Projet de loi de finances pour 2021 : Outre-mer

Avis n° 139 (2020-2021) de Mme Micheline JACQUES , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 novembre 2020

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N° 139

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

TOME V

OUTRE-MER

Par Mme Micheline JACQUES,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Martine Berthet, M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie-Agnès Evrard, Françoise Férat, Catherine Fournier, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Merillou, Jean-Jacques Michau, Sebastien Pla, Mme Guylène Pantel, M. Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-ClaudeTissot .. .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Au cours des années précédentes, le Gouvernement et les acteurs de terrain ont été très attentifs aux analyses et aux propositions de notre commission des affaires économiques. En effet, nos travaux, ceux de la délégation sénatoriale aux outre-mer et de mon prédécesseur Michel Magras traduisent bien la volonté de nos territoires d'aller de l'avant, ce qui implique de mieux différencier et adapter les solutions.

En ces temps très difficiles, il faut souligner le gisement de jeunes talents ultramarins qui sont prêts à apprendre et à entreprendre si on allège la rigidité du cadre existant . Comme l'a indiqué le Haut-Commissaire au Plan, François Bayrou, lors de son audition, l'État est trop souvent producteur de normes qui bloquent même ses propres actions : les outre-mer subissent ce phénomène de façon démultipliée. L'exemple le plus frappant est celui des crédits logement dans le budget des outre-mer : depuis 2018, même si on annonce des hausses, ils sont de moins en moins consommés et la construction baisse.

Au-delà de l'affichage des crédits budgétaires et des financements de relance, chacun reconnait aujourd'hui que le principal défi consiste à les activer sur le terrain : notre commission le souligne avec force depuis plusieurs années en proposant des remèdes concrets et ciblés. La Cour des comptes, dans son rapport public thématique de septembre 2020 consacré au logement dans les outre-mer, conteste elle-même aujourd'hui des « exigences sans réel rapport avec les réalités locales », rejoignant ainsi les préoccupations du Sénat qui appelle à acclimater les soutiens aux entreprises pour faciliter leur survie et leur montée en gamme.

Réunie le 25 novembre 2020 pour examiner les crédits de la mission outre-mer, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits.

I. L'IMPACT DU BUDGET DES OUTRE-MER FACE AU RISQUE D'EFFONDREMENT ÉCONOMIQUE D'ENTREPRISES DÉJÀ FRAGILISÉES

A. UN CRI D'ALARME POUR LES PETITES ENTREPRISES DU SECTEUR MARCHAND, LE TOURISME ET LES ACTIVITÉS QUI EN DÉPENDENT

Lorsque les chiffres pour 2020 seront disponibles, on constatera sans doute que le PIB des outre-mer a globalement moins baissé que la moyenne nationale : - 5% au lieu de - 10 % selon certaines estimations réalisées très tôt par le réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI). Ce chiffrage :

- démontre que le secteur public administratif a joué un rôle d'amortisseur ;

- et masque le risque d'effondrement de pans entiers du secteur marchand ultramarin qui ont subi le choc Covid dans une phase où ils étaient déjà très fragilisés par les crises sociales, économiques et les catastrophes naturelles des années précédentes.

Si les chantiers de construction du BTP ont repris dès le mois de juillet dernier, le secteur du tourisme devrait perdre plus de 60 % de son chiffre d'affaires en 2020 par rapport à 2019, ce dont témoignent des hôtels quasiment vides à la veille d'une saison touristique qui sera décisive. La place du tourisme dans le PIB des territoires, comme dans celui de l'hexagone, est difficile à estimer car l'INSEE ne recense l'activité touristique multiforme qu'à travers l'hôtellerie et la restauration : les évaluations sont donc très variables. En toute certitude, il est en tous cas souhaitable de rappeler à nos concitoyens qu'ils peuvent faire le tour du monde en séjournant en France.

On doit également souligner que le tourisme a également un effet d'entrainement considérable :

- sur l' activité portuaire, aéroportuaire ou aérienne ;

- et sur un nombre considérable de petites ou micro-entreprises qui, trop souvent, manquent des capacités nécessaires pour repérer les aides publiques et en bénéficier .

Or, en Guyane et à Mayotte par exemple, un tiers des entreprises - à 95 % des TPE ou PME - ne connaissaient pas l'existence des dispositifs de soutien mis en place lors du premier confinement, faute d'un accès à internet suffisant, ce qui conduit les CCI a distribuer des prospectus d'information. S'agissant, plus généralement, des modalités d'accès aux aides , les CCI constatent que l'État les a ajustées de façon pragmatique pour les rendre plus accessibles.

Structurellement, la création de richesses et l'avenir économique des outre-mer dépendent d'un tissu constitué de très petites entreprises qui ont besoin d'un soutien adapté et simple d'accès pour survivre avant de se relancer, de se numériser et d'innover.

La commission estime donc fondamental, entre autres, de parfaire les soutiens à la numérisation et à la couverture numérique des territoires ultramarins. Il s'agit là d'un socle pour démultiplier :

- les moyens d'action et d'information des entreprises, tout en accompagnant les progrès dans la gestion des microentreprises ;

- et les possibilités de télétravail ou de téléformation.

B. AU-DELÀ DES POURCENTAGES DE HAUSSE : L'ANALYSE ÉCONOMIQUE DES CRÉDITS PROPOSÉS POUR 2021 DANS LA MISSION
OUTRE-MER

Au cours du débat sur ce projet de loi de finances, nos collègues députés et la plupart des observateurs ont principalement noté une augmentation des crédits de la mission outre-mer tout en indiquant que ces sommes ne sont pas pleinement à la hauteur des enjeux. Ces crédits atteignent ;

- 2,68 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) , en hausse de 161,1 millions d'euros, soit une progression 6,4 % ;

- et de 2,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , en hausse de 62,5 millions d'euros, soit une progression de 2,6 %.

