II. L'AFD ET EXPERTISE FRANCE : QUELLE TRAJECTOIRE POUR LES DEUX PRINCIPAUX OPÉRATEURS DE L'APD ?
A. UNE CONFIRMATION DE LA TRAJECTOIRE DE CROISSANCE DE L'AFD
Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) a été réuni le 30 novembre 2016 afin de donner de nouvelles orientations à la politique de développement, à l'issue d'échanges avec le Conseil national pour le Développement et la solidarité internationale (CNDSI) et le Conseil économique, social et environnemental (CESE). Le CICID a adopté 24 décisions relatives aux moyens financiers et institutionnels dévolus à la politique d'aide au développement, à son efficacité et aux priorités géographiques et sectorielles françaises. Il a également confirmé l'engagement présidentiel 8 ( * ) d'augmenter de 4 milliards d'euros les capacités d'intervention du groupe AFD, dont 2 milliards d'euros consacrés à la lutte contre le changement climatique, et de près de 400 millions d'euros les dons d'ici 2020 .
En 2020, la France consacrera ainsi plus de 5 milliards d'euros par an à la lutte contre le changement climatique, cet objectif ambitieux devant se traduire par des prêts de l'Agence française de développement et de Proparco. En outre, le Gouvernement s'est engagé à augmenter de façon parallèle son soutien au développement sous forme de subventions . Le niveau des dons, essentiellement versés par l'AFD, devrait ainsi progresser dans les années à venir, afin d'être, en 2020, supérieur d'environ 400 millions d'euros au montant actuel.
1. Une croissance dynamique des engagements qui se poursuit en 2017-2018
a) Vers les 12,7 milliards d'engagements
L'AFD a connu une croissance dynamique au cours des dernières années. La cible de 9 Mds d'autorisations d'engagements en 2016 a été dépassée : 9,4 Mds ont été réalisés pour cette année, en croissance de près de 13 % par rapport à 2015. Le groupe a ainsi franchi la première marche de croissance de son activité pour atteindre les objectifs fixés par le Président de la République en 2015 (12,7 Mds en 2020).
Les engagements annuels de l'AFD depuis 2005 sont les suivants :
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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2,5 |
3,2 |
3,7 |
4,5 |
6,2 |
6,8 |
6,9 |
7 |
7,8 |
8 |
8,3 |
9,35 |
En revanche, les dons-projets sont restés stables pendant la période , évoluant entre 200 et 300 millions d'euros, ou environ 1 milliard d'euros en incluant les contrats de désendettement et de développement (C2D), les aides budgétaires globales et les autres activités sur mandat spécifique.
Au sein du volume global de ses 9,4 milliards d'euros d'engagements, le groupe AFD a consacré 3,9 milliards d'euros de financements à l'Afrique, en lien avec l'engagement présidentiel d'attribuer 20 milliards d'euros de financements au continent africain pendant la période 2014-2018. L'activité en Outre-mer du groupe a représenté 1,65 milliard d'euros de financements, soit un dépassement des objectifs malgré un recul de l'activité de garantie au titre de la représentation de Bpifrance.
L'AFD devrait poursuivre en 2017 sa trajectoire de croissance avec un objectif de volume d'autorisations d'engagement de 10,28 milliards d'euros , soit une progression d'environ 10 %.
Par ailleurs, le modèle financier de l'agence a été renforcé avec l'adoption de la loi de finances rectificative pour 2016 9 ( * ) qui a permis de substituer à l'encours de dettes subordonnées de l'AFD auprès de l'Etat (la ressource à conditions spéciales - RCS) une dotation de celui-ci au capital de l'agence. Réalisée au 30 décembre 2016, cette opération a doté l'AFD de 2,4 milliards d'euros de fonds propre de base de catégorie 1 supplémentaires, permettant de desserrer la contrainte règlementaire qui entravait la poursuite de la croissance de l'activité de l'AFD. Cette recapitalisation redonne à l'AFD des marges significatives : ainsi au Maroc, alors que l'engagement annuel de l'AFD s'élevait jusqu'à présent à environ 150 millions d'euros par an, le directeur général de l'agence, Rémi Rioux, a indiqué lors de son audition que la recapitalisation devrait permettre de faire franchir à l'agence le seuil annuel de 350 à 450 millions d'euros .
Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 30 novembre 2016 a également donné une nouvelle impulsion au développement de l'agence, en confirmant les ambitions de croissance de l'activité de l'Agence fixées par le président de la République. Ainsi, afin d'accompagner cette croissance des financements, le gouvernement a décidé d'augmenter de près de 400 M€ le montant annuel des dons bilatéraux d'ici 2020 et de 270 M€ dès 2017, par l'affectation d'une partie des recettes de la taxe sur les transactions financières. En outre, le CICID a élargi le mandat de l'Agence en créant, conformément à la recommandation de nos collègues Henri de Raincourt et Hélène Conway-Mouret 10 ( * ) , une facilité d'atténuation des vulnérabilités et de réponse aux crises , en étendant son champ d'action géographique dans les Balkans occidentaux et en Ukraine ainsi que son champ d'action sectoriel avec un mandat étendu au domaine de l'enseignement supérieur et des industries culturelles et créatives.
