AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des lois s'est saisie pour avis du projet de loi n° 47 rect . (2016-2017) de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, adopté par l'Assemblée nationale le 18 octobre dernier après engagement de la procédure accélérée.
Adopté à la quasi-unanimité de nos collègues députés, ce texte a fait l'objet d'un important travail de concertation auquel ont notamment été associés l'association nationale des élus de montagne (ANEM), le Conseil national de la montagne (CNM) et nos collègues députées Annie Genevard et Bernadette Laclais, parlementaires en mission et auteurs d'un rapport intitulé « Un acte II de la montagne : pour un pacte renouvelé de la nation avec les territoires des montagnes » 1 ( * ) .
Il s'agit, concrètement, d'actualiser la loi fondatrice du 9 janvier 1985 pour prendre en compte les évolutions constatées dans les zones de montagne depuis trente ans : diversification de l'activité touristique, réhabilitation des stations créées dans les années 70, gestion de nouveaux enjeux environnementaux, etc .
La saisine de votre commission porte sur vingt-neuf des soixante-quatorze articles du projet de loi transmis au Sénat. Elle s'organise, plus précisément, autour de trois axes :
- les grands principes applicables aux zones de montagne et la gouvernance de ces dernières (articles 1 er et 3 ter , 8 nonies et 26) ;
- le rôle des collectivités territoriales dans l'organisation du tourisme en montagne (articles 17 ter et 18) ;
- l'adaptation des règles d'urbanisme en montagne (articles 19 à 20 ter ) et l'encouragement à la réhabilitation de l'immobilier de loisir (articles 21 A à 22 bis ).
Le premier axe est examiné au fond par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et les deux derniers par la commission des affaires économiques 2 ( * ) .
I. LA LOI « MONTAGNE » DU 9 JANVIER 1985 : UN ACTE FONDATEUR À ADAPTER AUX ÉVOLUTIONS DES ZONES DE MONTAGNE
A. LA LOI DU 9 JANVIER 1985 : UN ACTE FONDATEUR
Cartographie des zones de montagne
Source : commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).
Le territoire national compte neuf massifs , dont trois situés outre-mer : les Alpes, le Jura, le Massif central, les Pyrénées, les Vosges, le massif corse et ceux de Guadeloupe, des Hauts-de-La Réunion et de Martinique.
En métropole, ces massifs recouvrent environ 30 % du territoire et comptent dix millions d'habitants, soit environ 15 % de la population française 3 ( * ) .
Comme le soulignait notre regretté collègue Raymond Bouvier en 1985, « la spécificité montagnarde s'exprime tant par l'importance des handicaps qui affectent la montagne que par les potentialités humaines, économiques et écologiques qu'elle recèle » . À l'époque, notre ancien collègue craignait ainsi « une désertification démographique s'accompagnant d'une dévitalisation économique » alors même que la montagne constituait déjà un « gisement de ressources naturelles et énergétiques et un patrimoine inestimable de sites prestigieux » 4 ( * ) .
La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 5 ( * ) a été un acte fondateur : elle a permis d'adapter le droit applicable aux contraintes et aux atouts du milieu montagnard . Il s'agissait, comme le rappelle l'étude d'impact du présent projet de loi, d'un « pacte entre la nation et les territoires de montagne en introduisant la reconnaissance de territoires particuliers, de leurs spécificités, du droit à la différence et en fixant pour ambition de prendre en compte les spécificités de la montagne dans l'ensemble des politiques publiques » 6 ( * ) .
L'objectif de cette loi fondatrice était de concilier la protection environnementale de ces territoires naturels , d'une part, et leur nécessaire développement économique , d'autre part. M. René Souchon, secrétaire d'État à l'agriculture et aux forêts, résumait ainsi la logique du texte : « accorder aux montagnards les moyens juridiques et économiques nécessaires au développement et à la protection de la montagne. Ce cadre étant fixé, il faut faire confiance aux hommes et aux femmes de la montagne pour prendre leur avenir en main » 7 ( * ) .
À titre d'exemple, la loi du 9 janvier 1985 fixe un principe « d'urbanisation en continuité » , aujourd'hui codifié à l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : les nouvelles constructions ne sont possibles « qu'en continuité des bourgs, villages hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants ».
Les communes peuvent toutefois déroger à ce principe, notamment dans le cadre des « unités touristiques nouvelles » (UTN) . Ce dispositif a été créé pour construire des ouvrages touristiques (lieux d'hébergement, centres d'accueil et d'orientation, remontées mécaniques, etc .) en montagne et dans un cadre juridique strictement défini (enquête publique obligatoire, avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, etc .). La commune de Morzine a ainsi utilisé cette procédure pour restructurer la station d'Avoriaz en 2008 et améliorer son attractivité touristique 8 ( * ) .
Parallèlement, des institutions propres à la montagne ont également été créées pour adapter la gouvernance de ces territoires :
- le Conseil national de la montagne vise à faciliter la coordination des actions publiques dans les zones montagnardes 9 ( * ) ;
- chaque massif dispose d'une instance de dialogue, dénommée « comité » et consultée sur les objectifs de développement, d'aménagement et de protection du massif 10 ( * ) .
Organisation institutionnelle des massifs
Source : http://territoires.rhonealpes.fr/
L'article 8 de la loi n° 85-30 précitée permet, enfin, « d'adapter » toute disposition de portée générale à la spécificité de la montagne. Cet outil innovant - qui vise à inciter le Gouvernement à adapter ses textes règlementaires aux contraintes de la montagne - n'a toutefois jamais été mis en oeuvre, ce qui justifie les modifications proposées à l'article 3 du présent projet de loi.
* 1 Rapport au Premier ministre, 27 juillet 2015. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/liseuse/5076/master/index.htm.
* 2 La commission des affaires économiques bénéficiant d'une délégation au fond de la part de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
* 3 Source : commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).
* 4 Rapport n° 32 (1984-1985) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif au développement et à la protection de la montagne, p. 7 à 9. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/1984-1985/i1984_1985_0032.pdf.
* 5 Loi relative au développement et à la protection de la montagne.
* 6 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 5.
* 7 Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale, deuxième séance du jeudi 7 juin 1984.
* 8 Cf. le commentaire de l'article 19 pour plus de précisions sur cette opération.
* 9 Article 6 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 précitée.
* 10 Article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 précitée.