détache pas plus de ses personnels dans ces établissements, ce qui serait un gage de qualité de l'enseignement mais aussi de pérennité pour ces structures.
M. François Patriat . - Notre groupe salue la hausse de 63 millions d'euros des crédits de cette mission qui progressent pour la troisième année. Les nouvelles homologations ont permis cette année d'accueillir 5 000 nouveaux élèves. Cependant, on constate un déséquilibre entre les établissements en gestion directe et les autres. Il est clair que l'objectif de doubler le nombre d'élèves d'ici à 2030 sera difficile à atteindre. C'est l'occasion sans doute de repenser les missions de l'AEFE, pour gagner en efficacité. Notre groupe votera les crédits de cette mission.
Mme Catherine Morin-Desailly . - Lors de l'audition des services du ministère, j'ai attiré l'attention sur les alliances françaises présentes sur notre territoire, qui contribuent elles aussi au rayonnement de notre langue. Elles rencontrent aujourd'hui de grandes difficultés, mais nous ne pouvons pas les aider comme celles qui sont implantées à l'étranger. Elles nous interpellent, il faut faire quelque chose, trouver des solutions complémentaires.
M. Claude Kern , rapporteur pour avis . - Le doublement des effectifs pour 2030 fait toujours partie des priorités du Gouvernement, mais l'AEFE ne pourra pas y parvenir avec le budget qu'on lui alloue, et seule l'homologation pourra faire progresser significativement les effectifs ; cette année 14 nouveaux établissements sont déjà homologués, une troisième série d'homologation est en cours. La priorité, dans la crise, doit être donnée à la sauvegarde des structures existantes. L'excellence pédagogique du réseau ne doit pas être sacrifiée sur l'autel de son élargissement.
Les 9 millions d'euros pour la sécurisation ont été accueillis favorablement, mais je ne pense pas qu'ils suffiront ; des demandes aux pays partenaires ont été faites pour contribuer à la sécurité de nos établissements, nous attendons ce que cette démarche donnera.
Nous avons évoqué le problème des alliances françaises présentes sur le territoire national, le ministère des affaires étrangères n'a effectivement pas la main sur leur budget, il faut se tourner vers l'Intérieur.
Enfin, je suis tout à fait disposé à ce que notre groupe de travail sur l'action culturelle extérieure soit réuni en mars, la décision en revient au bureau de notre commission
M. Laurent Lafon , président . - Les domaines sont nombreux où une analyse de la situation face à la crise sanitaire est nécessaire, il faudra en cibler quelques-uns.
M. Damien Regnard . - J'ai mentionné le mois de mars parce que les commissions d'attribution des bourses viendront tout juste de se tenir ; elles apporteront des données précises, que nous pourrons alors évaluer.
M. Claude Kern , rapporteur pour avis . - J'ajoute que les secteurs géographiques les plus en difficulté sont l'Amérique latine et le Proche-Orient, en particulier le Liban, qui est notre premier réseau - il est aujourd'hui fermé.
La commission émet un avis favorable sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».