B. UN BUDGET 2017 DÉPENDANT EN PARTIE DE LA RÉGULATION DE LA FIN DE GESTION 2016
1. Les enjeux du report de charges (2,5 milliards d'euros sous hypothèses favorables)
Le budget prévu pour la mission « Défense » l'année prochaine sera grevé dès l'entrée en gestion, comme chaque année, d'une somme de dépenses obligatoires importante, née du report de charges de la gestion de l'exercice en cours ; le report de charges concernant le programme 146 « Équipement des forces », habituellement, représente à lui seul environ les deux tiers du report global affectant la mission. Le budget de la défense pour 2017 a ainsi partie liée avec les mesures de régulation de la fin de gestion de l'exercice 2016, desquelles dépend, toutes choses égales par ailleurs, le montant exact du report de charges.
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La notion de report de charges Le report de charges est une notion budgétaire. Établi de manière prévisionnelle en construction et en cours de gestion, il correspond à l'estimation de l'insuffisance de ressources pour couvrir le montant de l'ensemble des services faits, envisagés d'être prononcés avant la fin de la gestion. Il prend également en compte les avances prévues sur contrats qui seront signés au 31 décembre. Une fois la gestion terminée, la notion budgétaire prévisionnelle de report de charges laisse place à la notion comptable des « dépenses obligatoires », qui correspond aux « dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l'exercice précédent et dont le paiement n'est pas intervenu » (article 95 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012). Cette notion de dépenses obligatoires ne tient pas compte du fait que les factures aient été reçues ou non, ni que leur date d'échéance intervienne au plus tard le 31 décembre de l'année de la gestion n ou en gestion n+1. Elle n'est définitivement établie qu'en fin de premier trimestre n+1, certains services faits en année n n'étant rattachés au niveau comptable qu'en début de gestion n+1. Les dépenses obligatoires sont composées des éléments suivants : - les « dettes fournisseurs », c'est-à-dire les demandes de paiement déjà visées par le comptable avant le 31 décembre, mais qui n'ont pas été payées ; - les « charges à payer », c'est-à-dire les charges qui ont donné lieu à un service fait au titre d'un exercice, mais qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci, que les factures soient parvenues ou non ; - les avances dues au titre des contrats signés dans l'année, mais non payées au 31 décembre. Les dépenses obligatoires comprennent une part structurelle incontournable, qu'on peut estimer à environ un mois de paiement, cohérent avec le délai global de paiement légal - les factures de décembre n'étant payées que l'année suivante - et avec la date limite pour émettre des demandes de paiements vers les comptables, qui se situe habituellement autour du 10 décembre. Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF |
Ce report, à la fin de cette année, sera fonction, en synthèse :
- d'une part, du niveau des dégels et rétablissements de crédits bloqués à un titre ou un autre, qui auront concerné cette année, au total, 2,79 milliards d'euros pour l'ensemble de la mission (soit 8,5 % des crédits inscrits en LFI), dont près de 1,86 milliard d'euros sur le seul programme 146 « Équipement des forces » (soit 18 % des crédits prévus pour cette année). Encore 2 milliards d'euros se trouvaient bloqués au début du mois de novembre ;
- d'autre part, des modalités retenues pour le financement des surcoûts nets d'opérations extérieures et intérieures (OPEX et OPINT, principalement l'opération « Sentinelle » pour ce qui concerne cette seconde catégorie), soit au total 831 millions d'euros : 686 millions pour les OPEX, dont 118 millions pour la masse salariale (titre 2), et 145 millions pour les OPINT, dont environ 75 millions pour la masse salariale 23 ( * ) ;
- enfin, de l'impact d'éventuels autres arbitrages interministériels requis pour l'achèvement de la gestion budgétaire en cours, étant précisé que, cette année, les dysfonctionnements du système de paye « Louvois » n'induisent aucun surcoûts nets, que le ministère de la défense aurait dû assumer au titre du principe de son « auto-assurance » en la matière : les trop versés ont été moindres que les trop perçus.