La hausse des AE (qui permettent de signer des contrats) est un signal bien entendu positif mais une hausse moindre des CP (qui sont en principe synonymes de décaissements) signifie nécessairement une limitation des injections directes et immédiates de liquidités .

Sur la base de ce critère essentiel de l'alimentation en « cash » de l'économie ultramarine, le rappel des mesures prises ces trois dernières années invite à ne pas verser dans une sorte d'illusion budgétaire. Économiquement, l'impact de ce budget pour 2021 , à supposer que les crédits puissent être enfin intégralement consommés, correspond à celui de la traditionnelle enveloppe de 2 milliards, à peu près constante depuis une dizaine d'années .

En effet, sur les 2,4 milliards d'euros de crédits de paiement proposés en 2021, plus de 300 millions correspondent à un transfert comptable qui s'explique par la « bascule » du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) - qui ne figurait pas dans la mission outre-mer - en exonérations de charges inscrites dans le programme 138 « Emploi outre-mer » . L'enveloppe budgétaire a donc gonflé depuis 2019 sans que l'engagement financier en faveur des entreprises soit supérieur.

De plus, 170 millions de crédits proviennent, en quelque sorte, de la « poche » des ultramarins ; en effet, le Gouvernement s'est engagé en 2019, à recycler les prélèvements supplémentaires générés par la suppression :

- du dispositif de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) non perçue récupérable, pour 100 millions d'euros, qui jouait le rôle d'une subvention à l'investissement pour les entreprises ;

- et de l'abaissement du plafond sur l'abattement sur l'impôt sur les revenus applicable dans les départements d'outre-mer, pour 70 millions d'euros.

Un tel « redéploiement », même s'il est comptablement réalisé, s'accompagne de délais de mise en oeuvre car les porteurs de projets doivent consacrer une partie de leur temps à remplir des dossiers de demande et à attendre la décision de l'administration.

L'enveloppe de plus de deux milliards de la mission outre-mer est traditionnellement mise en regard :

- des dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer qui sont évaluées à 4,9 milliards d'euros en PLF 2021 , ce qui correspond au double des crédits budgétaires ; il faut cependant noter que les taux de TVA réduits et les exonérations de taxe intérieure de consommation applicables aux carburants représentent plus de 80 % de ces dépenses fiscales et, par conséquent, les leviers fiscaux plus particulièrement ciblés sur la construction et l'investissement productif sont nettement inférieurs au milliard d'euros ;

RÉCAPITULATIF GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER : 2020-2021

- et du document orange dit de politique transversale qui prévoit que la somme des fonds budgétaires alloués aux outre-mer (par 94 programmes relevant de 31 missions) avoisinerait, en 2021, 19,57 milliards d'euros en AE et 19,23 milliards d'euros en CP auxquels s'ajoutent les dépenses fiscales. Si un calcul similaire était effectué pour les autres régions hexagonales, on constaterait que le préjugé des outre-mer « budgétivores » est infondé, puisque ces crédits correspondent à 4 % du budget de l'État pour une population ultramarine qui représentent officiellement 4 % de la population - et certainement beaucoup plus dans la réalité.

II. INTÉGRER LA JEUNESSE ULTRAMARINE ET DÉVELOPPER DES FILIÈRES ÉCONOMIQUES ENCORE PLUS EFFICACES POUR ACTIVER LES CRÉDITS AINSI QUE LES AUTRES FINANCEMENTS DE RELANCE : L'EXEMPLE DU LOGEMENT ET L'OUTIL DES EXONÉRATIONS

Aux crédits budgétaires du plan de relance s'ajoutent des programmes de financement volontaires portés par les grands acteurs du logement . À l'évidence, ces fonds constituent une chance historique pour la croissance du secteur ultramarin de la construction et celui-ci exerce un puissant effet d'entrainement sur l'ensemble de l'économie des territoires.

Pour activer ces financements de manière optimale, il faut bien entendu :

- éliminer les freins normatifs injustifiés ;

- mais aussi relever le défi de l'efficacité en perfectionnant la capacité des entreprises et organismes à agir de façon coordonnée c'est-à-dire « en réseau » et en constituant de véritables filières intégrées. Concrètement la construction d'un immeuble nécessite en aval et en amont de nombreuses opérations pour qu'il puisse effectivement être mis en service.

La phase de relance doit intégrer les nouvelles générations ultramarines . Face à un taux de chômage des jeunes vertigineux, et qui risque encore de s'aggraver , le présent avis budgétaire observe, comme un indice prometteur, que les territoires ultramarins sont déjà, par exemple avec le Service Militaire Adapté (SMA), un laboratoire d'initiatives de formations à succès. Pour enclencher, de manière plus globale, un cercle vertueux d'activation des crédits et de formation des jeunes, nous proposons, de mettre en avant le concept d' « entreprise formatrice » dans les outre-mer, en s'inspirant de la structuration économique des pays les plus performants du monde. Il s'agit, en particulier pour les secteurs bénéficiant d'aides publiques et parfois confrontés à des baisses d'activité, d' intégrer plus systématiquement la jeunesse ultramarine dans le développement d'entreprises et de filières économiques efficaces . L'expérience de terrain et les contacts avec le monde professionnel associés à une formation numérisée de haut niveau permettront aux générations montantes de répondre aux besoins d'ingénierie locaux ou de création de micro-entreprises aptes à fonctionner en réseau. Encore faut-il articuler ce mouvement avec un statut accordé à ces jeunes et des perspectives de carrières attractives facilitées par un niveau d'exonération de charges bien calibré.