Dès 2017, l'AFD a mis en place la « Facilité d'atténuation des vulnérabilités et de réponse aux crises », dotée de 100 M€ par an, afin de jouer pleinement le rôle attendu d'elle dans le continuum de la gestion de crises (diplomatie, défense, développement). Quatre zones prioritaires ont fait l'objet d'un travail» en 2017 : (i) la Syrie, l'Irak et les pays hôtes des réfugiés syriens (Liban, Jordanie, Irak, Turquie...); (ii) le Sahel (zone soumise aux violences d'AQMI et des groupes apparentés); (iii) le lac Tchad (projets dédiés aux zones affectées par Boko Haram) ; et (iv) la République centrafricaine.
D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, la mise en place de cet instrument très attendu a suscité un engouement certain, notamment au sein des OSC. Toutefois, certaines d'entre elles ont regretté que la facilité vulnérabilité, appelée à intervenir dans des contextes de crises, ne permettent pas de mettre en place des projets de développement dans un délai très raccourci par rapport aux autres projets de l'AFD . À cet égard, vos rapporteurs soulignent que les actions les plus rapides relèvent toujours du Centre de crise et de soutien, dont les crédits ordinaires (crédits du Fonds d'urgence humanitaire, soit 30 millions d'euros en 2018 comme en 2017 prévus au sein du programme 209) restent, il est vrai, très modestes au regard des enjeux.
Par ailleurs, en juillet dernier, d'importantes annulations de crédits ont été effectuées dans l'aide au développement, en particulier sur l'enveloppe des dons projets gérés par l'AFD sur le programme 209 : environ 130 millions d'euros ont ainsi été annulés. Toutefois, en exécution, l'AFD aura eu nettement plus de moyens en 2017 qu'en 2016 . Sur les dons-projets - qui peuvent être financés à la fois sur le programme 209 et sur l'affectation du produit sur la taxe des transactions financières, l'agence aura obtenu au total 465 millions d'euros, soit 150 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016. Sur les bonifications des prêts, l'AFD dispose de 350 millions d'euros, soit 65 millions d'euros de plus qu'en 2016, tandis que la ressource à condition spéciale (RCS) - les prêts du Trésor sur compte spécial - aura été abondée de 25 millions d'euros supplémentaires, à hauteur de 500 millions d'euros. Les plus grosses lignes budgétaires qui financent l'activité de l'agence ont ainsi enregistré en 2017 une augmentation significative en exécution .
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L'utilisation des 270 millions d'euros versés à l'AFD en 2017 en conséquence des amendements votés par le Parlement lors de l'examen du PLF 2017 est la suivante :
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b) Un rang préservé parmi les principaux bailleurs bilatéraux
Ce graphique reprend l'activité des différents bailleurs depuis 2009 et les projections à moyen terme de leur activité. Les prévisions d'évolution de l'activité de l'AFD dans les États étrangers (EE) suivent la trajectoire prévisionnelle permettant d'atteindre 12,7 Mds€ en 2020.
Sur le plan global, on note une augmentation de l'activité des différents bailleurs amorcée en 2015 qui devrait se poursuivre à moyen terme. Dans leur discours, les bailleurs étudiés mettent l'accent sur la séquence Addis-Abeba / Agenda 2030 / Accord de Paris (plus particulièrement sur les ODD) pour expliquer cette hausse. Les dynamiques de croissance de l'activité des bailleurs à moyen terme ont notamment été revues à la hausse en 2016 par rapport aux projections des années précédentes.
Enfin, à la suite d'une mission de l'Inspection des finances sur la productivité et l'organisation de l'AFD, le Gouvernement a autorisé l'agence à embaucher près de huit cent personnes (pour un total actuel de 2 500 employés). Il s'agit ainsi d'un important chantier interne pour l'AFD.
2. Un modèle original qui a évolué en 2016, un rapprochement avec la Caisse des dépôts qui se poursuit
a) Le nouveau statut de société de financement
L'AFD est avant tout une banque spécialisée dans le financement de projets de développement, comme en témoignent son inscription dans le code monétaire et financier et son bilan comptable. Elle emprunte ainsi des ressources sur les marchés financiers à des taux favorables, proches des conditions obtenues par l'Etat.
