N° 411
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 mars 2019 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , portant création de l' Office français de la biodiversité , modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l' environnement ,
Par Mme Anne CHAIN-LARCHÉ,
Sénatrice
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(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool , vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard , secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mme Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot . |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
1402 , 1482 et T.A. 219 |
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Sénat : |
274 (2018-2019) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le Gouvernement a présenté le 4 juillet 2018 son plan en faveur de la biodiversité qui comprend 90 actions réparties autour de six axes : reconquérir la biodiversité dans les territoires, construire une économie sans pollution et à faible impact sur la biodiversité, protéger et restaurer la nature dans toutes ses composantes, développer une feuille de route européenne et internationale ambitieuse pour la biodiversité, connaître, éduquer et former, et enfin, améliorer l'efficacité des politiques de biodiversité.
C'est dans le cadre de ce plan que s'inscrivent les dispositions du projet de loi portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement adopté par l'Assemblée nationale le 24 janvier dernier.
Ce projet de loi a été envoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Cependant votre commission, ayant conservé la compétence en matière de chasse, s'est saisie pour avis de ce projet de loi et plus particulièrement des articles 1 er , 2, 2 bis A, 2 bis , 3, 10 et en tant que de besoin des articles 4 à 8.
Votre rapporteure a entendu de nombreux acteurs sur ce projet de loi : les chasseurs, les directeurs de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et de l'Agence française pour la biodiversité, les représentants des personnels de ces deux établissements, les représentants des agriculteurs, des forestiers et des pêcheurs, le ministère de la transition écologique et solidaire ou encore les associations de défense de l'environnement. La majorité de ces auditions ont été organisées en commun avec Jean-Claude Luche, rapporteur du texte pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
À l'issue de ces auditions, votre rapporteure considère que la réforme proposée, qu'il s'agisse de la création de l'Office français de la biodiversité, du renforcement des pouvoirs des inspecteurs de l'environnement pour une police plus efficace et des nouvelles missions confiées aux chasseurs, va dans le bon sens. Néanmoins, elle regrette que le Gouvernement n'ait pas donné aux chasseurs et plus largement aux acteurs économiques concernés leur juste place dans le nouvel établissement. Elle s'interroge enfin sur la capacité de ce dernier à faire face à ses missions au regard des moyens humains et financiers qui lui sont affectés.
I. LA RÉFORME DES ACTEURS DE LA BIODIVERSITÉ : UNE RÉFORME INACHEVÉE
A. UNE RATIONALISATION INACHEVÉE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS INTERVENANT EN MATIÈRE DE BIODIVERSITÉ QUI A CONDUIT AU MAINTIEN DE L'AFB ET DE L'ONCFS
1. Une rationalisation inachevée des établissements publics intervenant en matière de biodiversité
La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages avait pour objet de rationaliser le nombre d'établissements intervenant en matière de biodiversité.
Ainsi, a été créée, à compter du 1 er janvier 2017, l'Agence française pour la biodiversité qui regroupe plusieurs organismes : l'Agence des aires marines protégées, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l'établissement public « Parcs nationaux de France » ainsi que le groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels ».
La rationalisation des établissements publics est restée partielle. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage n'a pas été intégré dans l'Agence française pour la biodiversité, les chasseurs refusant cette incorporation.
Néanmoins, la loi relative à la biodiversité précitée avait prévu une modalité de rapprochement avec la création d'unités de travail communes entre l'Agence française pour la biodiversité et les autres établissements publics de l'État compétents, dont l'ONCFS.
En pratique, comme l'a souligné un rapport 1 ( * ) du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et de l'Inspection générale des finances (IGF), ces unités n'ont pu se mettre en place malgré le souhait du Gouvernement, le conseil d'administration de l'ONCFS s'y étant opposé en janvier 2017 au motif que la mise en place de ces unités supposait au préalable « la stabilisation de l'organisation et des prérogatives de l'AFB et la définition des compétences et des missions des deux établissements ».
2. Le maintien de deux établissements complémentaires en matière de biodiversité : l'Agence française pour la biodiversité et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage
La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a ainsi laissé en place deux établissements dont nombre de personnes auditionnées par votre rapporteure jugent l'action complémentaire en matière de biodiversité.