A. UN PLAN DE RELANCE DANS LES OUTRE-MER PERFECTIBLE : FINANCER LES PROJETS EN FONCTION DES BESOINS, ACCOMPAGNER LES ENTREPRISES ET MINORER LE CRITÈRE DE VITESSE DU DÉPÔT DE LA DEMANDE

Le Gouvernement a annoncé que le plan de relance de 100 milliards d'euros, dont l'exécution est prévue sur les deux prochaines années 2021 et 2022, inclut un volet de 1,5 milliard d'euros spécifiquement fléché sur les outre-mer.

D'ores et déjà on peut identifier 620 millions d'euros de crédits de relance ciblés qui se partagent en :

324 millions d'euros dans la mission Plan de relance

- 85 millions d'euros pour la transition énergétique des entreprises, sous la forme d'une réduction de la fiscalité en 2021 ;

- 80 millions d'euros pour l'accélération de la transformation agroécologique, qui doivent être intégralement engagés en 2021 ;

- 50 millions d'euros pour la prévention des risques sismiques dans les Antilles, qui doivent être intégralement engagés en 2021 ;

- 50 millions d'euros pour le dynamisme territorial et la contractualisation, dont au moins 25 millions d'euros doivent être engagés en 2021 ;

- 50 millions d'euros pour la rénovation des réseaux d'eau et d'assainissement et la production d'eau potable, qui doivent être intégralement engagés en 2021 ;

- 9 millions d'euros de soutien à la création d'activités à travers le projet initiative jeune, dont 4 millions d'euros doivent être engagés en 2021.

et 295 millions d'euros inscrits dans d'autres missions :

- 200 millions d'euros de garantie de recettes fiscales ;

- 45 millions d'euros pour l'infrastructure de santé de Wallis et Futuna (relevant de la mission Santé ;

- 30 millions d'euros de soutien à l'ingénierie pour les collectivités (mission Relations avec les collectivités territoriales) ;

- 20 millions d'euros de soutien aux actions de développement via les contrats de convergence et de transformation (mission Relations avec les collectivités territoriales).

Deux points principaux doivent être soulignés :

- Le montant de 1,5 milliards d'euros fléché outre-mer a pu susciter des inquiétudes puisqu'il ne représente que 1,5 % des crédits du plan pour les outre-mer pour 4% de la population; au cours des auditions, il a cependant été confirmé que l'enveloppe est « ouverte » et peut aller bien au-delà de ce montant ;

- Cependant, la commission recommande de territorialiser les crédits du plan de relance en tenant compte des spécificités et des besoins de chaque territoire. Parallèlement, la logique de financement des projets selon la méthode du « premier arrivé, premier servi » risque d'écarter ceux qui ont le plus besoin d'accompagnement mais ne disposent pas des capacités suffisantes pour mettre au point leur dossier très rapidement.

Comme l'a signalé la commission des affaires économiques en examinant la mission Plan de relance, l'intelligibilité des mesures, la facilité d'accès aux dispositifs et leur simplicité seront déterminantes pour que la totalité des acteurs économiques, en particulier les moins outillés comme certaines TPE-PME des outre-mer , puisse pleinement bénéficier de la relance.

Un grand nombre de dispositifs étant pilotés par des administrations centrales, les collectivités territoriales, les réseaux consulaires et les implantations territoriales des organisations professionnelles sont essentiels pour assurer la diffusion de l'information et du financement jusqu'au « dernier kilomètre ». Les acteurs locaux, et en particulier les CCI, doivent donc mobiliser d'importantes ressources humaines et administratives supplémentaires, que leurs moyens ne leur permettent cependant pas d'inscrire dans la durée. En effet, les collectivités que les réseaux consulaires, dans les outre-mer comme dans l'hexagone, voient leurs ressources singulièrement diminuer au cours des derniers mois ou années .

La simplification des procédures - appels d'offre et guichets notamment - mérite également une attention particulière. Les administrations centrales en charge du pilotage des différents dispositifs devront faire preuve de leur capacité d'écoute vis-à-vis des remontées des territoires d'outre-mer et lever les obstacles procéduraux identifiés. Cela suppose une capacité de dialogue et de suivi adaptée .

Afin d'être en mesure d'assurer le bon accès de toutes les entreprises et collectivités aux dispositifs d'aides du plan de relance, le comité de suivi national chargé de leur mise en oeuvre pourrait publier, à échéance semestrielle et à destination du Parlement, des indicateurs spécifiques. Ceux-ci permettraient de détecter les obstacles au bon recours et de réagir à ces inégalités d'opportunité par un effort d'accompagnement renforcé .

Source : Commission des affaires économiques, d'après la circulaire du 23 octobre 2020
et le PLF 2021

La commission appelle à une coordination et à une territorialisation effective des efforts de relance, ce qui implique de réduire les incertitudes sur le calendrier et les modalités de déploiement des actions ainsi que sur le rôle respectif qui sera celui de chaque échelon.

B. LE LOGEMENT : UNE CHANCE HISTORIQUE DE REDYNAMISER LA CONSTRUCTION ET LA RÉHABILITATION

Selon la toute récente synthèse de 14 enquêtes de terrain réalisées par la Cour des comptes, le parc de logements dans les départements et régions d'outre-mer (DROM) représente 775 000 habitations pour 2,15 millions d'habitants, dont 155 000 logements sociaux pour une population de 1,72 millions d'ayants droit potentiels. L'INSEE évalue par ailleurs à 36,6 millions le nombre total de logements en France pour 67 millions d'habitants. Ces chiffres illustrent l'ampleur des besoins dans les outre-mer où on compte un logement pour 2,8 personnes contre un logement pour 1,8 personne en moyenne nationale. Le déficit en logements sociaux, l'habitat indigne (110 000 logements) et le vieillissement du parc sont particulièrement préoccupants dans les outre-mer. Cette situation justifie largement la compétence spécifique en matière de logement dont dispose le ministère des outre-mer.