Il convient ici de rappeler que la fin de gestion de l'année 2015 a été assez exemplaire, le budget de la défense ayant eu à subir 200 millions d'euros d'annulations de crédits couvertes, pour l'essentiel, par les intérêts générés par les versements français présents dans les comptes de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr), et ayant bénéficié d'une couverture interministérielle quasi-complète des surcoûts d'OPEX et d'OPINT. À l'inverse, les annulations de crédits avaient atteint, en 2013 et 2014, respectivement 500 et 600 millions d'euros, contribuant au maintien d'un report de charges élevé (3,45 et 3,5 milliards d'euros respectivement).
Sous les hypothèses les plus favorables (déblocage intégral des crédits actuellement gelés et conservation à la mission « Défense », en fin de gestion, de l'ensemble des crédits prévus en LFI 2016), le report de charges sur 2017 devrait s'établir à 2,5 milliards d'euros, ce qui constituerait une baisse de 12 % par rapport au report effectué de l'exercice 2015 sur 2016. Tout dépassement de ce montant entraverait d'autant la mise en oeuvre des actions prévues pour l'année prochaine, singulièrement sur le programme 146, en risquant de conduire au décalage de certains programmes d'équipement.
Évolution du report de charges de la mission « Défense »
(en millions d'euros)
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Composantes du report de charges |
Fin 2011 |
Fin 2012 |
Fin 2013 |
Fin 2014 |
Fin 2015 |
Fin 2016 (prévision) |
|
Dettes fournisseurs |
1 489,1 |
1 896,4 |
1 735,0 |
2 293,9 |
1764,4 |
-* |
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Charges à payer |
1 245,4 |
1 254,4 |
1 683,8 |
1 068,6 |
103 |
-* |
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Avances dues |
n.c. |
8,6 |
33,0 |
135,6 |
1221,6 |
-* |
|
Total (Évolution) |
2 734,5 |
3 159,5 (+ 15,5 %) |
3 451,8 (+ 9,2 %) |
3 498,1 (+1,3 %) |
3 088,9 (- 11,7 %) |
2 531 (- 12,1 %) |
(*) : Il n'est pas possible d'anticiper la structure du report de charges, laquelle dépend, au jour près, des dates comptables d'enregistrement des actes de paiement.
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF
En projection pour la fin 2017, le Gouvernement 24 ( * ) estime que le report de charges de la mission « Défense » sera « stable », prévu à cette échéance à hauteur de 2,8 milliards d'euros, toutes choses égales par ailleurs.
2. Les mesures déterminantes
Eu égard aux enjeux ci-dessus exposés, vos rapporteurs pour avis se félicitent que le PLFR pour 2016 déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 18 novembre dernier, d'une part, prévoit de couvrir les surcoûts d'OPEX et d'OPINT à due concurrence du montant constaté et, d'autre part, n'annonce aucune annulation nette de crédits pour la mission « Défense » . Il conviendra encore de s'assurer que, dans le cadre de cette régulation de fin d'exercice, l'ensemble des crédits prévus pour la défense en LFI 2016 lui seront bien conservés, mais sur ce plan, pour l'essentiel, les incertitudes paraissent désormais levées.
a) La couverture du surcoût net des OPEX et OPINT (831 millions d'euros au total)
Comme l'indique l'exposé des motifs du PLFR pour 2016, le schéma de fin de gestion retenu par ce texte prévoit, pour la mission « Défense », des ouvertures de crédits à hauteur de de 821 millions d'euros, masse salariale comprise (titre 2), afin de couvrir les surcoûts nets d'OPEX et d'OPINT - soit, comme on l'a indiqué déjà, 686 millions pour les OPEX et 145 millions pour les OPINT , principalement l'opération « Sentinelle » pour ces dernières, dont respectivement 118 millions et environ 75 millions pour la masse salariale. « Toutefois, compte tenu de l'urgence à ouvrir de tels crédits en décret d'avance », est annoncée « une annulation temporaire de 0,7 Md€ sur les crédits d'équipements », qu'effectuera ce futur décret d'avance (DA) afin de « gager » ses ouvertures de crédits ; il est précisé que « ces crédits avancés dans le DA [seront] ensuite reconstitués [par la LFR], ce qui conduit à des mouvements d'ouvertures brutes de 1,5 Md€ sur le ministère de la défense ».
