AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis porte sur les crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » au sein de la mission « Cohésion des territoires », ainsi que sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
Quelques mois seulement après la première conférence nationale des territoires, réunie par le Gouvernement au Sénat le 17 juillet 2017, ce premier budget de la nouvelle législature apparaît en retrait par rapport à l'année précédente.
Le transfert dans le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » des crédits nécessaires à de nouveaux engagements au titre des contrats de ruralité engendre une forte baisse des moyens du programme 112. Davantage qu'une simple modification de périmètre, cette évolution ne s'accompagne d'aucune garantie quant à l'enveloppe dédiée à ces contrats en 2018 . Un tel choix est regrettable car il s'agit d'un instrument financier pertinent pour soutenir des projets transversaux de développement local, et qui contribue à la reconnaissance des problématiques spécifiques de la ruralité, à l'instar des contrats de ville pour certains territoires urbains.
Votre rapporteur pour avis relève par ailleurs une diminution des crédits dédiés au financement des autres dispositifs du programme , en particulier pour la prime d'aménagement du territoire, pourtant efficace afin d'assurer le maintien de l'activité dans les territoires fragiles. L'érosion observée ces dernières années pour le programme 112 se prolonge en 2018, en l'absence de mesures fortes et d'une réelle hiérarchisation des priorités .
Il s'inquiète également d' une nouvelle réduction des moyens de fonctionnement et en personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires . Outre la fragilisation supplémentaire des capacités d'élaboration et de pilotage de la politique nationale d'aménagement du territoire qu'elle entraîne, cette trajectoire semble peu compatible avec le projet ambitieux d'Agence nationale de la cohésion des territoires annoncé par le Gouvernement .
Néanmoins, votre rapporteur reconnaît l'effort mené en faveur des maisons de services au public . Le succès de cette politique d'accessibilité conduite depuis plusieurs années contribue au maintien des services publics dans les territoires ruraux. Il convient toutefois d'en assurer la cohérence, en veillant à la diversité des opérateurs présents et à la qualité de l'offre de services proposée aux citoyens.
Au titre du programme 162, votre rapporteur prend acte de la création d'une nouvelle action en faveur de la revitalisation du littoral occitan . Si le montant des crédits pour 2018 reste très limité, l'animation apportée par l'État permet d'organiser les cofinancements et semble apporter une impulsion utile à ce projet, dont le déroulement devra être attentivement examiné dans les prochaines années.
Lors de sa réunion du 22 novembre 2017, suivant son rapporteur pour avis, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la cohésion des territoires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018.
I. UN BUDGET EN RETRAIT POUR 2018
A. UNE BAISSE DES MOYENS QUI DÉPASSE LE SEUL TRANSFERT DES CONTRATS DE RURALITÉ
Par rapport à l'année 2017, la maquette budgétaire pour 2018 a été modifiée. Renommée « Cohésion des territoires », la mission comprend désormais six programmes :
- le programme n° 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ;
- le programme n° 109 « Aide à l'accès au logement » ;
- le programme n° 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » ;
- le programme n° 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » ;
- le programme n° 162 « Interventions territoriales de l'État » ;
- le programme n° 147 « Politique de la ville ».
Comme l'an passé, le présent avis porte sur les programmes n° 112 et 162 , ainsi que sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
Les crédits demandés dans le projet de loi de finances (PLF) initiale pour 2018 au titre des programmes 112 et 162 s'élèvent à 282,3 millions d'euros (M€) en crédits de paiement (CP) , soit une hausse de 2 % par rapport aux 276,6 M€ adoptés en loi de finances initiale (LFI) pour 2017. Les autorisations d'engagement (AE) demandées pour 2018 s'élèvent à 225 M€, soit une baisse de 53 % par rapport aux 482 M€ adoptés en LFI 2017.
La baisse en AE résulte, d'une part, du retrait du dispositif des contrats de ruralité, d'autre part, d'une baisse des crédits disponibles pour d'autres éléments stables du programme 112.
La hausse en CP correspond essentiellement au paiement des engagements pris en 2017 au titre des contrats de ruralité et du pacte Etat-métropoles, ainsi qu'à une hausse des crédits du programme 162 liée au programme exceptionnel d'investissements en Corse. Toutefois, à périmètre constant, les CP diminueront en 2018.
Le tableau suivant retrace l'évolution globale des crédits des deux programmes examinés dans le présent avis.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES 112 ET 162 (EN M€)
|
Programmes budgétaires |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Variation |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire |
452,1 |
247,3 |
191,0 |
254,9 |
-58 % |
3 % |
|
162 - Interventions territoriales de l'État |
29,9 |
29,3 |
34,0 |
27,4 |
14 % |
-6 % |
|
Total |
482,0 |
276,6 |
225,0 |
282,3 |
-53 % |
2 % |
Source : projet de loi de finances pour 2018.
Le montant des deux programmes a toutefois fait l'objet de modifications suite à l'adoption de deux amendements sur les crédits lors de l'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale.
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MODIFICATIONS ADOPTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE À l'initiative du Gouvernement, un amendement a été adopté en vue d'atténuer la baisse des crédits de la prime d'aménagement du territoire, par une augmentation nette de 5 M€ en AE au sein du programme 112. Cette augmentation du montant des AE du programme a toutefois été amoindrie par les modifications apportées à la répartition des crédits en seconde délibération à l'initiative du Gouvernement : - au sein du programme 112, hors titre 2, le montant en AE et CP a été diminué de 1,8 M€ , et en titre 2, le montant des crédits a été augmenté de 192 K€ ; - au sein du programme 162, hors titre 2, le montant en AE et CP a été diminué de 91 K€. |
Les programmes examinés ont par ailleurs fait l'objet d'une régulation budgétaire de grande ampleur au cours de l'année 2017 , qui a eu un impact significatif sur l'exécution des crédits. Le décret d'annulation n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 a notamment eu pour effet d'annuler l'intégralité de la réserve de précaution (34,3 M€ en AE et 18 M€ en CP) ainsi que 71,6 M€ en AE et 17 M€ en CP supplémentaires.