Pour répondre aux besoins, l'objectif a été fixé de façon claire et réaliste au moment du vote de la loi dite égalité réelle : 15 000 logements par an construits ou réhabilités pour la période 2017-2027 . Ce point de repère opérationnel introduit à l'initiative de notre commission avait été considéré comme minimaliste par certains, mais on ne l'atteint pas et, plus inquiétant encore, on s'en éloigne. Ainsi, pour logements sociaux, d'après les questionnaires budgétaires, alors que le nombre des constructions ou réhabilitations avoisinait 9000 par an en 2015 et 2016, il a baissé pour s'établir à 8500 en 2017, 7700 en 2018 et 6660 en 2019.

Cette baisse de la construction est a priori d'autant plus paradoxale que les crédits de la Ligne Budgétaire Unique (LBU) ont été tendanciellement maintenus et n'ont été « ajustés » à la baisse que pour s'adapter à leur sous-consommation. Celle-ci s'observe depuis 2017 , alors que les crédits de paiement étaient intégralement consommés, et même au-delà, par exemple en 2011, 2012 et 2013. Symptomatiquement, pour 2021, au titre de l'action 1 logement du programme 123, les AE sont prévues en hausse (+ 8,7 % à 225 millions d'euros ) et les CP en baisse (- 2,7 % à 178 millions d'euros).

On doit donc constater l'insuccès relatif du plan logement outre-mer (PLOM) 2015-2020 dont les principaux objectifs - libérer et aménager le foncier, réhabiliter et améliorer le parc existant, maîtriser les coûts, lutter contre l'habitat indigne et dégradé et engager la transition énergétique dans le secteur du bâtiment - ont été maintenus par le plan logement 2019-2022 signé le 2 décembre 2019. Pour plus d'efficacité, ce nouveau PLOM détaille 77 mesures pour apporter une réponse différenciée aux territoires selon leurs besoins.

Face à la complexité croissante du sujet logement - qui a donné lieu à de multiples rapports, conférences ou analyses - et certaines divergences d'appréciation des acteurs, les auditions budgétaires permettent de dégager deux séries de constats et de recommandations .

1. La vue d'ensemble des financements de relance mobilisables pour le logement ultramarin permet d'envisager un bond en avant historique dans les années qui viennent.

En effet, deux plans de relance volontaires de très grande ampleur vont s'articuler avec les traditionnels crédits budgétaires (LBU Ligne Budgétaire Unique) et dispositifs fiscaux .

- Action Logement a acté le 25 avril 2019, la mise en oeuvre d'un Plan d'Investissement Volontaire (PIV) de 9 milliards d'euros au total. Les Partenaires sociaux ont souhaité y inclure une enveloppe spécifique de 1,5 milliard d'euros dédiée au logement dans les outre-mer. Cela constitue, comme l'ont souligné les représentants d' Action Logement , un engagement sans précédent pour apporter des mesures concrètes en réponse à l'urgence. Ces financements comportent des prêts bonifiés, des fonds propres, des quasi-fonds propres et des subventions. 8700 logements sont d'ores et déjà programmés, avec 158 opérations financées à hauteur de 300 millions d'euros.

- Le groupe CDC Habitat, dont le patrimoine représente la moitié du parc social ultramarin, mobilise 10 milliards d'euros pour un plan de relance national : s'agissant de son volet outre-mer, 6000 projets de construction, sur 11 000 réponses adressées à l'appel à projet de la CDC Habitat, doivent se concrétiser. Les lancements de chantiers des Sociétés Immobilières d'Outre-Mer (SIDOM) du groupe devraient représenter 3000 logements en 2020, 4500 en 2021, 5000 en 2022 et, au total 22 600 logements d'ici 2025 . De plus, 1500 logements sont réhabilités chaque année pour un montant de 100 millions d'euros.

On peut noter que ces plans volontaires en faveur du parc de logements ultramarin représentent des montants presque comparables aux financements cumulés de l'État (en subventions et en dépenses fiscales) pendant 15 ans : dans son rapport précité, la Cour des comptes évalue ces derniers à 3,6 milliards d'euros de 2002 à 2017.

2. Les principales raisons du ralentissement de la construction dans les outre-mer et les solutions efficaces.

- La Cour des comptes insiste sur le coût du foncier , et sur les normes ou exigences administratives inadaptées . Elle préconise de réemployer les crédits non consommés de la LBU pour financer les opérations de réhabilitation et les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU). Comme le font observer les bailleurs sociaux, ces redéploiements ne doivent pas conduire à « ponctionner » les crédits de la LBU de façon structurelle.

- L' Union sociale pour l'habitat (USH) et l'Union sociale pour l'habitat outre-mer (USHOM) , acteurs du logement social et très social soulignent la difficulté de recouvrer les loyers avec des locataires à très faibles revenus ; ils souhaitent donc plus d'aide à la pierre et de subventions pour équilibrer financièrement les projets de construction autrement que par une augmentation des loyers . Or l'administration semble s'inquiéter des coûts de construction et la LBU serait désormais censée financer chaque logement social à hauteur de 22 200 euros au lieu de 26 000 les années précédentes. Par ailleurs, la question de l' ingénierie leur parait secondaire avec un argument assez convaincant : jusqu'en 2017, leur capacité à construire a été démontrée.

- Les représentants d'Action logement ont témoigné que les difficultés, bien réelles, sont surmontables avec une approche territorialisée, concertée et pragmatique .

- Les représentants de la Caisse des dépôts Habitat , qui mettent en avant leur souci de rigueur de gestion, observent qu'on a plus de difficultés à trouver des constructeurs et des aménageurs que des financements. Pour juguler les imperfections actuelles - insuffisances de synchronisation entre la construction et les prestataires du raccordement, de la sécurité des résidences qui se traduit par des taux de vacance excessifs - ils mettent l'accent sur la nécessité d'une filière intégrant aménageurs, constructeurs et bailleurs .