Plus exactement, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs auprès du Gouvernement, 672 millions d'euros annulés sur le programme 146 par le décret d'avance - afin de contribuer à « gager » les ouvertures de crédits effectuées par celui-ci - seront intégralement ré-ouverts en fin d'année, sur ce programme, par le « collectif » budgétaire ; et 19 millions d'euros d'annulations nettes seront pratiquées pour le ministère de la défense, mais hors mission « Défense » , donc hors périmètre « LPM » : 7,8 millions d'euros sur le programme 191 « Recherche duale » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (part non « dégelée » du gel de précaution du programme, concernant les crédits du CNES), le reste sur les programmes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » (économies constatées en gestion).
Mesures de fin de gestion 2016 pour le budget de la défense
(CP, en millions d'euros)
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Décret d'avance |
PLFR |
Total |
|
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Ouvertures nettes de crédits |
+ 831* |
+ 672** |
+ 1 503 |
|
Annulations de crédits |
- 691*** |
- 0 |
- 691 |
|
Solde |
+ 140 |
+ 672 |
+ 812 |
(*) : Programmes 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense ».
(**) : Programme 146 « Équipement des forces ».
(***) : Le détail de l'annulation par programme figurera dans le décret d'avance à venir :
- 672 millions d'euros sur le programme 146 « Équipement des forces » ;
- 7,8 millions d'euros sur le programme 191 « Recherche duale » (mission « Recherche et enseignement supérieur ») ;
- le solde sur les programmes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».
Source : PLFR 2016 et informations recueillies par vos rapporteurs auprès du Gouvernement
Cette mécanique complexe ne laisse pas de soulever la question de la prévision en LFI des dépenses d'OPEX et d'OPINT . Sans vouloir trancher ici un débat qui devra sans doute l'être dans le cadre de la préparation de la prochaine programmation militaire, vos rapporteurs pour avis se borneront ici à rappeler deux points :
• D'une part, suivant les dispositions du premier
alinéa de l'article 4 de la LPM pour 2014-2019, laissé
inchangé par la loi d'actualisation du 28 juillet 2015,
« la dotation annuelle au titre des opérations
extérieures est fixée à 450 millions d'euros. En
gestion, les surcoûts nets, hors titre 5
[investissement]
et
nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par
cette dotation qui viendraient à être constatés sur le
périmètre des opérations extérieures font l'objet
d'un financement interministériel ».
Celui-ci, pour la
masse salariale et les dépenses de fonctionnement en cause, est
réalisé en LFR.
Certes, comme l'ont récemment relevé tant vos rapporteurs pour avis 25 ( * ) que la Cour des comptes 26 ( * ) , cette situation respecte imparfaitement le principe de sincérité budgétaire. Cependant, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a pas souhaité remettre en cause le montant de la provision annuelle défini par la LPM en 2013, dans la mesure notamment où celui-ci a fait l'objet d'un arbitrage d'ensemble sur la programmation militaire, en cohérence avec la question du format d'armée. Ce montant, en somme, conserve une valeur indicative.
En pratique, surtout, la couverture interministérielle du surcoût, nonobstant l'absence d'une clé de répartition officielle, représente une garantie majeure que le financement des OPEX ne se fasse pas au détriment du budget d'équipement des forces 27 ( * ) .