Jusqu'à la fin de l'année 2015, le contrôle de l'AFD était confié au superviseur national, c'est-à-dire à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Le total de bilan de l'agence ayant dépassé 30 milliards d'euros à la fin décembre 2014, l'établissement a été soumis à une étude approfondie de son bilan par la Banque centrale européenne. La BCE ayant estimé qu'il s'agissait d'un établissement de taille significative, l'agence a été placée, à compter du 1 er janvier 2016, sous sa supervision directe, en lien toutefois avec l'ACPR, les équipes de supervision étant conjointes. Les règles prudentielles appliquées demeuraient les mêmes.
Cependant, le décret n° 2017-582 du 20 avril 2017 a supprimé au sein du code monétaire et financier la mention du statut d'« établissement de crédit » de l'AFD. Celle-ci a demandé à l'APCR et à la BCE de changer son statut d'établissement de crédit en droit français au statut de société de financement. Le 30 juin 2017, la BCE a accordé à l'AFD le statut de société de financement.
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Les conséquences du changement de statut financier de l'AFD Les établissements de crédit et les sociétés de financement sont soumis à des règles prudentielles très comparables, à quelques exceptions près, telles que des exemptions aux exigences relatives à la liquidité et au levier prévues par la réglementation européenne. Un changement de statut impliquerait cependant : - le changement de l'autorité chargée de la supervision : ce ne serait plus la BCE mais le régulateur national, en l'occurrence l'ACPR, qui serait chargée du contrôle prudentiel de l'AFD ; - l'absence de contribution au Fonds de résolution unique (FRU), seuls les établissements de crédit étant assujettis à celle-ci ; - l'exclusion du mécanisme de garantie des dépôts ; - la limitation du type d'investisseurs susceptibles de souscrire aux émissions de l'AFD, qui se limiterait aux seuls investisseurs avisés, dans la mesure où l'AFD ne serait plus autorisée à recevoir des fonds assimilables à des fonds remboursables du public ; - l'abandon de l'accès au refinancement de la Banque centrale européenne. Pour l'AFD, l'essentiel des conséquences de l'abandon du statut d'établissement de crédit serait sans incidence, dans la mesure où elle n'a jamais eu recours au refinancement de la BCE, n'accueille pas de dépôts et qu'elle se finance déjà, pour l'essentiel, dans des conditions compatibles avec ce statut (montant unitaire supérieur à 100 000 euros par exemple). Il faudra cependant s'assurer que l'établissement ne dispose plus de fonds remboursables du public dans son passif. Le principal effet du changement de statut serait de revenir dans le giron du régulateur national. Cela ne doit pas être interprété comme un assouplissement des règles, qui demeurent les mêmes, dans la mesure où l'on ne peut considérer que le contrôle de l'ACPR serait laxiste par rapport à celui de la BCE. Il permettrait en revanche qu'un outil essentiel de notre diplomatie soit sous le contrôle d'une autorité nationale, comme c'est le cas en Allemagne pour la KF. Le changement de statut nécessiterait néanmoins un accord des autorités européennes : une demande de retrait d'agrément d'établissement de crédit serait soumise à la BCE ; parallèlement, une demande d'agrément de société de financement devrait être faite à l'ACPR.
Pour un rapprochement ambitieux de l'Agence
française de développement et de la Caisse des
dépôts et consignations, Rapport d'information n° 532
(2015-2016) de Mme Fabienne KELLER et M. Yvon COLLIN, fait au nom de la
commission des finances, déposé le 6 avril
2016
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b) L'adossement de l'AFD à la Caisse des dépôts et consignations : la mise en place fin 2017 d'un fonds commun d'investissement dans les infrastructures
Après avoir annoncé en conférence des ambassadeurs un rapprochement entre l'Agence française de développement (AFD) et la Caisse des dépôts (CDC), le Président de la République avait confié le 12 septembre 2015 à Rémi Rioux, alors secrétaire général adjoint du Ministère des affaires étrangères, la mission de mener à bien un rapprochement entre l'AFD et la CDC. Ce rapprochement des deux entités devait permettre de créer, selon les termes du rapport de Rémy Rioux, un « grand pôle financier public, actif au plan domestique et international, et de rejoindre ainsi un modèle institutionnel qui se développe en Europe continentale et dans de nombreux pays émergents ».
Le rapprochement s'est traduit par la signature d'une « charte d'alliance » le 6 décembre 2016. Au cours de l'année 2017, selon Rémi Rioux, désormais directeur général de l'AFD, entendu par votre commission le 24 octobre 2017, les stratégies des deux organismes ont été alignées autour de la notion de transition, « qu'elle soit démographique, sociale, territoriale, énergétique, écologique, numérique et technologique », ainsi qu'une cinquième transition « politique et citoyenne ». Des mouvements d'échanges de personnels ont été engagés.
