Projet de loi de finances pour 2019 : Sécurité civile

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget alloué en 2019 au programme Sécurité civile de la mission Sécurités ne comporte aucune surprise, ni bonne ni mauvaise.

Les crédits destinés à assurer le fonctionnement des moyens relevant de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) sont dans leur globalité satisfaisants et mis au service de priorités identifiées les années précédentes : le renouvellement, la rénovation et le maintien en condition opérationnelle de la flotte aérienne, le renforcement des capacités de déminage et le développement de différents systèmes de communication nécessaires au bon fonctionnement de la sécurité civile.

Ce budget ne retrace évidemment pas les moyens à la disposition des services départementaux d'incendie et des secours (SDIS) qui sont financés par les collectivités territoriales, départements en tête. La loi de finances n'en permet pas moins de prévoir, le cas échéant, les adaptations fiscales et les concours ciblés nécessaires à leurs investissements, en baisse depuis plusieurs années. Les marges de manoeuvre dont disposent les parlementaires en la matière sont faibles, en raison des règles de recevabilité financière de leurs amendements, ce qui leur impose souvent de devoir s'en remettre à l'initiative du Gouvernement. Or force est de constater que les efforts de ce dernier ne sont pas à la hauteur des attentes et des besoins des SDIS, à plusieurs titres. Ainsi, les économies réalisées par l'État lors de la réforme de la prestation versée aux sapeurs-pompiers volontaires et qu'il avait été décidé de sanctuariser pour financer des investissements des SDIS seront détournées de l'usage prévu, en 2019 comme elles l'ont déjà été en 2018. En outre, la gratuité des péages autoroutiers pour les véhicules de secours en intervention, prévue par la loi de finances pour 2018, n'est toujours pas en vigueur, faute de décret d'application.

Les rapports entre la sécurité civile française et l'Union européenne témoignent eux aussi de ce hiatus entre la place donnée aux moyens nationaux et le manque de considération pour les moyens locaux de la sécurité civile. Alors que les premiers bénéficient pleinement au mécanisme européen de protection civile (MEPC), la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne remet dangereusement en cause les seconds, qui assurent pourtant au quotidien la protection de nos concitoyens.

I. LE BUDGET 2019, RÉVÉLATEUR D'UNE SÉCURITÉ CIVILE À DEUX VITESSES

A. LA SÉCURITÉ CIVILE D'ÉTAT : LE PRINCIPAL BÉNÉFICIAIRE DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Le programme 161 Sécurité civile est l'un des quatre programmes de la mission Sécurités qui « concourt à la stratégie du ministère de l'intérieur visant à protéger et secourir les Français sur l'ensemble du territoire » . ^{3 ( * )} Cette mission comprend également les programmes Police nationale , Gendarmerie nationale et Sécurité et éducation routières .

L'État est « garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national ». À ce titre, il « en définit la doctrine [...] coordonne ses moyens [...] évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d'information et d'alerte des populations » ^{4 ( * )} . Le ministère de l'intérieur est son bras armé.

Piloté par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), le programme Sécurité civile finance les moyens nationaux de la sécurité civile, qu'il s'agisse des outils d'intervention opérationnels mis en oeuvre au quotidien pour le secours à personnes, les opérations de déminage ou déclenchés en cas de catastrophes majeures, qu'elles soient naturelles comme les feux de forêt, les inondations, les tempêtes ou les séismes, ou technologiques avec les risques NRBC-E (nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif).

1. Des crédits de paiement stabilisés

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoyait initialement une légère augmentation, de 1,2 %, des crédits de paiement alloués au programme Sécurité civile : ils s'élevaient à 538,77 millions d'euros, contre 532,27 millions d'euros en 2018.

Les autorisations d'engagement subissaient quant à elles un net recul de 46 % : leur montant était de 459,43 millions d'euros en 2019, contre 853,76 millions d'euros en 2018.

En première lecture, l'Assemblée nationale a diminué ces montants de 1,7 million d'euros, tant en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement, lors d'une seconde délibération.

La forte diminution des autorisations d'engagement par rapport à 2018 s'explique par la passation, l'année dernière, d'un marché public d'envergure portant sur l'acquisition échelonnée de 6 appareils de type « Dash 8 » qui avait nécessité l'ouverture de crédits en conséquence. Ce marché correspondait, pour le budget 2018, à 404,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 61,4 millions d'euros de crédits de paiement.