Surcoût brut prévisionnel des OPEX au 30 septembre 2016
(en millions d'euros)
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Pays/zones |
Forces/opérations |
|
|
Côte d'Ivoire |
LICORNE-CORYMBE-CALAO-ONUCI |
18 |
|
Bande sahélo-saharienne |
BARKHANE-SABRE |
595 |
|
Mali |
EUTM |
3 |
|
RCA |
SANGARIS-EUFOR-RCA |
89 |
|
Océan Indien |
EUNAVFOR-ATALANTE-EPE |
4 |
|
Liban |
FINUL-DAMAN |
52 |
|
Afghanistan |
PAMIR-HERACLES MER-EPIDOTE |
28 |
|
Kosovo |
TRIDENT |
2 |
|
Irak et Levant |
CHAMMAL |
370 |
|
Autres |
13 |
|
|
Total |
1 174* |
|
(*) : À ce surcoût prévisionnel, s'ajoutent de moindres recettes du service de santé des armées (SSA), estimées à hauteur de 2 millions d'euros, du fait d'une projection d'équipes chirurgicales en OPEX supérieure au niveau initialement prévu (privant le ministère de la défense des recettes hospitalières issues des activités courantes du SSA en France) - soit, au total, un surcoût brut prévisionnel de 1,176 milliard d'euros. Le surcoût prévisionnel net s'obtient en déduisant de ce montant, d'une part, la provision pour OPEX de 450 millions d'euros inscrite en LFI et, d'autre part, 40 millions d'euros à venir au profit de la mission « Défense », sous forme de fonds de concours, des remboursements attendus des Nations Unies et d'autres organismes internationaux ou de pays tiers - soit un surcoût prévisionnel net de 686 millions d'euros.
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF et compte-rendu d'exécution des crédits de la mission « Défense » (bilan semestriel détaillé) d'octobre 2016
• D'autre part, la LPM, actuellement, ne
prévoit aucun mécanisme spécifique pour le
financement d'éventuels surcoûts d'OPINT par rapport au budget
prévu en LFI pour l'emploi des forces.
Cette situation est
pourtant devenue un enjeu budgétaire réel (masse salariale,
fonctionnement, équipement, investissement) depuis la mise en place de
l'opération « Sentinelle » en janvier 2015.
Dans le cadre de l'examen du projet devenu la loi du 28 juillet 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait souhaité introduire une disposition visant à garantir le caractère interministériel du financement du surcoût des OPINT, hors opérations d'investissement, et en particulier celui de l'opération « Sentinelle ». En effet, cette opération militaire, menée sur le territoire national en application du contrat de protection associé à la LPM, mobilise les forces armées afin de venir au soutien ou en relai des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile ; il serait donc logique que d'autres ministères que le ministère de la défense contribuent à en soutenir la charge.
Malgré l'absence d'une telle garantie, vos rapporteurs observent que la LFR 2015 et le PLFR 2016 tendent à établir deux précédents favorables au ministère de la défense, en assurant intégralement la couverture du surcoût d'OPINT par la voie interministérielle.
b) Les déblocages de crédits (2,79 milliards d'euros au total)
De façon rassurante, comme on l'a indiqué ci-dessus, le décret d'avance annoncé par l'exposé des motifs du PLFR ne prévoit pas d'autre annulation de crédits sur la mission « Défense » que celle, d'ordre technique et temporaire, à laquelle il procèdera sur le programme 146 pour pouvoir ouvrir les crédits urgents destinés à financer les surcoûts d'OPEX et d'OPINT, avant que ces crédits annulés soient ré-ouverts par la LFR. Comme on l'a signalé plus haut également, le ministère de la défense, cette année, ne devra supporter aucun coût net tenant aux dysfonctionnements du logiciel de paye « Louvois ».