En outre, un fonds d'investissement dans les infrastructures, doté de 600 millions d'euros de fonds propres et susceptible de générer 8 milliards d'euros de financement, sera créé à la fin de 2017. Il s'agit notamment de redonner une visibilité à la France dans les grandes d'opérations d'infrastructures dans les Pays du Sud, secteur où d'autres pays, notamment la Chine, se sont récemment illustrés. Le partenariat devrait ainsi permettre à l'AFD de retrouver une capacité financière suffisante pour s'engager dans des grandes opérations en partenariat public-privé, en amenant un financement initial de 15 à 20 millions d'euros de fonds propres, avec des investisseurs privés français.
Enfin, il a été décidé de mettre en synergie les réseaux des deux entités afin que les projets des territoires parviennent jusqu'à l'AFD et que les informations glanées par l'AFD dans les pays du Sud arrivent également aux acteurs français, en passant par le réseau de la Caisse des dépôts.
3. Des priorités géographiques inchangées
a) Les interventions de l'AFD en Afrique subsaharienne : un volume de dons toujours insuffisant
Les autorisations d'engagement de l'AFD en Afrique Subsaharienne ont atteint 2 793 M€ en 2016 (y compris les activités sur ressources autres bailleurs), contre 2 669 M€ en 2015. Elles ont atteint 941 M€ dans les seize pays pauvres prioritaires, en hausse de près de 32 % par rapport à 2015.
En 2016, les autorisations de financement en dons s'élèvent à 564 M€, en baisse de 35 % par rapport à 2015. Cette baisse s'explique par le caractère exceptionnel de l'année 2015 marquée par le lancement du second C2D Côte d'Ivoire (595 M€ octroyés en 2015). Toutefois, on observe une stagnation des subventions proprement dites (hors aide budgétaires globales et hors C2D) au cours des trois dernières années, avec un montant qui reste proche de 200 millions d'euros.
Ce faible montant se traduit par une tendance au « saupoudrage » dans les pays qui auraient le plus besoin d'une aide en dons (notamment pour les secteurs tels que l'éducation ou la santé). Ainsi le Mali n'a-t-il reçu que 5,5 millions d'euros en 2016 (contre, il est vrai, 17,6 millions en 2015, chiffre qui reste toutefois faible compte-tenu des défis que le pays doit affronter) ; le Niger 17,5 millions d'euros en 2016 et 3,2 millions d'euros en 2015, le Burkina Faso 14,5 millions d'euros (9,5 millions d'euros en 2015) ; la Mauritanie n'a pas reçu de dons en 2016 (7,6 millions d'euros en 2015), le Tchad a reçu 15 millions d'euros (17,2 millions d'euros en 2015) et la République centrafricaine a reçu 7,5 millions d'euros (6,8 millions d'euros en 2015).
Par ailleurs, en ce qui concerne les prêts souverains, on observe une concentration sur le Nigéria, l'Angola, le Sénégal, la Côte d'Ivoire, le Kenya. Les pays du Sahel bénéficient de moins de prêts, seul le Niger apparaissant dans la liste des principaux récipiendaires en 2016 :
Par ailleurs, l'analyse des secteurs d'interventions de l'agence montre une prédominance des infrastructures :
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REPARTITION DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DE L'AFD EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE (M€) PAR SECTEURS |
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2016 |
% |
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TOTAL AFRIQUE SUBSAHARIENNE |
2 793 |
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Agriculture et sécurité alimentaire |
424 |
15% |
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Eau et assainissement |
858 |
31% |
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Education et formation professionnelle |
154 |
6% |
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Environnement et ressources naturelles |
26 |
1% |
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Santé et lutte contre le Sida |
92 |
3% |
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Secteur productif |
288 |
10% |
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Autres et multisecteurs |
228 |
8% |
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Infrastructures et développement urbain |
722 |
26% |
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dont transport |
100 |
4% |
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dont énergie |
276 |
10% |
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dont développement et gestion urbaine |
134 |
5% |
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dont infrastructures et services sociaux divers |
201 |
7% |
Ainsi, le secteur de l'eau et l'assainissement est le premier secteur d'intervention de l'AFD en Afrique subsaharienne en 2016 avec 858 M€ d'autorisations de financement. L'année a été notamment été marquée par un appui à la réforme du secteur de l'eau au Nigeria et à l'accès à l'eau en milieu urbain en Angola. Par ailleurs, le secteur de l'énergie représente 276 M€ d'autorisations de financement, dont 120 M€ pour l'accès à l'électricité en Côte d'Ivoire.
L'activité de l'AFD dans le domaine de l'agriculture et de la sécurité alimentaire se monte à 424 M€ en 2016. L'AFD a bénéficié de 106 M€ de financements européens en dons notamment pour des projets en faveur du développement rural au Mali et au Niger financés par le fonds fiduciaire d'urgence (FFU).
On constate que les secteurs sociaux - éducation et santé - ne représentent que 9 % des financements en 2016, en recul par rapport à 2015. Comme votre commission l'a déjà regretté à plusieurs reprises, les interventions dans ces secteurs restent contraintes par le niveau des ressources en subventions mises à disposition de l'Agence .
