INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'avis budgétaire « fonction publique » sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2017 a un triple objet.
Il s'agit, tout d'abord, d'examiner l'évolution des effectifs de la fonction publique d'État sur l'ensemble du quinquennat, notamment au regard de l'objectif du Gouvernement de stabiliser le nombre total d'agents, tout en créant des postes dans les « secteurs prioritaires » (enseignement, justice, sécurité).
Les crédits alloués au programme 148, « fonction publique », sont ensuite examinés, avec une attention particulière pour deux domaines d'intervention dont l'enveloppe budgétaire est en hausse : le développement de l'apprentissage dans la fonction publique d'État et les instituts régionaux d'administration (IRA). En complément, votre rapporteur a également souhaité étudier le fonctionnement des plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH), chevilles ouvrières du programme 148.
Enfin, au-delà des enjeux propres au PLF pour 2017, le présent rapport met en exergue les problèmes de soutenabilité financière du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).
I. LE CADRE GÉNÉRAL DU PLF POUR 2017 : LES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE ET LA MASSE SALARIALE DE L'ÉTAT
A. UNE AUGMENTATION DES EFFECTIFS SUR LE QUINQUENNAT POUR RÉPONDRE AUX PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT ET FAIRE FACE À L'AGGRAVATION DES MENACES TERRORISTES
En France, la fonction publique représente plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP) et environ 20 % de l'emploi total. Ces effectifs sont répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %) 2 ( * ) .
Le projet de loi de finances (PLF) ne concerne, par définition, que la fonction publique d'État, soit 2,3 millions d'ETP.
En 2012, l'objectif du Gouvernement était de stabiliser les effectifs de la fonction publique d'État sur le quinquennat. Des créations de postes étaient prévues dans des secteurs identifiés comme prioritaires (enseignement, justice, sécurité), tout comme une réduction à due concurrence des effectifs dans les autres domaines d'intervention de l'État.
S'agissant des créations, 60 00 postes supplémentaires dans le secteur de l'enseignement et 5 000 dans ceux de la sécurité et de la justice étaient annoncés sur l'ensemble du quinquennat 2012-2017.
Il convient d'ajouter à cet objectif initial :
- l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) 3 ( * ) , qui a permis la création de 2 300 postes au ministère de la défense en 2016 ;
- le « pacte de sécurité », annoncé par le président de la République lors du congrès de Versailles du 16 novembre 2015 et prévoyant la création de 8 500 emplois supplémentaires sur deux ans (5 000 postes dans la police et la gendarmerie, 2 500 dans la justice et 1 000 dans les douanes).
Durant ce quinquennat, un total de 75 800 postes supplémentaires a été annoncé pour les secteurs « prioritaires » .
En prenant en compte les créations de postes prévues par le PLF pour 2017, votre rapporteur constate que cet objectif devrait être dépassé : 79 527 emplois seraient créés dans la fonction publique d'État sur l'ensemble du quinquennat . Cet écart s'explique principalement par des créations de postes supplémentaires dans les secteurs de la justice et de la sécurité (+ 3 263 emplois par rapport aux objectifs annoncés).
Créations de postes dans les secteurs prioritaires entre 2012 et 2017
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
PLAT : plan de lutte antiterroriste / LPM : loi de programmation militaire
Parallèlement, 36 447 postes seraient supprimés sur l'ensemble du quinquennat , après prise en compte du PLF pour 2017.
Suppression de postes sur l'ensemble du quinquennat
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
Durant ce quinquennat, les créations nettes de postes dans la fonction publique d'État s'établiraient ainsi à 43 080 4 ( * ) .
L'objectif initial de stabilité des effectifs ne serait donc pas tenu, les attentats de 2015 et de 2016 ayant justifié la création de postes supplémentaires dans les secteurs de la sécurité, de la justice et de la défense 5 ( * ) .
* 2 Source : Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, décembre 2015, p. 90
(http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2015/RA_2015_definitif.pdf).
* 3 Article 4 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 4 Chiffre obtenu en soustrayant les suppressions de postes (36 447) aux créations d'emplois (79 527) entre la loi de finances rectificative du 16 août 2012 et le PLF pour 2017.
* 5 Le schéma d'emploi de l'ensemble des ministères pour le PLF 2017 est consultable en annexe 1.