EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 21 novembre 2018, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Marie Morisset sur le programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2019.
M. Jean-Marie Morisset , rapporteur pour avis sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires » . - Le programme 177 finance principalement des structures d'hébergement d'urgence et des dispositifs de logement adapté, afin de répondre aux demandes d'hébergement des personnes en détresse et d'accompagner les plus précaires vers l'accès au logement. En raison de la progression de la pauvreté et de l'exclusion ainsi que des flux migratoires, les demandes d'hébergement ont considérablement augmenté ces dernières années, sollicitant fortement les structures financées par le programme 177 : le nombre de places en hébergement d'urgence a ainsi progressé de 180 % entre 2010 et 2017.
Pour répondre à cette demande, les moyens alloués au programme ont augmenté significativement. Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2019 sont supérieurs de 562 millions à ceux ouvert pour 2014, soit une augmentation de 42 %, ce qui est important dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques.
Malgré cette progression significative des moyens, le programme souffre d'une sous-budgétisation chronique depuis plusieurs années : en 2014, il a fallu rajouter 153 millions, 225 millions en 2015, 238 millions en 2016, 221 millions en 2017.
Un effort de « sincérisation » budgétaire a été engagé depuis l'an dernier, en lien avec les services déconcentrés de l'État, pour prévoir des moyens adaptés aux besoins de financement. Toutefois, l'exécution du programme en 2018 devrait dépasser les 2 milliards et être supérieure de 8 % à l'enveloppe de crédits ouverte en loi de finances initiale, au bénéfice de reports généraux et de crédits supplémentaires prévus en loi de finances rectificative. Soulignons cependant que cet écart entre crédits votés et crédits exécutés se réduit par rapport aux années précédentes.
Pour 2019, les crédits demandés s'élèvent à 1,86 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,88 milliard d'euros en crédits de paiement. Ils sont supérieurs à ceux consommés en 2017 et progressent, à périmètre constant, par rapport à ceux ouverts en 2018. Ils demeurent toutefois inférieurs à la prévision d'exécution pour 2018. Si le programme tend donc vers une budgétisation plus sincère, les efforts semblent insuffisants et l'exercice 2019 pourrait encore être marqué par une sous-budgétisation.
Le budget du programme pour 2019 s'inscrit dans le cadre du plan « logement d'abord » et de la stratégie de lutte contre la pauvreté annoncée en septembre dernier par le Président de la République. Des moyens supplémentaires sont dès lors alloués au développement des différentes formes de logement adapté, à l'hébergement d'urgence et à la veille sociale. Face aux ambitions affichées, ces moyens risquent toutefois d'être limités pour atteindre les objectifs fixés.
Les mesures du plan « logement d'abord » reposent sur l'approche d'un « chez soi d'abord », qui a été notamment mise en oeuvre avec succès aux États-Unis. Elle vise à proposer en priorité aux personnes sans-abri des logements pérennes plutôt que des solutions d'hébergement temporaires. Le plan prévoit d'ouvrir 40 000 places supplémentaires en intermédiation locative, et 10 000 nouvelles places en pensions de famille, ce qui suppose de doubler le nombre de places en cinq ans. Cette orientation va dans le bons sens mais l'augmentation des crédits de 8,4 millions prévue 2019 apparait assez faible face à l'objectif fixé.
La stratégie de lutte contre la pauvreté comprend une enveloppe de 125 millions dédiée à l'hébergement et l'accompagnement vers le logement des familles, au développement des maraudes et de la protection de l'enfance. Pour 2019, les services du ministère des solidarités et de la santé m'ont indiqué que dans ce cadre, une enveloppe de 20 millions serait transférée par amendement au profit du programme 177 pour financer des mesures destinées aux familles avec enfants. Une partie de cette enveloppe serait également dédiée au soutien des maraudes, pour cinq millions d'euros, à l'accompagnement des personnes hébergées à l'hôtel, pour cinq millions d'euros, et aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Là encore, les moyens alloués sont modestes face aux ambitions affichées.
Par conséquent, je partage les orientations contenues dans ces plans mais je suis quelque peu réservé quant à la capacité d'atteindre, dans les délais, les objectifs fixés, en raison des moyens budgétaires prévus.
