Projet de loi de finances pour 2019 : Enseignement scolaire

PREMIÈRE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

I. L'EXAMEN DES CRÉDITS INSCRITS AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019

A. UN BUDGET QUI TRADUIT UNE PRIORITÉ FORTE AU PRIMAIRE

1. Une augmentation modeste des crédits, une légère réduction des emplois

a) Une augmentation modeste, portée par les dépenses de personnel

Contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » comprises, les crédits des cinq programmes de la mission « Enseignement scolaire » relevant de l'éducation nationale progresseront de 1,2 milliard d'euros en 2019, pour atteindre près de 71,3 milliards d'euros .

Évolution des crédits des programmes de la mission (structure courante)

Programme	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
P140 « Enseignement scolaire public du premier degré »	22 036,4	22 541,4	+ 2,3 %
P141 « Enseignement scolaire public du second degré »	32 751,7	33 192,9	+ 1,3 %
P230 « Vie de l'élève »	5 412,3	5 682,9	+ 5,0 %
P139 « Enseignement privé du premier et du second degrés »	7 552,8	7 601,3	+ 0,6 %
P214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale »	2 356,8	2 275,7	- 3,4 %
Total éducation nationale	70 109,9	71 294,2	+ 1,7 %

Source : PAP 2019

(1) Une augmentation réalisée intégralement dans les dépenses de personnel, du fait des mesures catégorielles et du glissement vieillesse technicité (GVT)

L'augmentation des crédits est intégralement réalisée parmi les dépenses de personnel , dites de titre 2, qui représentent 66,7 milliards d'euros, soit 93,4 % des dépenses de la mission.

Cette augmentation provient des facteurs suivants :

- le glissement vieillesse-technicité (GVT) dont le solde est prévu à 427,9 millions d'euros (M€) ;

- des mesures catégorielles, pour une somme totale de 388,2 M€, dont 294,3 M€ au titre de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et 58,7 M€ au titre de la revalorisation du dispositif indemnitaire en éducation prioritaire ;

- de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2018 , pour un coût de 90,7 M€ ; le schéma d'emplois pour 2019 (cf. infra) se traduit par une moindre dépense de 13,1 M€.

(2) Les crédits hors dépenses de personnel : une stabilité apparente

La diminution importante des crédits de fonctionnement (titre 3) prévue en 2019 (- 117,3 millions d'euros en AE et - 70,5 millions d'euros en CP) est principalement imputable à l'extinction du dispositif des « loyers budgétaires » en 2019.

En sens inverse, la progression des crédits d'intervention (titre 6) de la mission résulte de plusieurs mouvements :

- une forte diminution des crédits prévus au titre du fonds de soutien au développement des activités périscolaires (-167,7 M€), tirant les conséquences du choix d'un grand nombre de communes - 87 % d'entre elles à la rentrée 2018 - d'organiser la semaine scolaire des écoles primaires sur quatre jours, comme le permet à titre dérogatoire le décret du 27 juin 2017 ^{1 ( * )} ;

- une augmentation de la dotation au titre de la rémunération des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) de 143,5 M€ ; cette dotation devrait permettre de recruter en 2019 4 500 AESH supplémentaires afin de répondre à l'augmentation des prescriptions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;

- un transfert de crédits de l'ordre de 124 M€ du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » vers le programme 230 « Vie de l'élève » au titre de la transformation des contrats aidés dans le secteur non-marchand (CUI-CAE) en CUI-PEC, ces derniers, principalement affectés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, étant désormais rémunérés par le ministère de l'éducation nationale.

b) L'évolution des emplois traduit une priorité réelle donnée à l'école primaire

Après un exercice 2018 globalement neutre, le projet de loi de finances pour 2019 prévoit la suppression de 1 800 postes dans le périmètre de l'éducation nationale.

Dans un contexte de baisse attendue des effectifs d'élèves (- 63 000 élèves en 2019, - 73 000 en 2020, et - 86 000 en 2021), 1 800 emplois seront créés dans l'enseignement scolaire public du premier degré.

Hormis le programme 230 « Vie de l'élève », l'ensemble des autres programmes connaissent des suppressions d'emplois, participant ainsi à l'effort global imposé à l'État : 2 650 emplois d'enseignants dans le second degré public, 550 emplois dans l'enseignement privé et 400 postes administratifs sont supprimés.