L'Agence française pour la biodiversité exerce plusieurs missions comme l'appui aux politiques publiques, le contrôle et la prévention des atteintes à l'eau et à la biodiversité, la gestion et la restauration des espaces protégés, la connaissance de l'état et du fonctionnement des écosystèmes, la sensibilisation et la mobilisation des citoyens ou encore l'accompagnement des acteurs de la biodiversité. Les missions de l'Agence vont au-delà du simple cumul de compétences des établissements publics qu'elle a regroupés. En effet, lors de sa création, le législateur lui a fixé des compétences supplémentaires, notamment en matière de biodiversité terrestre ou de biopiraterie, sans toutefois lui donner les moyens d'exercer ces nouvelles missions. 25 millions d'euros manqueraient ainsi au budget de l'Agence pour que celle-ci puisse faire face à l'ensemble de ses missions.
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Les chiffres clés de l'Agence française pour la biodiversité Une agence créée en 2017 issue de la fusion de 4 établissements. 10 parcs nationaux lui sont rattachés. 224 millions d'euros de budget. 120 millions d'euros de dépenses de fonctionnement et 104 millions d'euros de dépenses d'intervention dont 41 millions d'euros fléchés sur le volet national du plan Écophyto et 30 millions sur les actions de solidarité inter-bassins. 1 200 emplois dont 650 inspecteurs de l'environnement. Plus de 20 243 contrôles en 2017. Source : Agence française pour la biodiversité. |
L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) est un établissement plus ancien créé en 1972. Il est chargé de réaliser des études relatives à la faune sauvage. Il en assure la surveillance et notamment les dangers sanitaires que la faune sauvage peut présenter. Il veille au respect de la réglementation relative à la chasse et organise le permis de chasser.
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Les chiffres clés de l'ONCFS Un établissement créé en 1972. 117 millions d'euros de budget. Répartition des dépenses de fonctionnement : 94 millions d'euros pour les salaires des personnels, 15 millions d'euros pour les crédits de fonctionnement, 5 millions d'euros pour les investissements, 1 million d'euros pour les crédits d'intervention (dont Agrifaune). 1 500 agents dont 1 100 inspecteurs de l'environnement. Plus de 17 000 contrôles par an. Source : ONCFS |
Les missions de l'Office ont néanmoins évolué vers des missions plus en rapport avec la biodiversité comme les « brigades loup » ou les actions de lutte contre les espèces exotiques envahissantes. Ainsi, en 2016, les missions relatives à la chasse ne représentaient que 24,6 % du temps de travail des agents de l'Office et parmi les activités de police, la police de la chasse représentait 37,4 % du temps contre 31,5 % pour la police de la nature.
Répartition de l'activité de l'ONCFS en 2016
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Activités de l'ONCFS |
ETPT |
% du temps de travail |
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Activités de police |
850,58 |
55,71 |
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dont : police de la chasse |
318,79 |
20,88 |
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dont : activités de police mixtes (lutte contre le braconnage et surveillance générale des territoires) |
263,52 |
17,26 |
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dont : police de la nature (hors activités cynégétiques) |
268,25 |
17,57 |
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Activités de connaissance et d'expertise |
216,80 |
14,20 |
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Autres activités cynégétiques (permis de chasser,...) |
56,94 |
3,73 |
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Activités d'appui aux services de l'État |
185,04 |
12,12 |
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Activités de management |
217,41 |
14,24 |
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Total |
1 526,77 |
100,00 |
Source : ONCFS - cité dans le rapport du CGEDD et de l'IGF L'avenir des opérateurs de l'eau et de la biodiversité - avril 2018.
3. Les propositions d'évolution de l'organisation des acteurs de la biodiversité
A l'issue de leur mission, le CGEDD et l'IGF ont présenté un état des lieux sans concession de l'organisation des acteurs de la biodiversité, soulignant que le choix de l'Agence française pour la biodiversité était « un choix par défaut » et que le positionnement de l'ONCFS était peu lisible, « l'établissement n'[étant] pas identifié pour ce qu'il fait ». Ils ont invité le Gouvernement à s'interroger sur les missions de l'Office et son devenir ainsi que sur la répartition des compétences avec les fédérations de chasseurs.
Ils ont examiné cinq scénarios possibles pour faire évoluer l'organisation du réseau des opérateurs de l'eau et de la biodiversité, soit pour spécialiser les établissements, soit pour les fusionner.