Dans ce contexte, je souhaiterais vous faire part de trois points de vigilance. Le premier concerne la situation des personnes migrantes. Le programme 177 finance des structures d'hébergement généralistes, le financement des dispositifs dédiés aux migrants revenant en principe au ministère de l'intérieur. Avec l'accroissement des flux migratoires, le programme 177 a cependant du financer des structures d'hébergement pour migrants. Pour clarifier cette situation, le programme a connu différentes mesures de transfert : le financement des centres d'accueil et d'orientation (CAO) a été transféré du programme 177 au programme 303 « immigration et asile » au 1 er janvier 2018. Le PLF pour 2019 prévoit de transférer le financement des centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM), l'accompagnement et le transport des migrants à la mission « immigration, asile et intégration ». Cette mesure correspond à un transfert de crédits s'élevant à 118,7 millions alors que ces dispositifs ont représenté un coût de 150 millions en 2018. Je doute de la capacité d'une telle réduction de ces dépenses destinées à la prise en charge des migrants.
Par ailleurs, compte tenu de l'obligation d'hébergement inconditionnel et des difficultés de contrôle des personnes migrantes, l'objectif d'une prise en charge différenciée des personnes entre dispositifs généralistes et dispositifs dédiés aux migrants apparait difficile à atteindre.
Le second point de vigilance concerne le recours aux nuitées d'hôtels. L'hébergement à l'hôtel a connu une forte augmentation ces dernières années, passant de 14 000 places en 2010 à 45 000 en 2017. L'hôtel constitue ainsi le moyen de répondre à la hausse des demandes d'hébergement d'urgence, en particulier l'hiver, faute de places suffisantes en centres d'hébergement. Un plan de réduction des nuitées hôtelières sur trois ans a été lancé par le Gouvernement en février 2015, dont l'objectif était de limiter l'augmentation de ces nuitées de 10 000 places par rapport à sa progression tendancielle. L'objectif a été quasiment atteint grâce à la création de places en centres d'hébergement et dans le logement adapté. Face à une demande toujours croissante d'hébergement d'urgence, ce plan de réduction n'a cependant permis que de limiter la progression du recours à l'hôtel. Alors que la demande progresse, l'augmentation des dispositifs de substitution ne fait qu'accroître la capacité d'accueil globale en hébergement d'urgence mais ne réduit pas le recours à l'hôtel. Deux tendances sont préoccupantes. D'une part, certaines personnes sont hébergées à l'hôtel pendant plusieurs mois voire plusieurs années : cette solution perd donc son caractère temporaire alors qu'elle n'est pas adaptée à un accompagnement vers le logement. D'autre part, certains territoires voient dorénavant leur capacité hôtelière saturée, en particulier en région parisienne. Derrière la limitation de la progression des nuitées d'hôtels se cache ainsi l'impossibilité d'augmenter le nombre de places à l'hôtel, laissant dès lors un nombre important de personnes sans solution d'hébergement. Comme l'ont rapporté plusieurs personnes auditionnées, il n'est pas rare de voir des familles sans-abri se rendre dans les services d'urgence des hôpitaux parisiens pour y passer la nuit, faute de solution d'hébergement.
Enfin le dernier point d'attention concerne les CHRS et, plus largement, l'accompagnement social. Le plan d'économies de 57 millions sur quatre ans pour la convergence tarifaire des CHRS impose d'importantes réductions de coût pour ces structures. Comme l'ont indiqué plusieurs associations, ces économies vont entraver la qualité d'accueil des CHRS et risquent de créer une sélection des publics accueillis, qui doivent s'acquitter d'une participation financière pour y être hébergées. Surtout, ces réductions des coûts s'effectueraient au prix de l'accompagnement social qui fait l'intérêt de ces structures. Je rappelle que près de la moitié des personnes accueillies en CHRS accèdent à un logement autonome à leur sortie. Le Gouvernement a reconnu les difficultés que rencontrent les CHRS et a décidé qu'ils bénéficieraient d'un soutien supplémentaire dans le cadre de l'enveloppe de 20 millions qui sera transférée au programme 177 pour 2019.
Si l'objectif du « logement d'abord » vise à trouver une solution de logement pérenne aux sans-abri sans passer systématiquement par des structures temporaires comme les CHRS, il ne peut être atteint à court terme en affaiblissant ces structures.
La réussite de l'insertion vers le logement passe par un accompagnement social renforcé et coordonné. Les ambitions des plans « logement d'abord » et « pauvreté » vont dans le bon sens à cet égard : renforcement des maraudes pour aller vers les sans-abri, mesures d'accompagnement pour la sortie de l'hébergement à l'hôtel, création de référents de parcours pour assurer un meilleur suivi de la personne. Ce sont autant de mesures intéressantes pour lesquelles les financements ne sont pas bien identifiés voire pas encore prévus. Comme je l'ai indiqué aux services du ministère des solidarités et de la santé, notre commission devra être attentive au bon déploiement de ces mesures.