Tous les intervenants s'accordent sur la nécessité de réduire le carcan normatif pour réduire les coûts de construction, utiliser des matériaux de construction locaux et adapter les logements aux besoins. Il convient donc de poursuivre la mise en oeuvre des recommandations de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur ce point.

C. LE SOCLE DE L'EMPLOI ET DE LA MONTÉE EN GAMME : LES ALLÈGEMENTS DE CHARGE

Le budget pour 2021 repose sur le pari d'une reprise de l'emploi générateur de besoins en allègements de charges. En effet, 1,5 milliard, soit plus de 60 % de la mission, sont provisionnés à ce titre. Comprenons bien qu'avec ce mécanisme budgétaire prévu par le programme 138, lorsque l'embauche et la masse salariale augmentent, les exonérations de cotisation suivent et, en cas de besoin, l'enveloppe budgétaire est augmentée en cours d'exercice. Inversement, en 2019, une centaine de millions d'euros n'ont pas été consommés. L'exercice 2020 devrait amplifier ce phénomène en raison de la récession et aussi parce que l'indemnisation du chômage partiel est prise en charge en dehors de la mission outre-mer.

C'est dire combien ce budget repose sur le pari d'une forte reprise de l'emploi ultramarin en 2021. La commission recommande, à la fois, de parier sur la reprise de l'emploi et d'utiliser les crédits non consommés pour élargir les taux d'exonération dans des secteurs encore non éligibles et pour des montants de salaires plus élevés. Cela relève du PLFSS et un pas a été franchi dans ce sens avec l'accord du Gouvernement.

La raison pour laquelle nos territoires ont tant besoin d'allègements supplémentaires réside dans l'impératif de « montée en gamme ». Plus encore que dans l'hexagone, Il est en effet quasi impossible pour nos outre-mer de gagner la bataille de la compétitivité prix avec des pays voisins qui ont des salaires avoisinant 30 à 300 dollars par mois.

Il est en revanche démontré que les produits ou services haut de gamme attractifs permettent la création de richesses locales, mais cela nécessite l'embauche de talents ultramarins qui ont parfois la tentation de s'expatrier.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 25 novembre 2020, la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Micheline Jacques sur les crédits de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2021.

Mme Micheline Jacques , rapporteure pour avis . - Merci de m'avoir désignée pour vous présenter les crédits de la mission « Outre-mer ». C'est mon premier budget et je mesure l'importance de ce rôle dans ces temps très difficiles.

S'agissant de l'évolution des crédits, comme l'indiquait mon prédécesseur Michel Magras, « je n'ai jamais vu un budget des outre-mer affiché en baisse ». Cela s'explique, en partie, par la plasticité des crédits, avec, par exemple, des enveloppes qui peuvent parfois relever de la mission « Éducation » ou de la mission « Outre-mer ». Les crédits proposés pour 2021 ne dérogent pas à cette règle avec 6,4 % de hausse pour les autorisations d'engagement et + 2,6 % en crédits de paiements.

Sur les volumes de crédits je me limiterai à deux remarques. Tout d'abord, du point de vue économique, il est assez facile de démontrer que les 2,7 milliards en AE et 2,4 milliards en CP prévus pour 2021 n'auront guère plus d'impact que la traditionnelle enveloppe de 2 milliards d'euros, à peu près constante depuis une dizaine d'années. Il y a deux explications : d'une part, depuis 2019, le différentiel de CICE, quand il a basculé en exonérations de charges, est venu gonfler de façon purement comptable la principale ligne de ce budget : 1,5 milliards d'euros sont prévus pour 2021 dont au moins 300 millions correspondent au recyclage du CICE. Pour autant, les entreprises n'y ont pas nécessairement toutes gagné au change, même si on note des mesures positives d'élargissement de ces exonérations spécifiques aux outre-mer qui se décident en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). D'autre part, 170 millions de crédits proviennent, en quelque sorte, de la « poche » des ultramarins : en effet, le Gouvernement s'est solennellement engagé en 2019, à recycler les prélèvements supplémentaires générés par la suppression de dispositifs fiscaux qui bénéficiaient aux ménages et aux entreprises. Le bleu budgétaire affiche donc 2,4 à 2,7 milliards mais l'injection de nouvelles liquidités pour alimenter l'économie ne varie pas fondamentalement d'années en années. Une fois de plus, contrairement à certains préjugés tenaces, les outre-mer ne sont pas des budgétivores et je souligne qu'à l'inverse, le principal défi est la difficulté d'activer et de consommer ces crédits - j'y reviendrai car ce point est fondamental.

Ce maintien avec une légère augmentation correspond à la logique générale du budget de l'État qui a surtout concentré les crédits de relance dans une mission ad hoc . Sur ce point, je pars d'un constat : sur les 100 milliards d'euros du plan de relance, 1,5 milliard d'euros ont été fléchés pour les outre-mer. Ce chiffrage a soulevé des inquiétudes car les outre-mer représentent 4 % de la population de la France et, les années précédentes, 4 % du total des crédits du budget de l'État, comme le montre le document orange dit de « politique transversale ». Alors, certes, lorsque les chiffres pour 2020 seront disponibles, on constatera sans doute que le PIB des outre-mer a globalement moins baissé que la moyenne nationale :
- 5 % au lieu de - 10 % selon les estimations réalisées très tôt par le réseau des CCI. Cela démontre que le secteur public administratif a joué un rôle d'amortisseur mais cela masque le risque d'effondrement de pans entiers du secteur marchand ultramarin qui ont subi le choc Covid dans une phase où ils étaient déjà très fragilisés par les crises sociales, économiques et les catastrophes naturelles des années précédentes. Si les chantiers de construction ont repris dès le mois de juillet dernier, le secteur du tourisme devrait perdre plus de 60 % de son chiffre d'affaires en 2020 par rapport à 2019, ce dont témoignent des hôtels quasiment vides à la veille d'une saison touristique qui sera décisive. Je rappelle ici qu'on peut faire le tour du monde en restant en France.

