B. L'ACCENT EST MIS SUR LA MISE EN oeUVRE DU PLAN LOGEMENT D'ABORD PAR LES DISPOSITIFS DE LOGEMENT ADAPTÉ
1. Des moyens alloués au logement adapté en hausse, en réponse à l'objectif du « logement d'abord »
Les dispositifs de logement adapté , financés par les crédits de l'action 12, offrent des solutions de logement aux personnes dont la situation économique et sociale ne leur permet pas d'accéder au logement ordinaire. Au 31 décembre 2018, les places en pensions de famille, intermédiation locative et résidences sociales s'élèvent à 232 753, soit une progression modérée par rapport à 2017 (231 332 places).
Crédits dédiés au logement adapté pour 2019 et demandés pour 2020 (CP)
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LFI 2019 |
PLF 2020 |
Évolution en montant |
Évolution en % |
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Pensions de famille |
113 336 922 |
125 892 922 |
12 556 000 |
11,1 % |
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IML |
98 889 499 |
121 931 981 |
23 042 482 |
23,3 % |
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Résidences sociales |
26 000 000 |
26 000 000 |
0 |
0 % |
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ALT 1 |
73 468 934 |
73 468 934 |
0 |
0 % |
Source : Commission des affaires sociales d'après le PAP 2019 et les réponses au questionnaire budgétaire
• Le développement des pensions de famille et de l'intermédiation locative constitue une priorité du Gouvernement dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « logement d'abord ». Les pensions de famille sont des structures de petite taille (une vingtaine de places) dans lesquelles se trouve un hôte rémunéré à hauteur de 16 euros par jour et par place. Les personnes qui y sont logées, sans limitation de durée, bénéficient d'un accompagnement social. L'intermédiation locative constitue une aide versée à des associations ou organismes de logement social afin qu'ils louent des logements du parc privé pour les sous-louer à un tarif social à des personnes défavorisées suffisamment autonomes pour occuper un logement. Le plan logement d'abord a fixé pour objectif de créer en cinq ans 10 000 places supplémentaires en pensions de famille et 40 000 places en intermédiation locative, soit un doublement des capacités de ces dispositifs.
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Le plan quinquennal 2018-2022 pour le logement d'abord
Présenté par le Président de la République au mois de septembre 2017, le plan se décline en cinq priorités : - produire et mobiliser plus de logements abordables et adaptés aux besoins des personnes sans-abri et mal logées ; - promouvoir et accélérer l'accès au logement et faciliter la mobilité résidentielle des personnes défavorisées ; - mieux accompagner les personnes sans domicile et favoriser le maintien dans le logement ; - prévenir les ruptures dans les parcours résidentiels et recentrer l'hébergement d'urgence sur ses missions de réponse immédiate et inconditionnelle ; - mobiliser les acteurs et les territoires pour mettre en oeuvre le principe du logement d'abord. Ces axes reposent sur l'approche dite « housing first » qui a pour objet d'orienter les personnes sans-abri en priorité vers des solutions de logements pérennes, lorsque cela est possible, plutôt que vers des dispositifs d'hébergement temporaire. Elle vise à accompagner la personne directement dans un logement pérenne, sans créer de rupture dans son parcours d'insertion par des changements de lieux d'hébergement. |
L'ouverture de places en pension de famille n'atteint pas, à ce stade, les objectifs fixés : 1 075 places ont été ouvertes en 2017 et 1 326 places en 2018. Ce démarrage moins rapide que prévu s'explique par les délais nécessaires à la réalisation des travaux préalables à l'ouverture des dispositifs. Les services du ministère de la cohésion des territoires prévoient ainsi l'ouverture de près de 2 000 places en 2019 et ont fixé l'objectif d'ouvrir 2 300 places en 2020. Cette montée en charge doit être financée par l'augmentation de 11,1 % des crédits alloués aux pensions de famille en 2020. En outre le forfait de financement à hauteur de 16 euros par place et par jour est resté inchangé depuis dix ans. Alors que le développement des pensions de famille constitue une priorité du Gouvernement, la révision du montant forfaitaire constituerait un véritable levier de développement de ce type de logement adapté .