La commission des finances, qui a examiné hier les rapports de nos collègues Philippe Dallier et Bernard Delcros, rapporteurs spéciaux pour la mission « cohésion des territoires », a émis un avis défavorable sur l'adoption des crédits de la mission. Cet avis est motivé par les réformes des aides au logement et de la réduction de loyer de solidarité qui concernent les programmes 109 et 135. Au titre de l'hébergement et du parcours vers le logement, notre collègue Philippe Dallier, rapporteur du programme 177, rejoint mes observations.
Je salue la budgétisation plus sincère du programme en 2018 et 2019, dans un contexte budgétaire contraint, même s'il n'est pas encore suffisant. Même si j'émets des doutes sur les moyens prévus à ce stade pour atteindre les objectifs fixés, je partage les orientations engagées en faveur de l'hébergement et de l'accès au logement. Je vous propose donc que notre commission émette un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 177 de la mission.
M. Michel Amiel . - La triste actualité à Marseille nous rappelle l'urgence de ces questions. L'habitat insalubre débouche sur l'hébergement d'urgence pour des populations en extrême précarité : il s'agit le plus souvent de familles monoparentales, c'est-à-dire, pour parler juste, de femmes seules avec enfant.
Les gens qui subissent ces problèmes ont du mal à savoir qui fait quoi. Les nuitées d'hôtel apportent des solutions insatisfaisantes. Alors, certes, les CHRS sont une bonne réponse mais, en parallèle, l'insertion sociale est nécessaire. Au-delà de l'hébergement d'urgence se cache une véritable misère sociale.
Mme Patricia Schillinger . - Le sujet est effectivement d'actualité. La plus grande association est très parisienne. Comment se répartissent au niveau régional toutes les associations qui traitent de ce sujet ?
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Derrière le concept de personne vulnérable, il y a en réalité un champ plus vaste, comprenant les sans domicile fixe (SDF), les personnes expulsées pour telle ou telle raison, celles qui habitent dans un habitat insalubre, et qui ne sont pas dans une urgence absolue. Mais le Gouvernement ne luttera pas contre l'habitat insalubre s'il n'a pas de stratégie sur le logement. Elle ne se limite pas aux aides fiscales aux petits propriétaires, il faut pouvoir reloger les gens. Or il n'y a plus de place disponible, y compris en hébergement d'urgence, et les personnes passent rapidement dans une grande précarité.
Ce sujet est insuffisamment traité ; il faut faire un saut qualitatif dans l'hébergement d'urgence. Le plan pauvreté prévoirait des places nouvelles, mais en réalité, on « familialise » des places individuelles - ce qui est cependant une bonne chose, car il n'y avait pas suffisamment de places pour les familles dans les CHRS. Mais les centres ne disposent pas de suffisamment de place pour répondre à l'afflux de personnes en première urgence.
Par ailleurs, ce flux est continu. Selon le Président de la République, le logement HLM peut faire des efforts, mais 75% des personnes sortant de CHRS vont dans des HLM ! Il faut produire massivement des HLM. Bien sûr, le secteur privé peut donner des réponses conjoncturelles. Cela dépend des départements et de leurs traditions locatives populaires, mais globalement, l'intégralité de la chaîne est embouteillée. Voter contre l'adoption de ces crédits constituerait une alerte. Certes, le sujet est complexe, mais il faut créer un choc dans l'offre d'habitat d'urgence.
Le logement HLM a mis en place l'opération « Logement HLM accompagné », en lien avec des associations d'insertion, pour que les personnes ne soient pas déstabilisées par leur nouvel environnement et qu'elles s'y intègrent bien.
Des appels à projets ont été lancés depuis cinq ans sur l'innovation ou autre expérimentation, mais les besoins sont énormes. Nous avons besoin d'un financement pérenne pour accompagner un nombre déterminé de personnes. L'organisation de l'État est notoirement insuffisante. Il devrait contrôler si chaque département atteint ses objectifs, or sa présence territoriale sur le logement est réduite. Je crains une accumulation de difficultés et une forte croissance des mal-logés.
Mme Cathy Apourceau-Poly . - Mme Lienemann a dit l'essentiel. Les crédits sont insuffisants et ne sont pas à la hauteur des besoins. La misère sociale est de plus en plus importante. L'État se désengage de l'aide à la pierre. Il y a une symbolique forte. Ce fonds n'atteint pas les 500 millions d'euros nécessaires ; seuls 375 millions sont financés par le secteur HLM. Les expulsions locatives ont atteint un record en 2017, avec 15 547 ménages expulsés, contre 15 222 en 2016. Le nombre de nuits en hôtel explose, ce n'est pas étonnant ! Sans parler de la ponction de cinq euros sur les aides personnalisées au logement (APL) l'année dernière...