Cela dit, au cours des auditions, le ministère des outre-mer m'a assuré que l'enveloppe de relance reste ouverte et peut aller au-delà de ces 1,5 milliard. Je vous suggère cependant de formuler plusieurs recommandations sur la mise en oeuvre de ce plan dans les outre-mer. La commission, en examinant la mission relance, s'est d'ores et déjà inquiétée à juste titre de la territorialisation et de la fluidité d'accès aux aides. Pour les outre-mer, j'ajoute qu'il faudrait flécher plus précisément les crédits territoire par territoire et, simultanément, infléchir la logique de financement des projets selon la méthode du « premier arrivé, premier servi » car cela risque d'écarter ceux qui ont le plus besoin d'accompagnement mais ne disposent pas des capacités suffisantes pour mettre au point leur dossier très rapidement. Comme vous le savez, l'économie des outre-mer est constituée très majoritairement de très petites ou micro-entreprises et, par exemple, en Guyane et à Mayotte, un tiers des entreprises ignoraient l'existence des dispositifs de soutien mis en place lors du premier confinement, faute d'un accès à internet suffisant. Cela amène à une troisième recommandation : améliorer les soutiens à la numérisation, à la gestion et à la couverture numérique dans les territoires ultramarins. Il s'agit là d'un socle dont les acteurs - entreprises, salariés et consommateurs - ont besoin ne serait-ce que pour développer le télétravail, la téléformation et les capacités de communication des entreprises.

J'en viens au second grand axe de mon exposé. Si on prend en compte l'ensemble des financements de relance, dont les crédits de l'État ne sont qu'une composante, on discerne une chance historique pour les outre-mer de redynamiser le secteur de la construction et de la réhabilitation qui a un puissant effet d'entrainement sur l'ensemble des économies ultramarines.

Je rappelle que nous partons d'une situation très dégradée : on compte, dans les outre-mer un logement pour 1,8 personnes contre un logement pour 2,8 personnes en moyenne nationale. Le logement social est particulièrement insuffisant, à quoi s'ajoutent l'habitat indigne (110 000 logements) et le vieillissement du parc.

Pour répondre aux besoins, l'objectif a été fixé de façon réaliste par le Sénat au moment du vote de la loi dite égalité réelle : 15 000 logements par an construits ou réhabilités pour la période 2017-2027. Ce point de repère, introduit à l'initiative de notre commission, avait été considéré comme minimaliste par certains, mais on ne l'atteint pas et, plus inquiétant encore, on s'en éloigne. Par exemple, dans le logement social, le nombre des constructions ou réhabilitations avoisinait 9 000 par an en 2015 et 2016, il a baissé pour atteindre 6 660 en 2019. Cette baisse est d'autant plus paradoxale que les crédits de la Ligne budgétaire unique (LBU) ont été tendanciellement maintenus et n'ont été « ajustés » à la baisse que pour s'adapter à une sous-consommation qui s'observe depuis 2017. Pour 2021, les AE sont prévus en hausse (+ 8,7 % à 225 millions d'euros) et les CP en baisse (- 2,7 % à 178 millions d'euros).

Face à la complexité croissante du sujet logement - qui a donné lieu à de multiples rapports, conférences ou analyses - et certaines divergences d'appréciation entre les acteurs, les auditions budgétaires permettent de dégager deux séries de constats et de recommandations.

En premier lieu, La vue d'ensemble des financements de relance mobilisables pour le logement ultramarin permet d'envisager un bond en avant historique dans les années qui viennent. En effet, deux plans volontaires de très grande ampleur vont s'articuler avec les traditionnels crédits budgétaires (LBU) et dispositifs fiscaux.

D'une part, Action Logement a acté le 25 avril 2019, la mise en oeuvre d'un Plan d'investissement volontaire (PIV) de 9 milliards d'euros au total. Les Partenaires sociaux y ont inclus une enveloppe spécifique d'1,5 milliard d'euros dédiée aux outre-mer constituant un engagement sans précédent avec des prêts bonifiés, des fonds propres, des quasi-fonds propres et des subventions. 8 700 logements sont d'ores et déjà programmés et financés à hauteur de 300 millions d'euros.

D'autre part, le groupe CDC Habitat, dont le patrimoine représente la moitié du parc social ultramarin, mobilise 10 milliards d'euros pour un plan de relance national : s'agissant de son volet outre-mer, 6 000 projets de construction doivent se concrétiser. Les lancements de chantiers des Sociétés immobilières d'outre-mer (SIDOM) du Groupe devraient représenter au total 22 600 logements d'ici 2025. De plus, 1 500 logements sont réhabilités chaque année pour un montant de 100 millions d'euros.

Je souligne que ces plans volontaires en faveur du parc de logements ultramarin représentent des montants presque comparables aux 3,6 milliards d'euros de financements cumulés de l'État (en subventions et en dépenses fiscales) pendant 15 ans, de 2002 à 2017.