Schéma d'emplois initial des programmes
de la mission « Enseignement scolaire » relevant de l'éducation nationale

(en ETP)

Programme	Catégorie d'emplois	Schéma d'emplois
Enseignement scolaire public du premier degré	Enseignants titulaires	2 850
	Enseignants stagiaires	- 1 050
	Total	1 800
Enseignement scolaire public du second degré	Enseignants titulaires	- 2 250
	Enseignants stagiaires	- 400
	Total	- 2650
Vie de l'élève	Total	0
Enseignement privé	Enseignants du premier degré	- 189
	Enseignants du second degré	- 361
	Total	- 550
Soutien de la politique de l'éducation nationale	Personnels administratifs, technique et de service	- 400
Solde		- 1 800

Source : PAP 2019

À l'instar de son prédécesseur, notre ancien collègue Jean-Claude Carle, votre rapporteur pour avis regrette l'absence d'une programmation pluriannuelle des effectifs et des recrutements, qui permettrait de donner de la lisibilité à l'action ministérielle et de préserver l'attractivité des concours de recrutement .

Le plafond d'emplois augmente en 2019 de 5 807 ETPT. Cette augmentation résulte de la transformation de 6 400 équivalents temps plein travaillé (ETPT) de contrats aidés (CUI-CAE) en contrats d'AESH

2. Un budget qui confirme un effort centré sur l'enseignement primaire et l'acquisition des fondamentaux

a) Un rééquilibrage bienvenu de la dépense d'éducation en faveur de l'enseignement primaire

L'analyse de la dépense d'éducation par élève selon le niveau d'étude met en évidence un déséquilibre, prononcé et de longue date, au détriment de l'enseignement primaire .

Évolution de la dépense intérieure d'éducation par niveau d'enseignement
(aux prix 2017)

	Primaire		Secondaire		Supérieur		Total
	Total Md€	par élève (€)	Total Md€	par élève (€)	Total Md€	par élève (€)	Total Md€	par élève (€)
2015	43,1	6 270	58,2	9 700	30,2	11 690	131,5	8 480
2016	43,5	6 330	58,6	9 740	30,8	11 610	132,9	8 510
2017*	45,0	6 550	60,0	9 890	31,4	11 670	136,4	8 690

Champ : France métropolitaine + Dom y compris Mayotte.
* Données provisoires.

Source : MENJ- DEPP

Alors même que la réussite à l'école primaire revêt une importance décisive pour l'avenir scolaire et professionnel des élèves, la France dépense un tiers de moins par élève de l'enseignement primaire que par élève de l'enseignement secondaire et près de moitié moins que pour un étudiant.

L'OCDE rappelle ainsi que « les dépenses annuelles par élève en 2015 sont plutôt faibles au niveau élémentaire (7 400 USD contre 8 500 USD), équivalentes à la moyenne de l'OCDE au niveau du collège (10 300 USD contre 9 900 USD) et très élevées au niveau du lycée (13 800 USD contre 10 100 USD). Au niveau de l'enseignement supérieur, les dépenses annuelles (y compris les activités de recherche et développement) par élève s'établissent à 16 100 USD en France, contre 15 500 USD pour la moyenne des pays de l'OCDE » ^{2 ( * )} .

Cet écart résulte notamment du taux d'encadrement dans l'enseignement primaire, sensiblement inférieur en France à celui observé dans les autres pays de l'OCDE3 ( * ), quand il est bien supérieur dans le second degré.

Poursuivant la tendance engagée en 2018, le projet de loi de finances pour 2019 procède à une forme de redéploiement en faveur de l'enseignement primaire, en y réservant les créations de postes (cf. supra ), à laquelle votre rapporteur pour avis ne peut être que favorable.

Le rééquilibrage devrait être facilité par la diminution attendue des effectifs d'élèves de l'école primaire, qui agira comme un effet de levier. Le ministère prévoit en effet une baisse importante des effectifs du premier degré, liée à la baisse de la démographie.

Prévision des effectifs d'élèves dans le premier degré
pour les rentrées 2018 à 2022

Source : ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

b) Une dégradation préoccupante des résultats des élèves dès l'école primaire

(1) Un nombre trop important d'élèves ne maîtrise pas les fondamentaux à l'entrée au collège

À la différence des études sur échantillon menées par le passé, le ministère a mis en place depuis 2017 des évaluations standardisées exhaustives, visant à mesurer les acquis des élèves et, partant, à fournir des repères en la matière aux enseignants comme au ministère. En novembre 2017, plus de 810 000 élèves de sixième ont participé à cette évaluation.

Il s'avère qu'en début d'année scolaire 2017-2018, 85,3 % des élèves de sixième ont une maîtrise satisfaisante ou une très bonne maîtrise des connaissances et des compétences en français. Les résultats sont moins probants en mathématiques où les éléments nécessaires à l'acquisition des connaissances et des compétences ne sont correctement assimilés que par 73,3 % des élèves.

