C. LA RECONDUCTION POUR 2020 DES MOYENS DESTINÉS A FAIRE CONNAÎTRE LE RÔLE ET L'ACTION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. Comme en 2019, des dépenses de fonctionnement en légère augmentation pour 2020, pour « renforcer et professionnaliser les services »
Le Conseil constitutionnel comptait, au 1 er janvier 2019, 72 collaborateurs rémunérés à titre principal par l'institution auxquels s'ajoutent, à titre occasionnel, des rapporteurs adjoints, un conseiller technique issu de la Cour des comptes, des stagiaires et des collaborateurs temporaires (interprètes, etc. ), ce qui équivaut à un total de 64,4 ETP. Cet effectif, qui fait du Conseil constitutionnel l'une des plus petites cours constitutionnelles d'Europe, est à comparer aux 300 personnes travaillant pour la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe et aux 200 personnes du Tribunal constitutionnel espagnol, même si l'on ne peut totalement établir un parallèle avec l'activité de ces deux instances. L'augmentation des dépenses de personnel lors des derniers exercices doit donc être largement relativisée et mise en perspective avec le nombre et la technicité des décisions rendues. Cette particulière technicité s'est par exemple manifestée avec la décision la plus « longue » jamais rendue par le Conseil constitutionnel, le 21 mars 2019, à l'occasion de la loi de programmation « 2018-2022 » et de réforme pour la justice, comprenant 395 paragraphes, la saisine du Conseil portant sur 57 articles de la loi.
Le Conseil constitutionnel a remplacé, avec la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en 2010, une partie de ses personnels de catégorie B par des agents de catégorie A, pour adapter ses effectifs aux nouveaux besoins. Cette nouvelle répartition, combinée à la prise en compte de l'ancienneté des personnels permanents et au recours à des personnels occasionnels nécessité par l'accroissement des activités de contrôle électoral, a rendu la hausse des dépenses de personnel inéluctable entre 2010 et 2019. Cette hausse est apparue raisonnable, d'autant qu'elle a partiellement été compensée par des économies sur les autres dépenses de fonctionnement.
Le budget consacré aux membres du Conseil constitutionnel est reconduit à l'identique pour 2020. Parmi les anciens Présidents de la République, membres de droit du Conseil constitutionnel, seul Valéry Giscard d'Estaing y siège actuellement 11 ( * ) . Le projet de loi constitutionnelle « pour un renouveau de la vie démocratique », déposé le 29 août 2019 sur le bureau de l'Assemblée nationale, prévoit la suppression du deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution, aux termes duquel les anciens Présidents de la République « font de droit partie à vie du Conseil constitutionnel » (article 5), tout en prévoyant une exception au bénéfice des « anciens Présidents de la République qui ont siégé au Conseil constitutionnel l'année précédant la délibération en conseil des ministres du projet de la présente loi constitutionnelle » (article 13).
Au total, les dépenses de fonctionnement qui avaient augmenté de 2,5 % en 2019 (+ 253 000 euros), pour atteindre 10,269 millions d'euros sont reconduites à l'identique en 2020. Cette évolution des dépenses de fonctionnement est de nouveau gagée à due concurrence par une diminution des dépenses d'investissement.
2. Une diminution à due concurrence des investissements
Le Conseil constitutionnel procède à l'entretien des locaux qu'il occupe dans l'aile Montpensier du Palais Royal.
Un ambitieux programme de travaux a été engagé de 2008 à 2018, qui a permis l'amélioration de l'accessibilité, le respect des normes de détection des incendies, l'aménagement et la rénovation des locaux.
Les dépenses d'investissement du Conseil constitutionnel devraient s'élever en 2020 à 1 449 000 euros. Ces dépenses permettront en particulier de financer des investissements informatiques et des travaux de sécurité.
3. L'accentuation des échanges internationaux
Le Conseil constitutionnel a considérablement accentué, depuis trois ans, ses échanges internationaux , ce qui se traduit par des échanges sur l'organisation, le fonctionnement et la jurisprudence des cours constitutionnelles.
Trois principaux cadres d'échanges internationaux ont ainsi été mis en place. Ils donnent chacun lieu à une rencontre annuelle et à des échanges réguliers entre les services : le premier avec la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe, le deuxième avec les cours constitutionnelles d'Europe du sud-ouest, le dernier avec les cours constitutionnelles francophones.
