C. DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS, MALGRÉ UNE MISE EN oeUVRE LABORIEUSE
1. Les difficultés de mise en oeuvre du nouveau régime d'installation
La mise en oeuvre des recommandations d'installation arrêtées par les ministres compétents dans les zones dites d'installation libre n'a pas été sans difficultés.
En effet, le décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 précité prévoit que, dans chacune de ces zones, le garde des sceaux nomme les candidats dans l'ordre d'enregistrement des demandes (qui sont horodatées au millionième de seconde), à moins que, dans les vingt-quatre heures suivant la date d'ouverture du dépôt des demandes, le nombre de candidatures ait excédé les recommandations formulées pour la zone considérée, auquel cas il est procédé à un tirage au sort. Or, comme l'on pouvait s'y attendre, c'est ce qui s'est produit : en ce qui concerne le notariat, par exemple, plus de 30 000 candidatures ont été enregistrées au niveau national entre le 16 et le 17 novembre 2016, émanant d'environ 7 500 candidats, alors que l'arrêté du 16 septembre 2016 prévoyait l'installation de 1 650 nouveaux notaires libéraux au cours de la première période biennale.
Conformément à la réglementation, il a donc fallu procéder à un tirage au sort manuel des candidats enregistrés dans chaque zone concernée, soit 247 tirages au sort qui ont mobilisé un représentant de l'Autorité de la concurrence, deux représentants de la direction des affaires civiles et du sceau, un magistrat et un représentant du Conseil supérieur du notariat pendant soixante-seize demi-journées entre février et septembre 2017. Entre-temps, certains candidats tirés au sort en rang utile dans une zone se sont désistés, parce qu'ils l'avaient également été dans une autre zone jugée plus attractive. Il a alors fallu faire appel aux suivants dans l'ordre du tirage au sort. Parmi ces derniers, certains, qui n'attendaient plus leur nomination et n'avaient donc pas pris les dispositions financières et matérielles nécessaires, ont également renoncé. Au total, le ministère de la justice a recensé 2 350 candidatures caduques pour cause de dossier incomplet, 3 400 renonciations à candidature et 130 refus de prêter serment après nomination .
Faute de candidatures suffisantes après les renonciations, il a été nécessaire de procéder dans une trentaine de zones à un appel à manifestation d'intérêt, dans les conditions prévues au II de l'article 52 de la loi « Macron ». Comme le notait l'Autorité de la concurrence dans son avis du 31 juillet 2018, « il apparaît même dans certaines zones que des notaires en nombre suffisant ne pourront être nommés avant l'adoption de la nouvelle carte , alors même qu'un grand nombre de candidatures avaient été déposées 51 ( * ) ». Comme on le verra, cette prédiction s'est vérifiée .
Les difficultés semblent avoir été encore plus grandes pour la nomination aux nouveaux offices d'huissiers de justice et, à un moindre degré, de commissaires-priseurs judiciaires, puisqu'un grand nombre de professionnels restent à nommer alors qu'approche la fin de la période d'application des premières cartes arrêtées pour ces professions.
2. Des résultats globalement conformes aux objectifs poursuivis par le législateur
Malgré ces difficultés, les résultats obtenus après deux ans s'approchent des recommandations initialement formulées et sont globalement conformes aux objectifs poursuivis par le législateur, consistant à augmenter graduellement le nombre de professionnels en exercice.
L'application du régime d'installation des
professions réglementées du droit
issu de la loi
«
Macron
» du 6 août 2015
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Profession concernée |
Avis
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Proposition
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Décision
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Réalisation
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Notaires |
1
er
avis :
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1 650 nouveaux notaires libéraux jusqu'en 2018 |
Arrêté du 16 septembre 2016 prévoyant la
création de 1 002 nouveaux offices
|
1 620 nouveaux notaires nommés
|
|
2
ème
avis :
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700 nouveaux notaires libéraux jusqu'en 2020 |
Arrêté du 3 décembre 2018 prévoyant
la création de 479 nouveaux offices
|
En cours |
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|
Huissiers
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1
er
avis :
|
202 nouveaux huissiers de justice libéraux jusqu'en 2018 |
Arrêté du 28 décembre 2017 prévoyant
la création de
|
À la date du 13/11/2019
,
|
|
Commissaires-priseurs judiciaires |
1
er
avis :
|
42 nouveaux commissaires-priseurs judiciaires
|
Arrêté du 28 décembre 2017 prévoyant
la création de
|
À la date du 27 /10/2019
,
|
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Avocats au Conseil d'État
|
1
er
avis :
|
4 nouveaux offices jusqu'en 2018 |
Arrêté du 5 décembre 2016 créant 4 nouveaux offices |
Nominations en 2017 |
|
2
ème
avis :
|
4 nouveaux offices jusqu'en 2020 |
Arrêté du 22 mars 2019 créant 4 nouveaux offices |
En cours |
Source : commission des lois du Sénat
En ce qui concerne les huissiers de justice, les données statistiques disponibles sur le site Internet du ministère de la justice indiquent déjà, cependant, que sur les 43 nouveaux huissiers libéraux restant à nommer au titre de la première période biennale, 38 ne pourront pas l'être, faute de candidatures suffisantes dans les zones concernées . Il s'agit des départements de la Gironde, de la Nièvre, du Rhône, de tous les départements franciliens à la seule exception des Hauts-de-Seine, de la Martinique, ainsi que de la zone formée par la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélémy. De même, cinq des six 53 ( * ) commissaires-priseurs judiciaires restant à nommer ne pourront l'être , dans le Maine-et-Loire, l'Orne, les Deux-Sèvres, en Guyane et à la Réunion.