Enfin, l'AFD a consacré 288 M€ au soutien au secteur productif, principalement sous la forme de garanties (104 M€) et d'une ligne de crédit de 100 M€ à la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD).
b) Des investissements en croissance dans les pays émergents et les « très grands émergents »
Si les activités de l'AFD en Afrique, et en particulier en Afrique subsaharienne, ont fait l'objet d'une attention toute particulière de la part de votre commission au cours des dernières années, notamment en raison des événements survenus au Mali et dans les autres pays du Sahel à partir de 2013, elles ne doivent pas occulter les activités de l'agence tournées vers les pays émergents.
Les autorisations de financement de l'AFD dans les très grands émergents se sont élevées à près de 1,5 Md€ en 2016, en hausse de 45 % par rapport à 2015 . L'augmentation de l'activité de l'AFD dans les très grands émergents est à attribuer en partie à la forte reprise des prêts non souverains non concessionnels qui en 2016 s'élèvent à 670 M€ (soit 46 % des octrois) contre 127 M€ en 2015.
L'augmentation de l'activité en 2016 (+45 %) s'explique également par la forte croissance des interventions au Mexique, en Turquie ainsi qu'en Chine . Au Mexique et en Turquie, l'activité de l'AFD est soutenue par les activités non souveraines non concessionnelles. En Chine, l'activité souveraine s'est fortement accélérée, soutenue par des financements dans les secteurs des énergies renouvelables et de la protection des ressources naturelles et de la biodiversité. En Inde elle était encore en croissance au-delà d'un niveau déjà élevé. L'activité a reculé en Afrique du Sud (-43 %), où à la fois l'activité souveraine et celle non souveraine sont en forte baisse, et en Indonésie (-28 %).
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Les principes de l'intervention de l'AFD dans les pays émergents La loi du 7 juillet 2014 :« Dans le reste du monde, notamment l'Asie, l'Amérique latine et les Caraïbes, qui comptent majoritairement des pays à revenus intermédiaires à croissance rapide ou émergents, il s'agira d'aller au-delà du concept de l'aide qui n'est plus adapté à leur situation : la France aura pour objectif de rechercher des solutions partagées à des défis communs et d'associer ces pays à la coopération internationale en appui aux pays les plus pauvres. La France y interviendra pour promouvoir une « croissance verte et solidaire », en y favorisant notamment des partenariats économiques. Le partenariat avec les « très grands émergents », qui mobilisera les acteurs français dans leur diversité, est essentiel pour renforcer le dialogue et préparer ensemble les négociations internationales sur les enjeux partagés. Il se fera sans coût financier pour l'Etat (hors expertise technique). » La liste des très grands émergents a été définie par lettre des ministres de tutelles de l'AFD le 28 juillet 2014 et comprend actuellement sept pays : l'Afrique du Sud ; le Brésil ; la Chine ; l'Inde ; l'Indonésie ; le Mexique ; la Turquie. Cette lettre précise les modalités d'intervention de l'AFD dans les « très grands émergents » : - dans ces États, l'intervention de I'AFD en prêts, souverains ou non-souverains, peut prendre la forme de prêts programmatiques ou de prêts budgétaires dans certains pays, ces interventions étant à conditions de marché, c'est-à-dire non bonifiées ; - s'agissant de l'Afrique du Sud, l'AFD pourra toutefois mobiliser un effort financier de l'Etat modéré pour les projets à très forte composante sociale et/ou co-bénéfices climat ; - compte tenu des conditions de marché actuelles, les prêts aux très grands émergents seront en général concessionnels au sens du CAD, selon les règles en vigueur à la date de la lettre ; - pour favoriser la recherche de partenariats économiques avec les pays bénéficiaires, l'AFD peut en outre intervenir sous forme de subvention pour le financement d'une expertise technique, dès lors qu'elle pourra contribuer à valoriser l'expérience et les savoir-faire français dans les secteurs où les avantages compétitifs des entreprises françaises et des experts français sont avérés. À cette fin, le fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences, FEXTE, a été mobilisé. La dotation initiale du FEXTE (20 M€) est aujourd'hui intégralement engagée et son renouvellement est en cours de discussion entre l'AFD et les ministères. Cette lettre précise également les termes du mandat d'intervention de l'AFD dans ces pays : dans le cadre de son mandat de croissance verte et solidaire, l'AFD doit contribuer au développement durable de ces pays, dans ses composantes économique, sociale et environnementale. Son action doit concourir à l'influence économique de la France ainsi qu'à sa capacité à concevoir et projeter une vision française de la lutte contre les changements climatiques, à la suite de la 21ème conférence des parties à la convention-cadre des Nations Unies qui s'est tenue à Paris en 2015. Elle indique également que la soutenabilité financière de l'activité de l'Agence dans ces pays, dont les montants unitaires sont généralement élevés, doit faire l'objet d'une attention particulière. |