De la sorte, sauf éventuels nouveaux arbitrages interministériels requis pour l'achèvement de la gestion en cours, devraient être débloqués les crédits en attente à un titre ou autre - et qui, comme on l'a noté encore, auront concerné en 2016, au total, 2,79 milliards d'euros pour l'ensemble de la mission « Défense », soit 8,5 % des crédits prévus pour 2016, dont près de 1,86 milliard d'euros sur le seul programme 146 « Équipement des forces » (18 % des crédits prévus en LFI). Cette situation, au demeurant, s'avère la source de tensions de trésorerie importantes et précoces sur le programme 146 : la DGA, le 12 octobre dernier, ne pouvait plus honorer ses factures 28 ( * ) .
Dans le détail, devraient être ainsi réalisés :
- la levée de la réserve de précaution, soit 1,6 milliard d'euros, et des autres blocages de crédits, concernant 470 millions d'euros ;
- le dégel intégral des reports de crédits effectués de 2015 sur 2016, à hauteur de 597 millions d'euros ;
- le rétablissement de crédits - 85 millions d'euros au plus - issus de la facturation interne opéré en lien avec le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». En vue de rendre juridiquement possible l'opération, l'article 20 du PLF 2017 réforme les règles de ce CAS ;
- enfin, un mouvement de fongibilité asymétrique pour 41 millions d'euros.
La moitié de ce mouvement de fongibilité asymétrique se trouvait déjà acquise à l'issue du premier semestre 2016 29 ( * ) et un premier dégel de 770 millions d'euros avait été obtenu à la fin du mois d'octobre dernier 30 ( * ) , de sorte que, début novembre, ne restaient plus à débloquer « que » 2 milliards d'euros.
* 23 Source : compte-rendu d'exécution des crédits de la mission « Défense » (bilan semestriel détaillé) d'octobre 2016.
* 24 Source : réponse au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.
* 25 Rapport d'information n° 794 (2015-2016), Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée , présenté par vos rapporteurs Jacques Gautier et Daniel Reiner, le 13 juillet 2016, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
* 26 Enquête demandée par la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la LOLF sur les opérations extérieures du ministère de la défense ; cf. le rapport d'information n° 85 (2016-2017), Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées , présenté le 26 octobre 2016 par notre collègue Dominique de Legge, rapporteur spécial.
* 27 À l'occasion de la réunion de la commission élargie de nos collègues députés pour l'examen du budget de la défense dans le PLF 2017, le 2 novembre 2016, M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, a bien résumé la situation du financement des OPEX : « [..] il y a deux écoles - qui d'ailleurs transcendent les clivages politiques, ce que j'ai également pu constater au Sénat. Certains, en effet, voudraient qu'on évalue avec suffisamment de précision les OPEX afin que le chiffre de leur financement soit le plus cohérent possible ; ce chiffre, dès lors, ne correspondrait plus aux 450 millions d'euros inscrits dans le budget, mais, pour ce qui est de l'année 2016, serait de 1,2 milliard d'euros. [..] cette orientation n'est pas favorable pour l'heure au ministère parce que tout dépassement d'une provision pour OPEX par rapport au socle prévu par la loi de programmation militaire [..] ne serait plus partagé et seul le ministère de la défense devrait l'assumer sur ses différents chapitres et vraisemblablement au détriment de ses acquisitions et de sa trajectoire capacitaire. Bref, je ne crois pas qu'il s'agisse de la bonne méthode. Celle prônée par la seconde école me paraît meilleure, sous réserve, bien sûr, que les surcoûts soient entièrement identifiés et que leur couverture interministérielle soit totalement assurée. »
* 28 Cf. l'audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, à laquelle a procédé la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dans le cadre de l'examen du PLF 2017, le 26 octobre 2016 ; le compte-rendu en est joint en annexe au présent rapport.
* 29 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.
* 30 Indication donnée par M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, le 2 novembre 2016, devant la commission élargie de l'Assemblée nationale pour l'examen du budget de la défense dans le PLF 2017.