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Les 5 scénarios examinés par le CGEDD et l'IGF Ces cinq scénarios se distinguent selon la logique propre qui les sous-tend : logique d'établissements publics intégrés (scénarios n° 1, n° 4 et n° 5) ou distinction entre les missions régaliennes et les autres missions (scénarios n° 2 et n° 3). Plus précisément, les cinq scénarios globaux qui nécessitent tous des modifications législatives répondent aux caractéristiques principales suivantes : - le scénario n° 1 poursuit les dynamiques engagées, mais s'avère plus volontariste pour mettre en oeuvre la mutualisation des services territoriaux de l'AFB et de l'ONCFS en faisant du préfet le délégué territorial des deux établissements ; - le scénario n° 2 maintient l'AFB et l'ONCFS en tant qu'établissements indépendants, mais distingue leurs missions techniques et de police. Ainsi, dans ce scénario : . l'autorité préfectorale se verrait confier l'entière et unique responsabilité en matière de police de l'eau et de la nature ; à ce titre, le préfet de département disposerait des personnels de l'État, ainsi que des agents concernés de l'AFB, de l'ONCFS et, le cas échéant, des établissements publics de parcs nationaux, qui, tout en restant administrativement et financièrement gérés par ces établissements, seraient placés sous son autorité fonctionnelle et hiérarchique ; . les missions de l'AFB et de l'ONCFS se limiteraient à la connaissance et l'expertise ; . il appartiendrait à la DEB et aux DREAL d'assurer la coordination, respectivement aux niveaux national et régional, de l'exercice des missions de police au niveau départemental ; - le scénario n° 3 spécialise les établissements publics pour les rendre complémentaires, dans une logique proche de celle du scénario 2. Ainsi : . l'ONCFS évoluerait en un « Office français de police de l'eau et de la nature » (OFPEN), chargé de l'appui aux services de l'État en matière de police administrative et, sous l'autorité du procureur de la République, des missions de police judiciaire. Son organisation s'articulerait principalement autour d'un échelon départemental regroupant les services de terrain de l'AFB et de l'ONCFS, et d'un échelon national assurant la coordination des activités de police. Un échelon régional de taille limitée assurerait des fonctions de management de proximité des services départementaux et offrirait des services supports mutualisés à ces services ; - les agents de l'État chargés de missions de contrôle (police de l'eau et de la nature) au sein des DREAL et des DDT(M) seraient transférés à l'OFPEN ; - l'AFB se concentrerait sur les missions de connaissance (notamment la gestion des systèmes d'information sur l'eau, la mer et la nature), de recherche, d'expertise et d'appui aux maîtres d'ouvrage et collectivités (notamment au travers des agences régionales de la biodiversité), de coordination et d'appui (notamment en accueillant des services communs) aux établissements qui lui sont rattachés et assurerait la solidarité financière entre les bassins de métropole et d'outre-mer ; - le scénario n° 4 constitue une version musclée et étendue du premier scénario : . l'ONCFS serait fusionné avec l'AFB, donnant à la nouvelle agence la capacité à agir sur l'ensemble des milieux ; . les agents de l'État chargés de missions de contrôle (police de l'eau et de la nature) au sein des DREAL et des DDT(M) seraient transférés à la nouvelle AFB ; - le scénario n° 5 prévoit la création d'une agence englobant tous les acteurs actuels : AFB, ONCFS, agences de l'eau, établissements publics de parcs nationaux, EPMP. Comme déjà indiqué, ce scénario soulève de nombreux inconvénients : . difficultés de la nouvelle structure à s'imposer face à des établissements à la culture forte et capacité de la tutelle à se positionner par rapport à celle-ci ; . économies d'échelle incertaines et gouvernance ligotée par son gigantisme ; . mise en cause ou rupture des liens territoriaux avec la disparition des conseils d'administration des agences et des établissements publics de parcs nationaux. Source : extrait du rapport du CGEDD et de l'IGF L'avenir des opérateurs de l'eau et de la biodiversité - avril 2018. |
Au regard des avantages et inconvénients de chaque scénario, ils ont préconisé de se concentrer sur les scénarios 2, 3 et 4. Le Gouvernement a retenu dans son projet de loi le scénario prévoyant une fusion de l'Agence française pour la biodiversité et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage qui faisait l'unanimité.
* 1 Rapport du CGEDD et de l'IGF sur l'avenir des opérateurs de l'eau et de la biodiversité - avril 2018