Mme Élisabeth Doineau . - Je salue le travail d'analyse du rapporteur, et insisterai sur deux points de vigilance. Nous assistons à l'afflux de mineurs non accompagnés. Lorsque l'évaluation estime qu'ils sont majeurs, ils sont renvoyés vers le 115, service saturé. En Mayenne, nous essayons de les héberger un peu plus longtemps, mais cette solution n'est pas pérenne et ne permet pas de les accompagner. L'État devrait être particulièrement vigilant. Il faut héberger les jeunes migrants : on ne peut faire de politique migratoire et les laisser à la rue. Les départements voient leurs dispositifs d'hébergement saturés, et sont incapables, humainement et financièrement, de les accompagner dans la durée.
Les moyens donnés à certains organismes comme l'Union Nationale pour l'Habitat des Jeunes (Unhaj) pour l'information et l'orientation des jeunes sont insuffisants, alors qu'il faudrait une politique de prévention pour aider le jeune à devenir autonome. De nombreuses associations sont en difficulté car les financements des collectivités territoriales se réduisent.
M. Alain Milon , président . - J'avais évoqué le sujet de l'hébergement d'urgence avec Jacques Mézard. Près de 2 milliards sont consacrés à ce programme, mais ils ne sont pas toujours utilisés à bon escient. Je vous proposerai de constituer une mission d'information ou de contrôle, dont le rapporteur serait M. Morisset, sur ce sujet.
M. Jean-Marie Morisset , rapporteur pour avis . - Je vous remercie de cette proposition.
Les dispositifs d'hébergement sont saturés depuis cinq ans. Lorsqu'arrive un événement comme à Marseille, avec des femmes et des enfants dans une situation compliquée, on traite l'urgence.
Monsieur Amiel, les programmes 109 et 135 sont davantage concernés par l'habitat insalubre mais il y a des conséquences sur le programme 177. On frappe à la porte du premier rencontré pour trouver des solutions.
Madame Schillinger, vous avez raison d'alerter sur la place particulière des grands structures parisiennes qui font de la stratégie et disposent de plus de places. Une commande publique comme l'année dernière avec 70 hôtels Formule 1 est bien différente du travail des départements avec les associations locales. Les grandes structures nationales raflent les appels d'offre, mais les services de l'État se tournent vers les petites associations dès qu'ils rencontrent un problème... Elles assurent un accompagnement par un ratio d'un éducateur pour 15 personnes, alors que le ratio pour les grandes structures est d'un pour 45. Les associations locales ne comprennent pas. Examiner plus en détail les frais de fonctionnement et de gestion de ces grandes structures, dans le cadre de la mission proposée, est une bonne idée.
Oui, madame Lienemann, le nombre de places en CHRS est insuffisant. Toutes les associations ont montré leur mécontentement en mars dernier, constatant que la dotation allait baisser de 57 millions sur quatre ans, dont 20 millions dès 2018. Je n'ai pas non plus apprécié d'apprendre cela en février, au lieu de pouvoir en débattre lors de l'examen de la loi de finances. En 2018, il n'y a pas eu de décret d'avance mais une loi de finances rectificative. L'ouverture systématique de crédits supplémentaires en cours d'année n'est pas souhaitable. Le Gouvernement voudrait que les personnes passent directement de l'hôtel à un logement pérenne, mais entretemps il faut un accompagnement social, notamment par les CHRS. Nous avons rejeté les crédits de cette mission de 2014 à 2016. En 2017, nous avions souligné l'effort de sincérité budgétaire. Cette année, il y a le plan logement d'abord et le plan pauvreté. L'année prochaine, nous ferons le point avec le Gouvernement sur l'application de ces mesures et pourrons l'alerter sur l'avancement des 10 000 places dans les maisons relais ou les 40 000 places d'intermédiation locative...
Madame Apourceau-Poly, si l'on veut intégrer les personnes, il faut un logement social à la fin. Réaliser 40 000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) prendra au moins deux ou trois ans pour les agréments, et les bailleurs sociaux bouclent difficilement leurs plans de financement en raison de multiples restrictions comme la réduction des APL et des dotations.
Madame Doineau, les départements demandent des solutions pour les mineurs non accompagnés. Sont-ils mineurs ou majeurs ? Le 115 nous a alertés que, dès lors qu'ils sont majeurs, ils ne sont plus prioritaires, à la différence des familles avec enfants. De même, un jeune en situation irrégulière ne devient plus prioritaire au bout d'un an à un an et demi d'hébergement. Il y a deux publics : un public traditionnel, et les étrangers, avec parfois des conflits.
Nous avons entendu le message de l'Unhaj : de nombreuses associations ont perdu les financements des collectivités pour l'accompagnement. La sortie du dispositif d'urgence suppose d'aider par un accompagnement social.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».