II. LA SCOLARISATION DES ENFANTS DE MOINS DE TROIS ANS
A. UNE POLITIQUE CONTROVERSÉE, DES OBJECTIFS AMBITIEUX
1. L'accueil des enfants de deux ans à l'école maternelle : une politique controversée
(1) Une politique relativement ancienne
Comme le rappelait les inspections générales, « à sa création, l'école maternelle fut conçue pour accueillir les enfants de deux à six ans ; c'est donc bien dès l'origine que les enfants de deux à trois ans constituent un public commun aux institutions de toute nature qui accueillent des jeunes enfants » 11 ( * ) . L'article premier du décret du 18 janvier 1887, pris en application de la loi « Goblet » du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire, prévoit en effet que « dans les écoles maternelles et les classes enfantines, les enfants peuvent être admis dès l'âge de deux ans révolus et restent jusqu'à l'âge de six ans » 12 ( * ) .
L'accueil des enfants de deux ans ne s'est vraiment développé qu'à partir des années 1960 , parallèlement à la généralisation de la scolarisation des enfants de trois à cinq ans. Nos anciens collègues Monique Papon et Pierre Martin écrivaient que « l'école maternelle a laissé venir à elle les enfants de deux ans » lorsque le contexte démographique - chute de la natalité - et socio-économique - développement du travail des femmes - l'a permis 13 ( * ) .
Comme l'illustre le tableau ci-dessous, le taux de scolarisation des enfants de deux ans a atteint environ 35,5 % début des années 1980, au niveau auquel il s'est maintenu jusqu'au début des années 2000.
Évolution du taux de scolarisation des enfants de deux ans
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1960-1961 |
1970-1971 |
1975-1976 |
1980-1981 |
1990-1991 |
2000-2001 |
2005-2006 |
2010-2011 |
2011-2012 |
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9,9 |
17,9 |
26,6 |
35,7 |
35,2 |
34,5 |
24,5 |
13,6 |
11,6 |
Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat d'après des données MENJ-DEPP
Dès cette époque, l'accueil des enfants de deux ans à l'école maternelle était perçu comme un instrument de justice sociale. La loi du 10 juillet 1989, dite « Lang », précise que « l'accueil des enfants de deux ans est étendu en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne » 14 ( * ) .
À partir du début des années 2000, la scolarisation des enfants de deux ans s'est progressivement réduite sous l'effet de la conjonction de l'arrivée de générations nombreuses, de restrictions budgétaires et d'une remise en cause de son bien-fondé et de ses conditions.
(2) Des modalités et un bien-fondé remis en question
En effet, « les conditions d'accueil de ces très jeunes enfants n'ont pas été alors pensées en fonction de leurs besoins et les observateurs les plus avisés l'ont d'emblée repéré » 15 ( * ) . Dans l'immense majorité des cas, les enfants de deux ans n'étaient pas accueillis au sein de classes spécifiques mais complétaient les effectifs des classes de petite section voire de classes mixtes accueillant des élèves jusqu'à la grande section.
Dans son rapport annuel au Président de la République et au Parlement de 2003, la défenseure des enfants, Claire Brisset, mit en cause la scolarisation des enfants de deux ans, se faisant l'écho des préoccupations exprimées par des spécialistes de la petite enfance et se prononçait « pour un arrêt de l'extension de cette forme de scolarisation, pour une conférence nationale permettant de définir une politique d'accueil adaptée à cet âge et pour une modification de la loi prenant en compte ses résultats. » 16 ( * ) . Ces inquiétudes portaient sur quatre domaines :
- le non-respect des rythmes biologiques des enfants concernés, peu pris en compte dans le cadre de classes mixtes dans lesquelles ils sont minoritaires ;
- le peu d'interactions langagières adaptées , liées au faible nombre d'adultes par rapport au nombre d'enfants : un enseignant et, éventuellement, un ATSEM pour 25 à 30 enfants en moyenne, quand le ratio d'encadrement en crèche s'élève à un adulte pour huit enfants ; de surcroît, dans des classes mixtes où les enfants de deux ans sont minoritaires, les adultes tendent à se concentrer sur les enfants plus âgés au détriment des plus jeunes ;
- la mise à mal du développement psychologique de l'enfant du fait de l'insertion dans des groupes non individualisés ; la contrainte de l'acquisition précoce de la propreté, requise pour être accueilli à l'école, est également citée ; « les contraintes d'une telle scolarisation, soulignent les pédiatres et pédopsychiatres, semblent façonner de très jeunes enfants plus anxieux qu'ils ne devraient l'être à cet âge, plus agressifs et colériques, hypersensibles aux séparations » 17 ( * ) ;
- sur le plan des acquisitions cognitives, « l'utilité d'une quatrième année d'école maternelle (...) semble également contestable » ; en effet, « le développement des moins de 3 ans n'est pas celui des « apprentissages » de type scolaire, le processus engagé à cet âge étant d'un tout autre ordre » 18 ( * ) .