Évolution des crédits de la sécurité civile sur deux ans
(en euros)

Numéro et intitulé de l'action		Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
		• Ouvertes en LFI 2018	Demandées pour 2019 (PLF initial)	Évolution (en %)	Ouverts en LFI 2018	Demandés pour 2019 (PLF initial)	Évolution (en %)
11	Prévention et gestion des crises	32 260 672	53 869 074	67 %	35 975 672	35 669 074	-0,9 %
12	Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux	665 118 318	241 572 936	- 63,7 %	338 911 992	339 991 474	0,3 %
13	Soutien aux acteurs de la sécurité civile	144 941 173	151 510 440	4,5 %	146 741 173	150 239 009	2,4 %
14	Fonctionnement, soutien et logistique	11 442 368	12 477 953	9,1 %	10 642 368	12 877 953	21 %
TOTAL		853 762 531	459 430 403	-46,2 %	532 271 205	538 777 510	1,2 %

Évolution des crédits de la mission Sécurité civile sur six ans (en millions d'euros)

Les effectifs évoluent globalement à la hausse puisque 15 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sont demandés cette année, le plafond des autorisations d'emploi passant de 2 483 à 2 498.

Cette augmentation correspond, en réalité, à une augmentation nette de 10 équivalents temps plein (ETP) au sein du schéma d'emploi de la sécurité civile pour 2019 ^{5 ( * )} , dont 6 correspondent à des personnels des moyens aériens et 4 à des postes de démineurs , qui viennent en supplément des 31 postes de démineurs créés en 2018.

Au total, les dépenses de personnel s'élèvent, selon le projet de loi de finances pour 2019, à 183 millions d'euros, contre 186 millions d'euros en 2018, soit une baisse de 1,6 %.

Le plafond d'emplois du programme Sécurité civil e pour 2019

2 498 ETPT, soit + 15 ETPT par rapport à 2018 :

- 134 personnels administratifs (- 1) ;

- 444 personnels techniques (+ 8) ;

- 1 429 militaires (hors gendarmes) (-) ;

- 88 ouvriers d'État (-) ;

- 88 hauts fonctionnaires, ou personnels des corps de conception et de direction, et corps de commandement (police nationale) (-) ;

- 315 personnels de corps d'encadrement et d'application (+ 8).

Source : projet annuel de performances Sécurités 2019

2. Des priorités identiques à celles des exercices précédents

Comme lors de l'exercice précédent, les moyens alloués à la sécurité civile se concentrent principalement sur trois objectifs principaux : la flotte aérienne, le déminage et les différents systèmes de communication.

a) La flotte aérienne

Le renouvellement de la flotte d'avions Tracker

Le remplacement de neuf appareils de type Tracker ^{6 ( * )} par six appareils multi-rôles de type Dash 8 Q400M ^{7 ( * )} demeure un des principaux postes de crédits de paiement du budget 2019 . Ces appareils ont été commandés par l'intermédiaire d'un marché public passé par la direction générale des armées (seule habilitée à acquérir des aéronefs pour le compte de l'État) qui a été notifié le 10 janvier 2018 à la société CONAIR. Le premier sera livré en avril 2019, avant la saison des feux, avec quelques semaines d'avance sur le calendrier prévisionnel. Il complètera les deux appareils de type Dash 8 actuels.

Échéancier actualisé relatif à l'acquisition de six appareils
de type « Dash 8 Q400M »
(en nombre d'appareils et millions d'euros)

		2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	TOTAL
Commande			6							6
Livraison				1	2	1	1	1	-	6
AE	Affectation	370,37								370,37
	Engagement	-	322,08	10,77	5,5	10,76	8,86	12,4	-	370,37
CP		-	34,48	64,24	66.28	80,52	61,08	63,77	-	370,37

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Cette substitution d'appareils implique des adaptations profondes de la part du bureau des moyens aériens de la DGSCGC en matière de recrutement et de formation des personnels naviguant et au sol. Cette adaptation est d'autant plus complexe que les deux types d'appareils seront simultanément utilisés jusqu'au retrait total des Tracker. Les personnels des moyens aériens seront, cette année, renforcés en ce sens à hauteur de 6 ETP.

Répartition sommaire des personnels et appareils
du Bureau des moyens aériens de la DGSCGC (octobre 2018) ^{8 ( * )}

	Appareils		Personnels	dont personnels navigants
Échelon central	-		57	-
Groupement "Avions"	23 avions bombardiers d'eau :	12 Canadair CL 415 amphibies	106	80
		9 bombardiers terrestres Tracker
		2 bombardiers lourds polyvalents Dash 8
	3 avions de liaison de type Beechraft King 200
Groupement "Hélicoptères"	35 hélicoptères EC 145 biturbines		307	219

Le financement du maintien en condition opérationnelle

Le maintien en condition opérationnelle (MCO) de la flotte d'avions et d'hélicoptères de la sécurité civile constituera lui aussi, en 2019, un poste de dépenses significatif, avec 41 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 65 millions d'euros de crédits de paiement, mais stable par rapport à 2018 (41,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 68,3 millions d'euros de crédits de paiement).