Concernant l'intermédiation locative, la progression constatée permettrait d'atteindre les objectifs fixés , 5 352 places ayant été créées en 2017 et 4 926 places en 2018. Les prévisions fixées pour 2019 et 2020 s'élèvent à 8 850 places nouvelles chaque année, financées par une augmentation des crédits de 23,3 % pour 2020.
L'orientation des publics vers le logement adapté pourrait cependant être améliorée . Si l'accès direct des personnes sans domicile est l'un des objectifs du « logement d'abord », le développement du logement adapté doit aussi permettre de renforcer la sortie des dispositifs d'hébergement des personnes qui, grâce à l'accompagnement dont elles ont bénéficié, ont recouvré l'autonomie suffisante pour accéder à un logement adapté ou ordinaire. En 2018, 40 % des personnes sortant de CHRS accèdent à logement autonome et 11 % à un logement adapté 12 ( * ) . Le renforcement des prérogatives et des outils des SIAO devraient être l'occasion de consolider leur rôle d'orientation vers le logement adapté, dans la logique du plan « logement d'abord ».
• Les montants de crédits dédiés aux résidences sociales et à l'ALT1 sont reconduits en 2020. L'aide au logement temporaire ALT1 permet de couvrir les frais des organismes logeant temporairement des personnes sans domicile, cette aide se substituant aux allocations logement qui ne peuvent être attribuées en raison du public accueilli et du caractère temporaire de l'accueil ou de la disponibilité du logement. En 2018, 15 311 places bénéficient d'un co-financement par l'ALT1 et 21 152 places d'un financement exclusif par cette aide.
Le soutien aux résidences sociales s'effectue par le versement de l'aide à la gestion locative sociale (AGLS) qui vient couvrir des dépenses d'accueil et d'accompagnement des personnes réalisées dans le cadre d'un projet d'insertion sociale mis en oeuvre au sein de ces résidences. Les résidences sociales, créées directement sous ce statut ou anciens foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants, accueillent de façon temporaire des personnes en difficulté sociale. Les crédits dédiés à l'AGLS sont marqués chaque année par une sous-exécution de l'enveloppe votée en LFI , car une partie de cette enveloppe est redéployée en cours d'année pour couvrir les besoins de financement de places d'hébergement d'urgence.
Crédits dédiés à l'AGLS ouverts en LFI et exécutés (2016-2020)
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en M€ |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
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LFI |
26 |
26 |
26 |
26 |
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Exécution |
16,6 |
16,5 |
17,9 |
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Source : Commission des affaires sociales d'après les annexes aux lois de finances
Ces redéploiements en cours d'année ne permettent pas au Parlement de disposer d'une visibilité satisfaisante des crédits dédiés aux résidences sociales. Par ailleurs, ils contredisent l'objectif de développement du logement adapté fixé dans le cadre du plan « logement d'abord ». Votre rapporteur invite donc le Gouvernement à construire une budgétisation plus sincère des crédits alloués aux résidences sociales, afin d'apprécier les moyens qui sont réellement accordés à leur développement.
2. Des efforts à poursuivre pour maitriser les coûts sans renoncer à l'accompagnement social
a) Disposer d'une meilleure connaissance des publics pour une orientation adaptée
Afin d'assurer une orientation adaptée des publics sans domicile, les acteurs de l'hébergement et de l'insertion devraient disposer d'une meilleure connaissance du public sans-abri et accueilli dans les structures d'hébergement. C'est ce qu'ont indiqué votre rapporteur et son collègue Guillaume Arnell dans leur rapport consacré à l'hébergement d'urgence 13 ( * ) .
D'une part, le parc d'hébergement généraliste accueille un nombre important de personnes qui relèvent du dispositif national d'accueil dédié aux demandeurs d'asile . L'enquête menée en mars 2019 par les services du ministère auprès des gestionnaires a établi que 11 400 demandeurs d'asile étaient hébergés dans le parc généraliste, ce qui représente 8 % de ses capacités. Les efforts de spécialisation entre parc généraliste et parc dédié aux demandeurs d'asile doivent donc être poursuivis, en améliorant les démarches de connaissance des publics grâce aux échanges entre SIAO et l'OFII initiés cette année. D'autre part, un nombre important de personnes en situation irrégulière est hébergé dans le parc généraliste sans que les services de l'État n'aient connaissance de leur nombre avec précision. Or, ces publics, qui relèvent de l'hébergement généraliste, ne peuvent accéder à un logement du fait de leur situation administrative et doivent bénéficier d'un accompagnement spécifique. La fluidité au sein du parc d'hébergement serait donc facilitée par une meilleure connaissance des publics accueillis.