Le bien-fondé de l'accueil des enfants de deux ans à l'école maternelle, et les conditions de celui-ci, furent également mises en cause par plusieurs rapports publiés entre 2007 et 2009. Outre celui de nos anciens collègues Monique Papon et Pierre Martin 19 ( * ) , le rapport de Michèle Tabarot sur l'offre d'accueil de la petite enfance 20 ( * ) et le rapport sur l'école maternelle d'Alain Bentolila et de plusieurs de ses collègues concluait que « l'école maternelle n'apporte pas actuellement une réponse satisfaisante et honorable à des enfants de deux ans qui sont à un moment crucial de leur développement. Comment peut-on en effet imaginer que 30 enfants réunis dans une salle de 50 à 60 m 2 , confiés aux bons soins d'une institutrice qui n'a pas été formée pour cela, puissent trouver des conditions favorables à leur développement psychologique, linguistique et social ? 21 ( * ) ».
Ces rapports prônaient le développement de l'offre de crèches et le renforcement de leur dimension éducative ; le rapport du Sénat proposait de promouvoir la création de jardins d'éveil, structure intermédiaire entre l'école maternelle et la crèche, en s'inspirant notamment des classes passerelles. Menée à partir de 2010, leur expérimentation s'est révélée décevante : les inspections générales remarquent que leurs « objectifs de développement n'ont pas été atteints ; les obstacles à leur création sont encore mal élucidés (questions de coûts, idéologie, blocages autres) » 22 ( * ) .
(3) Une chute rapide des effectifs à partir des années 2000
Sous la conjonction de l'augmentation des effectifs d'élèves, des doutes émis sur son bien-fondé et des conditions d'accueil puis des suppressions de postes dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) du début des années 2000, le taux de scolarisation a été divisé par trois en une décennie, passant de 35 % environ en 2000 à 12 % environ à partir de 2010 .
Évolution du taux de scolarisation des enfants de deux ans 1999-2012 (%)
Source : MENJ-DEPP
L'accueil des enfants de deux ans s'est toutefois maintenu dans certains départements , notamment ceux de l'Ouest, du Massif central et du Nord. L'expliquent notamment le poids de l'histoire, la scolarisation des enfants de deux ans y étant traditionnellement forte, et la concurrence avec le privé, qui amène à proposer un accueil dès le plus jeune âge.
Taux de scolarisation des enfants de deux ans selon les départements en 2011
Source : MENJ-DEPP
2. La refondation de l'école : la relance de l'accueil des enfants de deux ans
« Le développement de l'accueil en école maternelle des enfants de moins de trois ans est un aspect essentiel de la priorité donnée au primaire dans le cadre de la refondation de l'école », selon les mots de la circulaire du 18 décembre 2012, qui organisait la relance de la scolarisation des enfants de deux ans 23 ( * ) .
La circulaire prévoit que « cette scolarisation précoce doit donc être développée en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales et de montagne ainsi que dans les départements et régions d'outre-mer », sans l'y réserver.
Tirant les leçons des critiques formulées à l'encontre des conditions d'accueil de ces enfants, la circulaire précise que « cette scolarisation requiert une organisation des activités et du lieu de vie qui se distinguent nettement de ce qui existe dans les autres classes de l'école maternelle » et prescrit un travail partenarial avec les autres structures de la petite enfance et l'environnement local. Pour ce faire, elle fixe dix principes de référence (cf. infra ).
La circulaire prévoit trois modes d'accueil , sans en privilégier aucun explicitement :
- la classe spécifique au profit des enfants de deux ans, dite de toute petite section ;
- l'accueil dans des classes de l'école maternelle comportant un ou plusieurs autres niveaux ; la circulaire précise que celui-ci « présente l'avantage de la stimulation apportée par les pairs, mais constitue un cadre moins favorable à une prise en compte des besoins des jeunes enfants » ;
- les classes passerelles , associant services de petite enfance et l'école maternelle.
La loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation de la refondation de l'école de la République a modifié l'article L. 113-1 du code de l'éducation relatif à la scolarisation à l'école maternelle, pour préciser que l'accueil des enfants de deux ans a lieu « dans des conditions éducatives et pédagogiques adaptées à leur âge visant leur développement moteur, sensoriel et cognitif » 24 ( * ) .
Son rapport annexé prévoit la création de 3 000 ETP sur la durée de la législature en faveur de cette mesure , de sorte de pouvoir porter à 30 % le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans en éducation prioritaire à l'horizon 2017. À l'occasion du comité interministériel « égalité et citoyenneté » du 6 mars 2015, cet objectif est porté à 50 % pour les REP+.
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Les principes de référence pour la mise
en place de dispositifs d'accueil
Les différents principes sont communs à toutes les modalités d'accueil et de scolarisation d'enfants de moins de trois ans. Les dix points énoncés sont les principes nationaux qui doivent permettre une mise en oeuvre adaptée aux besoins locaux et aux moyens réunis pour mener à bien chaque projet. Ce cadre peut être complété en fonction des conditions de mise en oeuvre des projets ; c'est par exemple le cas lorsque les dispositifs prévoient l'usage de transports scolaires. 1. La scolarisation des enfants de moins de trois ans concerne les enfants dès l'âge de deux ans, ce qui peut conduire à un accueil différé au-delà de la rentrée scolaire en fonction de la date anniversaire de l'enfant. 2. La scolarisation des enfants de moins de trois ans nécessite un local adapté, ou une adaptation des locaux et un équipement en matériel spécifique, définis en accord avec la collectivité compétente. 3. La structure mise en place accueille prioritairement des enfants du secteur de l'école où elle est implantée. 4. Le projet pédagogique et éducatif est inscrit au projet d'école. Lorsqu'un dispositif d'accueil est implanté hors des locaux d'une école maternelle, il est inscrit au projet de l'école de laquelle il dépend. 5. Le projet pédagogique est présenté aux parents. Dans les secteurs les plus défavorisés un travail avec les partenaires locaux concernés est déterminant. 6. Le projet pédagogique et éducatif prévoit explicitement les modalités d'accueil et de participation des parents à la scolarité de leur enfant. 7. Les horaires d'entrée et de sortie le matin et l'après-midi peuvent être assouplis par rapport à ceux des autres classes, en conservant toutefois un temps significatif de présence de chaque enfant selon une organisation régulière, négociée avec les parents qui s'engagent à la respecter. 8. Dans les écoles qui les scolarisent, les enfants de moins de trois ans sont comptabilisés dans les prévisions d'effectifs de rentrée. 9. Les enseignants qui exercent dans ces structures reçoivent une formation dont certaines actions peuvent être communes avec les personnels des collectivités territoriales. Ces formations concernent l'ensemble des membres de l'équipe d'école pour maîtriser les connaissances et compétences spécifiques à la scolarisation des moins de trois ans. 10. Les formateurs, et notamment les conseillers pédagogiques des circonscriptions concernées par ces dispositifs, suivront une formation adaptée au niveau départemental ou académique pour faciliter l'accompagnement des équipes dans la définition et la mise en oeuvre de leur projet. Source : circulaire du 18 décembre 2012 précitée |
* 11 IGEN et IGAENR, L'école maternelle , rapport n° 2011-108, octobre 2011.
* 12 Décret du 18 janvier 1887 relatif à l'exécution de la loi du 30 octobre 1886 sur l'enseignement primaire.
* 13 Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public , rapport d'information n° 47 (2008-2009) de Mme Monique Papon et M. Pierre Martin, fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, octobre 2008.
* 14 Loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation.
* 15 IGEN et IGAENR, L'école maternelle , précité.
* 16 Claire Brisset, Rapport annuel du défenseur des enfants au Président de la République et au Parlement, novembre 2003.
* 17 Idem.
* 18 Claire Brisset, op. cit.
* 19 Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public , op. cit.
* 20 Michèle Tabarot, Rapport au Premier ministre sur le développement de l'offre d'accueil de la petite enfance, juillet 2008.
* 21 Alain Bentolila (dir), La maternelle : au front des inégalités linguistiques et sociales, rapport au ministre de l'éducation nationale, décembre 2007.
* 22 IGEN et IGAENR, L'école maternelle , précité.
* 23 Circulaire n° 2012-202 du 18 décembre 2012 relative à la scolarisation des enfants de moins de trois ans, NOR MENE1242368C.
* 24 Art. L. 113-1 code de l'éducation dans sa rédaction issue de l'article 8 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.