S'agissant des principales raisons du ralentissement de la construction dans les outre-mer et des recommandations efficaces, on peut retenir les points suivants :

- la Cour des comptes insiste sur le coût du foncier ainsi que sur les normes ou exigences administratives inadaptées. Elle préconise de réemployer les crédits non consommés de la LBU pour financer les opérations de réhabilitation et les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain. Comme le font observer les bailleurs sociaux, ces redéploiements ne doivent pas conduire à « ponctionner » les crédits de la LBU de façon structurelle ;

- l'Union sociale pour l'habitat (USH) et l'Union sociale pour l'habitat outre-mer (USHOM) soulignent la difficulté de recouvrer les loyers avec des locataires à très faibles revenus. Ils souhaitent donc plus d'aide à la pierre et de subventions pour équilibrer financièrement les projets de construction autrement que par une augmentation des loyers. Or l'administration semble s'inquiéter des coûts de construction et la LBU serait désormais censée financer chaque logement social à hauteur de 22 200 euros au lieu de 26 000 les années précédentes. Par ailleurs, la question de l'ingénierie leur parait secondaire avec un argument assez convaincant : jusqu'en 2017, leur capacité à construire a été démontrée ;

- les représentants d'Action Logement ont témoigné que les difficultés de construction, bien réelles, sont surmontables avec une approche territorialisée, concertée et pragmatique ;

- les représentants de la Caisse des dépôts Habitat, qui mettent en avant leur souci de rigueur de gestion, observent qu'on a plus de difficultés à trouver des constructeurs et des aménageurs que des financements. Pour juguler les imperfections actuelles, ils mettent l'accent sur la nécessité de constituer des filières intégrant aménageurs, constructeurs et bailleurs ;

- tous les intervenants s'accordent donc sur la nécessité de réduire le carcan normatif pour réduire les coûts de construction, utiliser des matériaux de construction locaux et adapter les logements aux besoins. Il convient donc, à ce titre, de poursuivre la mise en oeuvre des recommandations de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur ce point ;

Enfin je propose à la commission d'insister sur un point majeur : la phase de relance économique des outre-mer doit intégrer les nouvelles générations ultramarines. Face à un taux de chômage des jeunes vertigineux, et qui risque encore de s'aggraver, j'observe que les territoires ultramarins sont déjà, par exemple avec le Service militaire adapté (SMA), un laboratoire d'initiatives de formations à succès. Pour enclencher, de manière beaucoup plus globale, un cercle vertueux d'activation des crédits et de formation des jeunes, nous proposons, de mettre en avant le concept d'« entreprise formatrice » dans les outre-mer, en s'inspirant des pays les plus performants du monde. Il s'agit, en particulier, pour les secteurs bénéficiant d'aides publiques et parfois confrontés à des baisses d'activité, d'intégrer plus systématiquement la jeunesse ultramarine dans le développement d'entreprises et de filières économiques efficaces. Encore faut-il articuler ce mouvement avec un statut accordé à ces jeunes et des perspectives de carrières attractives facilitées par un niveau d'exonération de charges bien calibré.

Compte tenu de la hausse de ce budget, des engagements pour aller au-delà de 1,5 milliard dans le plan de relance, des avancées en LFSS sur les exonérations, je vous propose enfin d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission outre-mer. L'idéal aurait été de vous proposer un amendement sur le réemploi des crédits non consommés mais il n'est juridiquement pas possible d'empiéter sur ce qui relève de la compétence de l'exécutif, conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Mme Dominique Estrosi Sassone , présidente. - Merci pour ce rapport. Je passe la parole aux intervenants.

Mme Anne-Catherine Loisier . - En vous écoutant, je me pose une question sur la couverture numérique. Nos outre-mer peuvent-ils bénéficier des nouvelles avancées du satellitaire, avec le lancement, en janvier 2020, d'Eutelstat Konnect qui doit proposer des services d'accès à Internet à un débit maximal de 100 Mbit/sec et contribuera à réduire fortement la fracture numérique dans 40 pays en Afrique et dans 15 pays d'Europe ?

Mme Micheline Jacques , rapporteure pour avis . - Le système existant de câblage sous-marin permet en principe une desserte convenable de nos îles en numérique mais les difficultés se situent dans la capacité d'ingénierie pour distribuer la fibre optique avec des coûts qui sont nettement plus élevés qu'en France hexagonale.

Mme Anne-Catherine Loisier . - Je me demande si les capacités satellitaires permettraient de dépasser ces difficultés filaires.

M. Joël Labbé . - Je souhaite évoquer les orientations futures de la souveraineté alimentaire de nos territoires ultramarins. Ceux-ci sont très dépendants d'importations de denrées alors qu'ils disposent d'un gros potentiel de développement avec, en particulier, une agriculture dite de petite échelle composée de structures à dimension très réduite. Cependant, beaucoup de terres ont été abandonnées en raison des mouvements de population vers les villes. Il faut trouver les moyens de réhabiliter ces exploitations et de développer une polyculture adaptée aux besoins spécifiques des territoires, alors qu'aujourd'hui les quasi monocultures - comme la canne à sucre à la Réunion - ont pris une place trop importante. Je travaille également sur les plantes médicinales : on trouve, dans les outre-mer, des ressources particulièrement intéressantes et des atouts à développer dans ce secteur. Nous allons relancer un groupe informel sur les plantes médicinales et nous serions très heureux d'accueillir la rapporteure Micheline Jacques, dans la mesure de ses disponibilités.

Mme Micheline Jacques , rapporteure pour avis . - Je suis très sensible à votre invitation d'autant que j'ai une formation de biologiste. Il y a effectivement une biodiversité extraordinaire dans nos territoires ultramarins ; c'est un atout majeur et nous pourrions développer des petits laboratoires innovant avec, à la clef, des perspectives d'emplois pour les jeunes talents scientifiques qui partent à l'étranger, faute de débouchés sur place.

Mme Anne-Catherine Loisier . - Je me demande si nos réflexions générales en matière de logement et de politique de la ville pourraient mieux intégrer les problématiques ultramarines spécifiques. C'est une simple interrogation.