Ainsi, les échanges annuels entre le Conseil constitutionnel et la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe se sont institutionnalisés et portent notamment sur l'articulation entre les textes nationaux et européens en matière de droits fondamentaux et le bon équilibre entre la sauvegarde de l'ordre public et la garantie des libertés fondamentales dans le cadre de la lutte antiterroriste.
Depuis 2017, le Conseil constitutionnel a, en outre, rejoint le réseau informel des cours constitutionnelles « latines », institué en 1999, qui comprend le Tribunal constitutionnel espagnol, le Tribunal constitutionnel portugais et la Cour constitutionnelle italienne. Il a vocation à se réunir chaque année pour échanger sur un thème juridique d'intérêt commun et sur l'évolution récente des différentes jurisprudences.
Le Conseil constitutionnel est également membre de l'association des cours constitutionnelles ayant en partage l'usage du français (ACCPUF), dont il a d'ailleurs suscité la création en 1997.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a intensifié ses liens avec la Conférence des cours constitutionnelles européennes dont il est membre depuis 1987. Créée en 1972, à Dubrovnik, elle réunit actuellement 41 cours constitutionnelles européennes ou institutions analogues qui sont chargées du contrôle constitutionnel des normes.
Il a également adhéré, en 2013, à la Conférence mondiale sur la justice constitutionnelle, qui réunit plus d'une centaine de cours et conseils constitutionnels et cours suprêmes d'Afrique, des Amériques, d'Asie et d'Europe.
Au titre des rencontres bilatérales, le Conseil constitutionnel a ainsi accueilli en 2019, des délégations venant des Cours constitutionnelles du Mexique, de Finlande, de Jordanie, du Cambodge et du Mali et a envoyé une délégation en Argentine et au Canada.
Votre rapporteur note la vitalité de ces échanges et a conscience de leur utilité, mais tient à souligner cette année encore qu'ils doivent s'effectuer dans un cadre budgétaire contraint.
4. Mieux faire connaître le rôle du Conseil constitutionnel
Diverses actions à destination de publics variés ont été lancées, visant à mieux faire connaître le rôle du Conseil constitutionnel. Il s'agit de diffuser son action auprès d'un public plus large que les seuls juristes. Ces initiatives ont vocation à rappeler aux citoyens le rôle fondamental que jouent les cours constitutionnelles, en France comme ailleurs, dans la préservation des garanties fondamentales et des libertés individuelles.
Votre rapporteur est convaincu qu'il s'agit là d'une action qui va bien au-delà de la simple communication et qu'il est essentiel que les citoyens aient une meilleure connaissance de la Constitution de leur pays.
Il souligne ainsi le succès du Conseil constitutionnel dans sa participation à la Nuit du droit et le renouvellement du concours, intitulé « Découvrons notre Constitution » , en direction de jeunes scolaires .
Le Conseil constitutionnel publie également sur son site Internet, depuis février 2017, la liste des « contributions extérieures » qui lui sont soumises à l'occasion d'une saisine sur le fondement de l'article 61 de la Constitution qui permet au Président de la République, au Premier ministre, aux présidents des assemblées ou à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel d'une loi adoptée par le Parlement afin qu'il examine sa validité au regard de la Constitution avant qu'elle ne soit promulguée.
Au cours de cette procédure, le Conseil peut recevoir des « contributions extérieures », qualifiées en 1991 de « portes étroites » par le doyen Vedel, permettant à des professeurs de droit, à des professionnels mais aussi à des citoyens d'appeler l'attention du Conseil constitutionnel sur une question de droit précise. Le Conseil demeure souverain dans l'acceptation et l'utilisation des « portes étroites » mais la publication de la liste des « portes étroites » qui lui sont soumises à l'occasion d'un contrôle a priori de constitutionnalité participe d'un mouvement plus général de renforcement de la traçabilité de la norme.
Votre rapporteur s'interrogeait l'an dernier sur l'éventuelle publicité, à terme, du contenu de ces contributions extérieures. Le Conseil constitutionnel a décidé en 2019 de rendre public le contenu de ces contributions, une fois la décision rendue . Ce choix permet d'assurer la parfaite transparence des décisions rendues sans que la publicité systématique des contributions extérieures n'aient entraîné leur multiplication, sans doute du fait du choix judicieux de publier chaque décision avant de rendre publiques les contributions extérieures .
* 11 Jacques Chirac, décédé le 26 septembre 2019, ne siégeait plus depuis 2011, Nicolas Sarkozy ne siège plus depuis janvier 2013 et François Hollande n'a pas souhaité siéger.