En outre, les outils de suivi des personnes accueillies sont à renforcer pour assurer une orientation plus complète des publics de la part des SIAO, notamment vers le logement adapté et le logement social . Ces pistes d'amélioration devraient être intégrées aux travaux en cours visant à renforcer le rôle des SIAO et leurs outils de régulation de l'offre et de la demande d'hébergement.
b) Renforcer les outils de pilotage et de contrôle des opérateurs de l'hébergement
Alors que les crédits dédiés à l'hébergement ne cessent d'augmenter, la maîtrise des financements et le maintien de conditions d'accueil satisfaisantes passent tout d'abord par le renforcement des moyens de prévisibilité d'ouvertures de places et de contrôle des gestionnaires de structures d'hébergement . À cet égard, votre rapporteur salue les démarches d'appels à candidature pour l'ouverture des places hivernales, initiées l'an dernier dans la région Ile-de-France et menées pour cet hiver dans les régions Ile-de-France, Hauts-de-France, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie et PACA. Les décisions de pérennisation de places à l'issue de l'hiver doivent aussi être anticipées afin de fiabiliser les financements pour les gestionnaires et assurer une continuité de l'accueil. Face à la hausse considérable du nombre de places chaque année, et des financements dédiés, les moyens de contrôler les fonds alloués et les conditions d'accueil doivent être renforcés, en particulier dans les hôtels.
Par ailleurs, le pilotage des gestionnaires est à renforcer grâce à des outils de contractualisation . A cet égard, la loi ELAN a posé pour les CHRS l'obligation de conclure avec l'État un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) à l'horizon 2022. Cette démarche est soutenue par votre rapporteur, car elle constitue un bon outil pour effectuer un meilleur suivi des opérateurs et assurer un financement plus adapté à leurs besoins. La mise en oeuvre de cette contractualisation pluriannuelle suscite toutefois quelques inquiétudes de la part des gestionnaires de CHRS, qui ont déjà été marqués par la convergence tarifaire engagée en 2018, comme l'a constaté votre rapporteur lors de ses auditions. Le Gouvernement prépare en effet un cahier des charges qui définira, d'ici à la fin de cette année , un modèle de CPOM pour les CHRS , avec un certain nombre d'indicateurs à utiliser. Ce cahier des charges est l'aboutissement d'une phase de concertation avec les opérateurs de l'hébergement. Ils craignent toutefois que les indicateurs qui seront établis soient concentrés sur une logique de performance qui inciterait les gestionnaires à sélectionner les publics hébergés afin d'obtenir de bons résultats en matière d'insertion vers le logement et de rotation des publics. Votre rapporteur considère qu'il est tout à fait justifié de fixer des objectifs aux structures d'hébergement en termes d'accompagnement et d'accès aux droits et que ces risques doivent être évités en ajustant les indicateurs aux spécificités des publics accueillis.
Au total, ces mesures visant à renforcer le pilotage des structures d'hébergement apparaissent nécessaires pour maitriser les coûts des dispositifs sans renoncer à l'accompagnement social des publics accueillis. C'est la condition pour concilier au mieux le respect du principe d'accueil inconditionnel et la nécessaire maîtrise des finances publiques. Les objectifs du plan « logement d'abord » ne pourront pas être atteints sans préserver une offre d'hébergement à la hauteur des besoins d'accueil en urgence et d'accompagnement des personnes les plus précaires pour leur permettre d'accéder à terme à un logement adapté ou autonome.
* 12 Indicateur de performance de la mission « cohésion des territoires » (PAP 2020).
* 13 « Hébergement d'urgence : renforcer le pilotage pour mieux maîtriser les financements », rapport d'information n° 614 (2018-2019) de MM. Guillaume ARNELL et Jean-Marie MORISSET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 26 juin 2019.