Le maintien en condition opérationnelle des 26 avions actuels est assuré dans le cadre d'un marché public en vigueur depuis le 1 ^er octobre 2015 et arrivant à échéance en 2021, pour un montant total de 210 millions d'euros sur la période. En 2019, son coût s'élèvera à 16,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 41 millions d'euros en crédits de paiement.

Le maintien en condition opérationnelle des 35 hélicoptères actuels, de type EC 145, est directement assuré dans les ateliers du groupement d'hélicoptères de la DGSCGC, à Nîmes, avec l'appui des titulaires de marchés publics passés en lien avec la direction de la maintenance aéronautique du ministère de la défense (DMAé). En 2019, son coût s'élèvera à 24,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

S'ils sont stables depuis plusieurs années, les coûts de MCO de la flotte d'avions devraient, selon la DGSCGC, pâtir du retrait de la flotte de Tracker, de la livraison des nouveaux appareils de type Dash mais aussi d'autres facteurs propres au marché en cours.

Évolution des coûts constatés et prévisionnels de maintien
en condition opérationnelle des flottes d'avions et d'hélicoptères
du bureau des moyens aériens de la DGSCGC (en millions d'euros) ^{9 ( * )}

* Compte tenu des reports de charges importants vers 2015, l'exécution redressée (charges rattachables à l'exercice) s'établit à 39,2 millions d'euros. Les autorisations d'engagement prévues en 2014 ont porté sur un marché déclaré infructueux en septembre 2014 et finalement passé en 2015.

Ces prévisions d'évolution sont préoccupantes, en raison de l'extrême rigidité de ces dépenses. Elles appellent à la vigilance sur les choix qui seront opérés pour l'avenir de la flotte de Canadair CL 415 à l'horizon 2022.

La modernisation des équipements

Cette année encore, la modernisation et l'équipement des aéronefs constituent également un enjeu particulier avec 1,7 million d'euros d'autorisations d'engagement et 7,9 millions d'euros de crédits de paiement. Comme en 2018, ces dépenses concernent les hélicoptères de type EC 145, qui verront leurs équipements avioniques rénovés pour maintenir leur capacité de vol aux instruments, et les avions de type Beechraft King 200, qui continueront à être dotés de moyen de surveillance de type optronique.

b) La poursuite des efforts dans le domaine du déminage

Les moyens humains

Le bureau du déminage de la DGSCGC a pour missions principales d'identifier, détecter, neutraliser, enlever et détruire les munitions des dernières guerres et les objets suspects, sécuriser les voyages officiels et les grands évènements, assurer des actions de formation spécialisées et de coopération. Il compte pour cela sur 25 implantations territoriales de déminage, un centre de formation et de soutien, un centre de stockage de munitions chimiques et trois établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL).

Après avoir connu 15 créations de postes en 2016 et 2017, puis 31 en 2018, les services de déminage bénéficient cette année encore de la création de 4 nouveaux ETP . Ces augmentations s'inscrivent dans la suite du plan « Déminage 2020 », initié en 2016, qui prévoit la création de centres régionaux renforcés et l'adaptation des implantations du déminage pour répondre à l'évolution tant des risques naturels et technologiques que de la menace terroriste.

Les moyens matériels

Le groupe d'intervention du déminage bénéficiera cette année d'une partie des crédits d'investissement « Modernisation et équipement terrestre des moyens nationaux », à hauteur de 1,6 million d'euros.

c) Les systèmes de communication de la sécurité civile

Antarès

La couverture de l'ensemble du territoire par le service de radiocommunications numériques Antarès - le réseau des services publics concourant aux missions de sécurité civile - voit son échéance maintenue à 2020. Si l'ensemble des départements métropolitains sont, cette année, raccordés, des zones de couvertures limitées ou inexistantes subsistent encore.

Votre rapporteur regrettait déjà, l'an dernier, les deux années de retard prises pour l'achèvement de ce chantier, par rapport à la programmation initiale, pour des raisons tenant à la fois aux prestataires auxquels il a été fait appel et à des changements intervenus dans la maîtrise d'oeuvre. Elle espère désormais que cet objectif, déjà tardif, pourra être tenu. En effet, la prévision actualisée du taux de couverture pour 2018 a baissé de 0,8 % depuis le projet annuel de performances de 2018, passant de 95,8 % à 95,0 %. La cible pour 2019 n'étant que de 96,0%, le taux de couverture devra donc faire un bond de 4 % sur l'année 2019 pour atteindre les 100 % espérés début 2020 alors qu'il ne devrait augmenter que de 1 point cette année ^{10 ( * )} .