3. Une procédure qui doit encore être améliorée
Face à ces difficultés, l'Autorité de la concurrence a formulé plusieurs recommandations visant à améliorer le régime d'installation des officiers publics ou ministériels issu de la loi « Macron », qui, pour l'heure, n'ont pas toutes été mises en oeuvre .
En ce qui concerne la procédure de nomination aux offices créés , l'Autorité a d'abord recommandé de limiter le nombre de candidatures , afin de réduire les délais de traitement des dossiers et de tirage au sort, mais aussi d'inciter les candidats à « privilégier des projets sérieux, dans des secteurs qu'ils connaissent et pour lesquels ils ont un réel projet d'installation », ce qui serait de nature à réduire le nombre de renonciations. Ainsi, elle a proposé de fixer pour règle qu'une même personne physique ou morale ne puisse se porter candidate dans plus de trois zones au cours des vingt-quatre premières heures (le dépôt ultérieur de candidatures restant possible, notamment pour pourvoir les zones où le nombre de candidats serait insuffisant), et qu'une personne physique ne puisse, à titre individuel ou en tant qu'associée, formuler plus d'une demande par zone. Le décret du 9 novembre 2018 54 ( * ) a fait droit à cette seconde proposition, non à la première.
Le Gouvernement n'a pas non plus donné suite à une autre recommandation de l'Autorité, qui consiste, d'une part, à imposer aux candidats postulant dans plusieurs zones d'exprimer un ordre de préférence entre celles-ci, d'autre part, à recourir à un algorithme d'appariement entre l'offre et la demande . Dès lors, en effet, que les candidatures seraient ordonnées, le tirage au sort déterminant de son côté l'ordre des candidats dans chaque zone, il serait possible d'automatiser l'appariement des candidatures et des affectations disponibles et d'accélérer ainsi considérablement la procédure.
Votre rapporteur note d'ailleurs que le gain de temps ainsi réalisé permettrait, en contrepartie, de fixer à un niveau suffisamment élevé le nombre de candidatures maximal par personne, afin de laisser les choix ouverts et de limiter les comportements stratégiques qui aboutissent à un résultat d'ensemble sous-optimal par rapport aux préférences des candidats et aux effets du tirage au sort 55 ( * ) .
L'Autorité de la concurrence a également recommandé d' inverser la logique de la procédure applicable dans les zones dites d'installation contrôlée . Dans ces zones, rappelons-le, le ministre de la justice peut rejeter une demande de création d'un office, après avis de l'Autorité. Or, au cours de la période d'application de la première carte, malgré 67 avis favorables de l'Autorité (sur un total de 307 demandes d'avis), un seul office a été créé dans une telle zone, dans un contexte d'ailleurs très spécifique 56 ( * ) . Il serait donc plus simple, plus conforme à la pratique et beaucoup moins chronophage pour l'Autorité que, dans les zones où aucun besoin n'a été identifié au moment de l'élaboration bisannuelle de la carte des zones d'installation, la création d'offices soit désormais prohibée en principe, sauf décision contraire du garde des sceaux, prise après avis de l'Autorité. Cela nécessitera l'intervention du législateur.
En revanche, votre rapporteur se félicite que le Gouvernement ait donné suite aux recommandations formulées par l'Autorité visant à abaisser certaines barrières à l'entrée dans les professions réglementées du droit , en assouplissant les conditions dans lesquelles les notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs judiciaires et avocats aux conseils peuvent recourir à la sollicitation personnalisée et à la proposition de services en ligne 57 ( * ) . Les professionnels nouvellement installés pourront ainsi, sans enfreindre les règles déontologiques applicables, communiquer plus facilement sur la création de leur office, leurs prestations et leurs tarifs et honoraires.
*
* *
Compte tenu de ces observations, votre commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Développement des entreprises et régulations » inscrits au projet de loi de finances pour 2020.
* 51 Avis n° 18-A-08 du 31 juillet 2018, § 147.
* 52 Chiffres publiés sur le portail dédié du ministère de la justice : https://opm.justice.gouv.fr .
* 53 Il reste bien six commissaires-priseurs judiciaires à nommer quoiqu'il ait déjà été procédé à 36 nominations, parce que deux professionnels ont été nommés au lieu d'un (au sein d'un office unique) dans le Val-d'Oise.
* 54 Décret n° 2018-971 du 9 novembre 2018 modifiant la procédure de nomination dans un office créé de notaire, d'huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire .
* 55 Des comportements stratégiques seraient inévitables si le nombre de zones où une même personne peut être candidate était limité : certaines renonceraient à se porter candidates dans des zones où elles s'attendraient à une forte demande. En l'état actuel de la réglementation, telle que modifiée par le décret du 9 novembre 2018, on peut s'attendre à des comportements stratégiques au sein d'une même zone : pour multiplier leurs chances, deux personnes physiques préféreront se porter toutes deux candidates à titre individuel plutôt qu'en tant qu'associées.
* 56 Il s'agissait d'assurer la continuité de l'offre de services notariaux à Saint-Pierre-et-Miquelon, où n'existait auparavant aucun office, les fonctions de notaire étant alors exercées par un fonctionnaire notaire-greffier.
* 57 Décret n° 2019-257 du 29 mars 2019 relatif aux officiers publics ou ministériels .