Les performances des élèves varient selon plusieurs facteurs :

- les élèves ayant redoublé présentent un écart considérable, de 44 points en mathématiques, dans la maîtrise des connaissances et compétences évaluées ;

- les filles obtiennent de meilleurs résultats en français que les garçons (+ 6,1 points) ; en mathématiques, les performances selon le sexe sont identiques ;

- la proportion d'élèves ayant acquis les attendus des connaissances et des compétences évaluées en français et en mathématiques est également plus basse parmi les élèves des REP et REP+ ; a contrario , les établissements privés affichent les meilleurs résultats ;

- le classement des collèges selon un indice de position sociale met en évidence de fortes disparités selon le profil social du collège, particulièrement marquées entre les groupes 1 (les 20 % de collèges les moins favorisés) et 5 (les 20 % des collèges les plus favorisés).

La comparaison géographique révèle de fortes disparités selon les académies : plus de la moitié des académies présentent une proportion d'élèves maîtrisant les attendus en début de sixième supérieure à 85 %. Ce taux est le plus élevé pour les académies de Paris (91,3 %), Rennes (90,3 %), Besançon (88,3 %) et Versailles (88,1 %). Il est inférieur à 75 % outre-mer. Pour les mathématiques, plus de trois élèves sur quatre ont au moins un niveau de maîtrise satisfaisant dans six académies, dont Rennes (81,0 %), Paris (79,6 %), Nantes (78,4 %) et Besançon (78,3 %). En revanche, ce taux n'atteint pas 55 % dans les académies d'outre-mer.

Une dégradation des acquis corroborée par les études internationales

• L'étude PIRLS et la compréhension de l'écrit

L'étude internationale PIRLS 2016 mesure les performances en compréhension de l'écrit des élèves à la fin du CM1. Depuis PIRLS 2001, la performance globale française baisse progressivement à chaque évaluation.

En 2016, avec un score de 511 points, la France se situe au-delà de la moyenne internationale (500 points) mais en deçà de la moyenne européenne (540 points) et de celle de l'OCDE (541 points). Ainsi, lorsque l'on ordonne tous les élèves des pays européens participants en fonction de leur score et que l'on découpe cet ensemble en quarts, on observe que les élèves français se trouvent surreprésentés dans le groupe le plus faible : ils sont 39 %, au lieu des 25 % attendus. À l'inverse, seuls 12 % des élèves français, au lieu des 25 % attendus, font partie du quart européen le plus performant.

• Les compétences en mathématiques et en sciences des élèves de CM1 mesurées par l'étude TIMSS

L'étude internationale TIMSS 2015 mesure les performances en mathématiques et en sciences des élèves à la fin de la quatrième année de scolarité obligatoire (CM1 pour la France). Avec un score de 488 points en mathématiques et de 487 points en sciences, la France se situe en deçà de la moyenne internationale (500 points en mathématiques et en sciences) et de la moyenne européenne (527 points en mathématiques ; 525 points en sciences).?

Des échelles de scores rendent compte des performances aux domaines de contenus des deux disciplines. Pour chaque échelle, le score français se place en deçà de la moyenne européenne.

Source : ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

c) L'acquisition des fondamentaux érigée en priorité

(1) La poursuite du dédoublement des classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire

Le dédoublement des classes de CP et de CE1 en réseau d'éducation prioritaire (REP) et REP renforcé (REP+) constitue la principale mesure mise en oeuvre par le gouvernement en vue de favoriser la réussite à l'école primaire. Il s'agit d'offrir aux élèves concernés un taux d'encadrement d'un professeur pour 12 élèves environ . Ce taux s'élevait, en 2016, à un professeur pour 22,5 élèves en REP+ et un pour 23 en REP, contre un pour 24 élèves hors éducation prioritaire ^{4 ( * )} .

Elle constitue un effort considérable, puisqu'elle implique la mobilisation de 11 000 postes d'enseignants en pleine charge , pour un coût brut (hors redéploiements) estimé à 500 millions d'euros.

Calendrier du dédoublement des classes de CP et de CE1 en REP et REP +

Source : ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

La rentrée 2019 devrait voir l'achèvement du déploiement de cette mesure , qui consommera 3 900 postes d'enseignants. L'ensemble des classes de CP et de CE1 situées en REP et REP + seront alors dédoublées.

Si votre rapporteur pour avis n'est pas défavorable à cette mesure volontariste, dans la mesure où les évaluations des acquis des élèves soulignent l'écart important entre ceux scolarisés en éducation prioritaire et ceux qui ne le sont pas, il émet plusieurs réserves :

En premier lieu, il invite le ministère à mener au plus tôt une évaluation rigoureuse de ce dispositif ainsi que du dispositif « Plus de maîtres que de classes » qui a été largement réduit à son profit. Il rappelle que l'expérimentation de classes de CP à effectifs réduits menée de 2002 à 2004 s'était révélée décevante, comme le rappelle un article de la DEPP ^{5 ( * )} .