Par ailleurs, les difficultés d'utilisation du réseau Antarès en mode relayé depuis des aéronefs, déjà constatées par votre rapporteur l'année dernière, n'ont toujours pas été résolues . Certaines solutions ont été écartées au motif qu'elles étaient trop coûteuses ou trop longues à mettre en oeuvre et la DGSCGC privilégie désormais la poursuite des études en cours en vue d'adapter un système fonctionnant en Espagne.

Le programme SGA-SGO

Les SDIS étant le plus souvent dotés de systèmes informatiques destinés à la réception des appels et à la gestion des opérations acquis indépendamment les uns des autres, onéreux et parfois proches de l'obsolescence, il a été décidé en 2016 de favoriser le développement d'un système unifié.

Le développement d'un système de gestion des appels - système de gestion opérationnelle du système (SGA-SGO), interopérable avec ceux des autres acteurs publics ou privés du secours et de la sécurité, a été confié à une équipe de préfiguration dédiée à partir d'avril 2017. Les modalités du déploiement de ce futur système d'information ont été présentées par votre rapporteur lors de l'examen des crédits alloués à la sécurité civile par les projets de lois de finances pour 2017 ^{11 ( * )} et 2018 ^{12 ( * )} .

La principale avancée de ce programme baptisé depuis « NexSIS 18-112 » réside, cette année, dans la mise en place de la structure porteuse du projet. Il s'agit de l' Agence du numérique de la sécurité civile , établissement public national à gouvernance partagée entre l'État et les services départementaux d'incendie et de secours, institué par le décret du 8 octobre 2018 ^{13 ( * )} . Cette agence a compétence pour la conception, le développement, la maintenance et l'exploitation des systèmes et applications, ainsi que pour la définition des normes relatives au traitement des alertes issues des numéros d'appels d'urgence 18 et 112 ^{14 ( * )} .

Votre rapporteur se félicite que cette agence puisse être opérationnelle dès le début de l'année 2019 mais regrette profondément qu'elle ne soit financée que par des crédits provenant ou à destination des SDIS . Sur les 9 millions d'euros qui lui seront consacrés l'an prochain, 2 millions proviendront directement de subventions d'investissement versées par les services départementaux d'incendie et de secours et 7 millions seront ponctionnés sur ce qu'il reste de la dotation de soutien à l'investissement structurant des services d'incendie et de secours dont la baisse vertigineuse avait, à elle seule, justifié l'avis négatif émis par votre rapporteur quant à l'adoption des crédits de la mission sécurité civile l'année dernière (voir infra ). Les SDIS supporteront également les coûts de fonctionnement de cette agence puisque « ce sont les contributions de fonctionnement des SDIS bénéficiant des services de NexSIS 18-112 qui constitueront l'essentiel des recettes de l'agence » ^{15 ( * )} .

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* ³ Extrait du projet annuel de performances 2019 de la mission « Sécurités », page 8.

* ⁴ Article L. 112-2 du code de la sécurité intérieure.

* ⁵ L'impact de la création des nouveaux ETP est détaillé dans le projet annuel de performances 2019 de la mission Sécurités , tableau Évolution des emplois , page 169.

* ⁶ Les Tracker de la DGSCGC sont des avions bombardiers d'eau bimoteurs à turbopropulseurs dérivés d'appareils conçus dans les années 1950 et initialement destinés à la lutte anti-sous-marine par la marine américaine.

* ⁷ Les appareils de type « Dash 8 » sont des avions multi-rôles, bimoteurs à turbopropulseurs, rapides et d'une capacité d'emport de 10 tonnes d'eau contre 3 pour les Tracker.

* ⁸ Données issues de réponses au questionnaire budgétaire.

* ⁹ Données issues des réponses au questionnaire budgétaire retraitées par la commission des lois. De 2013 à 2018, les coûts indiqués correspondent aux dépenses constatées ; les montants pour 2018 correspondent aux crédits de paiement inscrits dans la loi de finances initiale ; les montants indiqués après 2018 correspondent aux prévisions de crédits de paiement de la DGSCGC.

* ¹⁰ Extrait du projet annuel de performances de 2019 de la mission « sécurités », page 163.

* ¹¹ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a16-146-16/a16-146-16.html

* ¹² Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a17-114-14/a17-114-14_mono.html

* ¹³ Décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 portant création de l'Agence du numérique de la sécurité civile.

* ¹⁴ Ibidem , article 1 ^er .

* ¹⁵ Réponse au questionnaire budgétaire.