Cette politique d'investissements croissants dans les pays émergents comporte plusieurs conséquences positives :
- une diversification de l'expérience en matière d'aide au développement ;
- une diversification des risques (élargissement du spectre des contreparties de l'Agence) ;
- une contribution positive au modèle économique de l'AFD : l'activité dans les très grands émergents contribue à plus du tiers du résultat brut d'exploitation des prêts dans les pays étrangers en 2016 (pour 33 % de l'encours). Le Brésil et l'Afrique du Sud sont actuellement les premiers contributeurs. L'activité dans les très grands émergents contribue ainsi à l'équilibre économique du modèle financier de l'Agence . L'intervention de l'AFD dans ces pays est d'ailleurs de moins en moins consommatrice de ressources budgétaires, le seul pays pour lequel il subsiste un « coût Etat » étant l'Afrique du Sud ;
- la contribution positive à la lutte contre le changement climatique : En 2016, 77 % du montant des financements de l'AFD dans les très grands émergents ont contribué à la lutte contre le changement climatique (100 % en Inde) ;
- la contribution positive au dispositif d'influence économique : conformément à son mandat, l'AFD contribue à la politique d'influence économique de la France auprès de ses partenaires dans les très grands émergents. Les interventions de l'AFD dans ces pays, ancrées dans une relation bilatérale, sont tournées vers le partage d'expériences et l'innovation. Il existe en effet une forte « demande de France » liée à l'attractivité du modèle français. L'AFD est notamment positionnée dans des secteurs où l'expertise française est reconnue. Elle permet de mobiliser et de mettre en valeur le savoir-faire français de bureaux d'études, de collectivités locales et d'entreprises.
Ainsi, alors qu'elle est parfois mal comprise, l'aide au développement en direction des pays émergents permet, à un coût modéré pour l'Etat, de renforcer les relations de la France avec ces pays en plein développement économique et de contribuer à lutter contre les fléaux écologiques qui menacent actuellement les grands équilibres de notre planète (changement climatique et fragilisation des écosystèmes). La nécessaire intensification de l'aide en direction des pays d'Afrique subsaharienne ne doit donc pas se substituer, mais plutôt s'ajouter à cet effort en direction des pays émergents .
4. Une coopération avec les organisations de la société civile (OSC) en progression
Le renforcement de la coopération avec les organisations de la société civile (OSC), aussi bien en France que sans les pays en développement, constitue selon vos rapporteurs une priorité . D'une part, les OSC sont un vecteur d'innovation en raison d'une souplesse de fonctionnement et de gestion bien supérieure à celle des grandes agences ou des banques multilatérales. Elles peuvent ainsi expérimenter de nouvelles idées susceptibles d'être ensuite généralisées en cas de succès, dans la lignée des expérimentations décrites par Esther Duflo dans ses analyses relatives à l'évaluation des programmes de développement humain 11 ( * ) . D'autre part, la gestion de projets par des OSC locales constitue souvent la garantie d'une meilleure appropriation de ces projets, appropriation dont l'importance a été soulignée par nos collègues Henri de Raincourt et Hélène Conway-Mouret dans leur rapport sur le Sahel 12 ( * ) .
Il existe plusieurs canaux de financement direct des OSC par l'AFD.
L'AFD gère tout d'abord un guichet « Initiatives OSC». L'Agence appuie ainsi en subvention deux catégories d'intervention :
- des projets ou programmes de terrain contribuant notamment à la structuration et au renforcement des capacités des organisations de la société civile du Sud (pour 73% des montants engagés) ;
- des projets d'intérêt général, menés principalement en France, dans les domaines de l'éducation au développement (sensibilisation de l'opinion aux enjeux de la solidarité internationale) et de la structuration du milieu associatif français (renforcement des capacités et de la visibilité des OSC françaises sur les scènes française et internationale), l'ensemble se montant à 27% des montants engagés.
Ainsi, en 2016, l'AFD a octroyé 71,7 M€ sur l'enveloppe de subvention consacrée au financement d'initiatives d'OSC françaises. Ces financements sont donc en hausse de 11 % par rapport à 2015 (64,7 M€) , conformément à l'engagement du Président de la République de mars 2013 relatif à la hausse de la part de l'aide française transitant par les OSC. L'AFD a participé en 2016 au financement de 96 projets (hors études et audits aléatoires), portés par 79 OSC françaises. Ces projets ont contribué au renforcement de capacités de 1 134 OSC du Sud .
Le montant prévisionnel pour 2017 pour le guichet Initiatives OSC est de 77 M€ , soit une hausse significative.
Au-delà du financement de leurs initiatives, l'AFD contribue également au financement des OSC en maîtrise d'ouvrage directe, par appels à propositions dans le cadre de la FISONG (Facilité d'innovation sectorielle pour les OSC), créée en 2007, ciblant l'innovation et se montant à 5 millions d'euros par an, et de deux facilités d'innovation sectorielle instruites en 2016, également pour un montant de 5 M€.