La compensation des investissements exigés des communes , pourtant prévue dans le cadre des dotations que sont la dotation politique de la ville (DPV), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ^{6 ( * )} ou encore la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), semble avoir été très imparfaite . Du fait de la gestion départementale de ces dotations, le ministère n'est pas capable de mesurer la part de ces dotations effectivement versée en vue de financer les investissements liés au dédoublement des classes de CP et de CE1 en REP et REP+.

Enfin, votre rapporteur pour avis s'inquiète des fermetures de classes en milieu rural , liées pour partie à la nécessité de redéployer des postes pour financer le dédoublement des classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire. Le 17 juillet 2017, s'exprimant au Sénat lors de la conférence des territoires, le Président de la République avait déclaré que « les territoires, en particulier les plus ruraux, ne peuvent plus être la variable d'ajustement d'économie. C'est pourquoi d'ici là en particulier il n'y aura plus de fermeture de classes dans les écoles primaires » ^{7 ( * )} . Contrairement à cet engagement, au moins 300 fermetures de classes ont eu lieu à la rentrée 2018 en milieu rural, où l'école, qui est parfois le dernier service public présent dans les communes, revêt une importance particulière. Outre les longs trajets imposés aux enfants et à leurs parents, ces mesures participent d'une perte d'attractivité et de la désertification de tout un pan de notre pays.

C'est pourquoi votre rapporteur pour avis propose un amendement visant à créer 300 postes de professeurs des écoles supplémentaires afin de mettre fin aux fermetures de classes dans les écoles rurales.

(2) Les stages de réussite

La relance des « stages de réussite » en faveur des élèves de CM2 constitue un autre axe de la politique visant à réduire la difficulté scolaire.

Gratuits, ces stages de remise à niveau s'adressent aux élèves volontaires qui rencontrent des difficultés scolaires, en vue notamment de préparer l'entrée au collège.

Cette impulsion se traduit par une légère hausse des effectifs concernés : 85 800 élèves de CM1 et de CM2 de l'enseignement public et privé ont bénéficié de stages de réussite à l'été 2018, contre 78 600 environ à l'été 2017. Près de 15 000 enseignants des premier et second degrés se sont portés volontaires pour encadrer ces stages , président .

(3) L'abaissement à trois ans de l'obligation d'instruction

À l'occasion des Assises de l'école maternelle qui se sont tenues au printemps 2018, le Président de la République a annoncé l'abaissement à 3 ans de l'âge de début de l'obligation d'instruction obligatoire, aujourd'hui fixé à 6 ans ^{8 ( * )} .

Le projet de loi pour une école de la confiance, qui devrait être examiné par le Parlement au premier semestre 2019, constituera le véhicule législatif de cette mesure et devrait entrer en vigueur à la rentrée 2019.

Le taux de scolarisation des enfants de 3 ans s'élève aujourd'hui à 98,9 %. Il est cependant beaucoup plus faible dans les territoires d'outre-mer. En outre, la fréquentation de l'école maternelle est marquée par une assiduité relative.

Selon le ministère, cette mesure se traduirait par une augmentation du nombre d'enfants scolarisés située entre 23 000 et 26 000 , compensée par la baisse attendue du nombre d'élèves prévue en 2019 (cf. supra ). Cette mesure devrait en revanche se traduire par un surcoût pour les collectivités territoriales estimé à 100 millions d'euros ; du fait des délais d'instruction des demandes, la compensation de ce surcoût ne devrait être versée qu'en 2020.

Votre rapporteur pour avis sera par conséquent particulièrement vigilant à ce que le surcoût engendré pour les collectivités territoriales concernées soit intégralement compensé.

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* ¹ Décret n° 2017-1108 du 27 juin 2017 relatif aux dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.

* ² OCDE, Regards sur l'éducation 2018 - note pays, France, septembre 2018.

* ³ En 2015, on comptait un enseignant pour 19 élèves en France, quand la moyenne de l'OCDE s'établissait à un enseignant pour 15,4 élèves.

* ⁴ Indicateur 2.2, PAP 2018.

* ⁵ Olivier Monsot, « L'effet d'une réduction de la taille des classes sur la réussite scolaire en France : développements récents », DEPP, Éducation & formations n° 85, novembre 2014.

* ⁶ Article 157 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁷ Discours du Président de la République au Sénat lors de la conférence des territoires, le 1 ^er juillet 2017.

* ⁸ Article L. 131-1 du code de l'éducation.