Mme Dominique Estrosi Sassone , présidente. - On retrouve des similitudes, comme en matière de constructions neuves, et Mme Micheline Jacques les a bien mises en évidence. La rapporteure pour avis a cependant évoqué certaines particularités, par exemple dans le logement social - secteur dans lequel l'USH est très engagée - et la résorption de l'habitat indigne ou informel qui me parait un des défis majeurs, comme nous l'avions constaté lors de notre déplacement dans les Antilles avec la Présidente Sophie Primas, dans le cadre de notre initiative sur l'habitat indigne. Même si les problématiques ont des grands axes communs, les crédits sont rattachés à des missions budgétaires différentes et les outre-mer doivent faire face à des difficultés spécifiques, avec des coûts de construction beaucoup plus élevés que dans l'hexagone et des approches différentes pour répondre aux attentes locales.

Mme Micheline Jacques , rapporteure pour avis . - Les normes ne sont effectivement pas adaptées et elles varient d'un territoire ultramarin à l'autre. Chaque territoire a des caractéristiques et des attentes différentes, ne serait-ce que du point de vue topographique, climatique, du risque sismique, de la nature des sols. Nous avons également d'autres difficultés : il faudrait, par exemple, pouvoir développer, sur place, des filières de traitement de l'amiante. Aujourd'hui, lorsque les opérateurs font des travaux de réhabilitation, ils sont obligés d'envoyer les produits amiantés en France hexagonale. Il est donc possible de développer, autour du BTP, tout un ensemble d'activités annexes, en organisant des formations sur place et en créant des emplois dans un contexte de très fort taux de chômage.

Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Je félicite à mon tour la qualité du rapport. Si j'ai bien compris, il ne nous est pas proposé, à ce stade de l'examen du projet de loi de finances, de reprendre les amendements présentés par l'USH. Ces amendements me paraissent soulever des points importants. Cela rejoint d'ailleurs la remarque de la rapporteure pour avis sur l'importance des filières. Aujourd'hui, les coûts de construction apparaissent très élevés dans les outre-mer en raison de l'insularité et aussi de la disparition de certaines entreprises qu'il n'est pas facile de reconstituer. Je connais bien la thèse de Bercy selon laquelle il faut éviter d'augmenter les crédits logement pour l'outre-mer pour ne pas favoriser la hausse des coûts de construction mais il faut bien constater qu'un certain nombre de projets, dans le logement social ou très social, ne peuvent s'équilibrer financièrement qu'avec des prévisions de loyer beaucoup trop élevées pour les locataires à faibles ressources de ces territoires. Il faut donc que le Gouvernement accepte d'augmenter les crédits alloués par opération, sans quoi les sous-consommations de crédits vont perdurer. Par ailleurs, je connais depuis bien longtemps la problématique des normes : c'est un peu un serpent de mer et il ne doit pas servir à masquer la réalité des autres surcoûts.

Je rejoins l'analyse de Micheline Jacques sur la nécessité de développer des accords cadre par territoire portant sur les sujets logement, filière du bâtiment, nouveaux métiers, nouveaux emplois et potentiel de mobilisation des matériaux locaux. À partir de là, on pourrait mesurer l'évolution des coûts de construction grâce à des observatoires locaux qui permettraient de pointer les cas où les prix sont abusifs. Face à l'ampleur des besoins, il faut perfectionner ces filières. De plus, je soutiens : l'amélioration des soutiens fiscaux à la construction ainsi qu'à la réhabilitation, l'idée du prêt à taux zéro et la généralisation des opérations d'accession très sociale à la propriété car cela correspond aux attentes de certains ultramarins.

Mme Dominique Estrosi Sassone , présidente. - La rapporteure pour avis nous a proposé d'émettre un avis favorable sur les crédits de la mission outre-mer. Je consulte la commission sur cette recommandation. Le Groupe communiste républicain citoyen et écologiste vote contre tandis que le Groupe Écologiste Solidarité et Territoires ainsi que le Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ne prennent pas part au vote.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Lundi 16 novembre 2020

- Fédération des Entreprises des Outre-mer : MM. Jean-Pierre PHILIBERT , président et Laurent RENOUF , délégué général.

- Ministère des outre-mer : MM. Mathieu LEFEBVRE , directeur adjoint de cabinet, Marc DEMULSANT , sous-directeur de l'évaluation de la prospective et de la dépense de l'État et Antonin FLAMENT , adjoint au sous-directeur de l'évaluation de la prospective et de la dépense de l'État, Mmes Isabelle RICHARD , adjointe à la sous-directrice et Léa ROUSSARIE , conseillère parlementaire et affaires politiques, M. Hugo LE FLOC'H , conseiller budgétaire.

- L'Agence de l'outre-mer pour la mobilité : M. Florus NESTAR , directeur général.

- Union sociale pour l'habitat : Mme Sabrina MATHIOT , directrice de l'outre-mer.

- Action Logement Groupe : MM. Bruno ARCADIPANE , président, Philippe LENGRAND , vice-président.

- Union sociale pour l'habitat : MM. Mahieddine HEDLI , directeur de l'outre-mer et Antoine GALEWSKI , chargé de mission auprès de la présidente et chef de projet Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Mardi 17 novembre 2020

- Caisse des dépôts et consignations Habitat : MM. André YCHÉ , président du directoire et Philippe POURCEL , directeur général adjoint en charge des SIDOM, Mmes Anne-Sophie GRAVE , directrice auprès du président du directoire et Anne FRÉMONT , directrice de cabinet du président et directrice des relations institutionnelles.

Vendredi 20 novembre 2020

- Association des Chambres de Commerce et d'Industrie des Outre-Mer : Mme Nadine HAFIDOU , vice-présidente, M. Pierre DUPUY , chargé de mission affaires publiques ultramarines et européennes.