Enfin, les appels à projets crise et sortie de crise (APCC) permettent à I'AFD de financer des projets de relance des services de base par des OSC internationales dans des contextes de crise, sortie de crise ou de post-catastrophe, sur des durées comprises entre 18 et 36 mois. Ces financements sont développés dans une logique de complémentarité avec les autres outils de financement OSC du MAEDI (Fonds d'urgence humanitaire du Centre de Crise et de Soutien), et de l'AFD (guichet initiative-OSC de SPC/DPO, opérations classiques de l'AFD). Ils participent au renforcement de l'articulation entre humanitaire et développement , conformément aux enseignements reçus depuis au Sommet humanitaire mondial d'Istanbul de mai 2016.
Ils illustrent également la capacité de l'AFD à mobiliser des fonds de l'Union européenne . En effet, le pic de financements APCC observé en 2016 (55,5 M€ de subventions accordées) résulte notamment de la mobilisation du Fonds fiduciaire d'urgence (FFU) pour financer un projet dans le Bassin du lac Tchad (29 M€, auxquels se sont ajoutés 5 M€ de l'AFD, soit 34 M€), et auprès du fonds d'affectation spéciale pour la Syrie (« Fonds MADAD ») pour financer un projet ciblé sur la crise syrienne, pour 10 M€.
Enfin, la mise en place par l'AFD de la Facilité d'atténuation des vulnérabilités et de réponse aux crises à partir de 2017 , qui constituaient une des principales préconisations de vos rapporteurs et qui a été décidée par le CICID de novembre 2016, ainsi que l'augmentation probable des délégations de gestion de l'UE, vont concourir à augmenter encore les financements de l'AFD au bénéfice des OSC dans les contextes de crise et de fragilité.
5. Une capacité accrue à mobiliser les fonds de l'Union européenne
L'AFD a été le premier bailleur de fonds bilatéral européen à être audité et accrédité dès 2008 par la Commission européenne, lui ouvrant ainsi la possibilité d'être gestionnaire des fonds européens selon ses propres procédures. Cet audit a été mis à jour en 2015, permettant de couvrir également les opérations menées par le FFEM et PROPARCO.
L'AFD coopère avec l'Union européenne par le biais de trois modalités : les délégations de gestion de fonds, les délégations par le biais des facilités de mixage prêts-dons et les délégations dans le cadre des fonds fiduciaires (fonds multi bailleurs). Ce partenariat opérationnel est sous-tendu par un dialogue technique continu, notamment au sein du réseau des praticiens (réunissant 15 agences de développement d'Etats Membres) et du partenariat renforcé avec les banques européennes bilatérales. Il a connu un essor particulièrement important ces trois dernières années, atteignant le montant cumulé de fonds délégués à l'AFD de plus de 1,4 Md€ à la fin 2016 toutes modalités confondues, dont 541,2 M€ pour la seule année 2016. Ce partenariat est stratégique pour l'AFD qui défend en relation avec les autres agences européennes une préférence européenne d'accès à ces ressources.
Le graphique ci-dessous représente l'évolution du portefeuille de fonds UE délégués à l'AFD (coopération déléguée, mixage prêts-dons et fonds fiduciaires).
Sur la période 2008-2016, 460,3 M€ de délégations de fonds de l'Union européenne ont été attribuées à l'AFD pour mettre en oeuvre des projets, principalement en Afrique subsaharienne (ex : accès à l'eau potable et assainissement au Tchad, sécurité alimentaire au Sénégal, etc.), en Méditerranée (ex : dans le secteur urbain en Tunisie, PME agricoles en Egypte, traitement des déchets à Gaza), dans les Caraïbes (reconstruction en Haïti) et en Asie (développement rural au Laos).
Par ailleurs, l'AFD bénéficie également d'un effet de levier sur fonds européens à travers les techniques de mixage prêts-dons et les fonds fiduciaires européens (cf. encadré ci-dessous).
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Le mixage prêts-dons Depuis 2007, les facilités de mixage européennes ont alloué plus de 3,4 Md€, qui, en complément des prêts des institutions financières européennes (principalement AFD, KfW, BEI et BERD), ont permis de financer près de 53 Md€ d'investissement et d'assistance technique associée. Une évaluation des facilités de mixage publiée en décembre 2016, pour la période 2007-2014, évalue l'effet levier moyen des opérations des facilités de mixage à 23 ; 1 € de don de l'UE permettant donc de lever en moyenne 23€ d'investissement dans les pays partenaires, grâce au partenariat entre la CE et les banques européennes de développement. Les conclusions de cette évaluation sont globalement positives et reconnaissent la valeur ajoutée du mixage, permettant à l'UE de contribuer au financement de projets dans des secteurs et pays auxquels elle n'aurait pas accès, lui conférant ainsi un rôle stratégique et une capacité d'influence accrue. Les actions de mixage permettent de financer des projets plus importants intégrant selon les cas des composantes de type renforcement de capacités, investissements à rentabilité différée, renforcement du dialogue sectoriel ; elles permettent de réduire la fragmentation de l'aide et le nombre des interlocuteurs européens, et donc d'améliorer la visibilité et la valeur ajoutée européenne. L'AFD participe activement à l'ensemble des facilités de mixage (à l'exception de la Facilité des Balkans occidentales ou CIBO auquel l'état français participe directement) : fonds fiduciaire pour les infrastructures pour l'Afrique (ITF, créé en 2007) ; facilité d'investissement pour l'Afrique (AfIF, créée en 2015) ; facilité d'investissement pour le voisinage (FIV Sud pour la Méditerranée depuis 2008 ; FIV Est pour les pays du Caucase depuis 2012) ; facilités d'investissement pour l'Amérique latine (LAIF, 2010), pour l'Asie centrale (IFCA, 2010), pour l'Asie (AIF, 2012), pour les Caraïbes (CIF, 2012), pour le Pacifique (IFP, 2012) ; et facilité thématique (agriculture (2009) et énergie (2011)). Sur la période 2008-2016, l'AFD a bénéficié directement de plus de 822 M€ de subvention issus des facilités de mixage européennes dont notamment 230 M€ dans le cadre de l'ITF, 59,6 M€ dans le cadre de la nouvelle facilité d'investissement pour l'Afrique (AFIF) qui succède au FFUEAI, 298 M€ de la FIV, 79 M€ de la LAIF, 18 M€ de la CIF, 98 M€ de l'AIF, 8 M€ de l'IFCA et 32 M€ de la facilité thématique. Une majorité des dons issus de ces facilités est utilisée pour financer des investissements, des actions de renforcement de capacités et bonifier des taux d'intérêt. Le reste est mobilisé pour financer des projets d'assistance technique. Depuis mai 2016 un partenariat renforcé (« enhanced cooperation ») a été élaboré entre la CE (DEVCO et NEAR) et les banques bilatérales AECID, AFD, CDP et KfW pour renforcer leur coopération, leur coordination et leur dialogue sur les politiques de financement et les investissements, particulièrement concernant le mixage. Cette coopération a pour finalité de soutenir les efforts de développement des pays partenaires grâce à la mobilisation de flux financiers publics et privés autour de priorités communes essentielles. Depuis son lancement, le partenariat a conduit à une série de contributions communes à la Commission (et au Parlement Européen) pour structurer le nouveau fonds de garantie du FEDD (Fonds Européen de Développement Durable). Ce fonds de garantie entrera en vigueur en septembre 2017 dans le cadre du Plan d'Investissement Extérieur, instrument intégré d'appui au secteur privé des pays partenaires, incluant les mécanismes de mixage existants pour le Voisinage et l'Afrique, ainsi qu'un pilier d'assistance technique, et un troisième visant la promotion d'un environnement favorable aux affaires. Les fonds fiduciaires européens Depuis l'entrée en vigueur du dernier règlement financier en 2013, l'UE a la possibilité de créer des fonds fiduciaires dans le domaine des actions extérieures. Le fonds fiduciaire Bêkou pour la République centrafricaine (137,9 M€) et le fonds fiduciaire Madad pour les réfugiés syriens (725 M€) ont été créés en 2014. En 2015, à la suite du Sommet de La Valette, l'UE crée le fonds fiduciaire d'urgence pour l'Afrique (FFU) afin de lutter contre les causes profondes des migrations dans 26 pays du continent (2,5 Md€). Enfin un fonds fiduciaire pour la Colombie a été créé en décembre 2016 (95 M€). Ces fonds sont gérés, et en partie financés, par la Commission européenne à partir d'instruments comme le FED, et les Etats Membres et institutions financières y contribuant sur une base volontaire. En 2016, 168 M€ ont été octroyés par l'UE à l'AFD, répartis entre onze projets FFU et deux projets du fonds Madad. |
* 8 Le 8 septembre 2015, devant l'Assemblée générale des Nations unies, le Président de la République avait en effet annoncé que la France allait augmenter progressivement de 4 milliards d'euros ses financements en faveur du développement durable à horizon 2020. Sur ces 4 milliards, 2 milliards seront consacrés à la lutte contre le changement climatique.
* 9 Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.
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10
Sahel :
repenser l'aide publique au développement, rapport d'information de M.
Henri de RAINCOURT et Mme Hélène CONWAY-MOURET, fait au nom de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées, n° 728 (2015-2016) - 29 juin
2016
https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-728-notice.html
* 11 Esther Duflo, « Le développement humain », Seuil, 2010.
* 12 Rapport précité.