II. FACE À CES DÉFIS IMMENSES, LA STRATÉGIE DU GOUVERNEMENT EST « BROUILLONNE »
« Paroles, paroles, paroles » ... Pour le gouvernement, aucun mot n'est trop beau, trop doux, pour parler de l'enseignement supérieur et de son importance : « priorité nationale », « prioriser », « sanctuariser », « effort exceptionnel » ...
Mais ces discours paraissent en total décalage avec la réalité budgétaire des établissements (dettes impayées de l'État, budgets contraints, coups de rabot, prélèvements sur fonds de roulement, etc.) dans un contexte marqué pourtant par la densification de la demande adressée au système.
A. LES « ARDOISES » DE L'ÉTAT
1. La non-compensation du GVT positif (98 millions d'euros)
Les conditions de prise en compte du GVT (glissement vieillesse-technicité) au cours des dernières années ont largement occupé le débat au sein de la communauté universitaire, au point d'être synonyme d'un désengagement de l'État lié au passage aux responsabilités et compétences élargies (dites RCE) des établissements.
En effet, si les établissements doivent à terme être responsabilisés sur l'ensemble des déterminants de la masse salariale, une partie relève de règles nationales (GVT positif lié notamment aux grilles de la fonction publique) qui s'imposent aux établissements.
Si, jusqu'en 2012, le GVT solde a pu être entièrement financé aux établissements et intégré dans le socle de masse salariale, à partir de l'exercice 2012, seule une part de ce GVT a été prise en compte, pour 18 millions d'euros en 2012 et 25 millions d'euros en 2013, sans que ces financements ne soient intégrés au socle récurrent des moyens des établissements.
Au total, un financement intégral aurait en effet représenté 98 millions d'euros. C'est ce montant que les établissements ont dû financer en 2014 de manière pérenne, sans financement correspondant dans le temps.
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2012 |
2013 |
2014 |
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GVT solde |
36 M€ |
62 M€ |
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GVT financé en fin d'année |
18 M€ |
25 M€ |
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GVT non financé cumulé |
18 M€ |
73 M€ |
98 M€ |
Source : Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur pour avis
Le non-financement du GVT a ainsi conduit à contraindre les budgets des établissements et à fragiliser leur équilibre financier. Il ne constitue pas non plus, à court terme, une incitation à pleinement accompagner la politique de titularisation portée par le gouvernement. Les établissements ont dû assumer le différentiel et ont été conduits, pour ce faire, à procéder à des arbitrages emplois/salaires conduisant parfois à reporter des recrutements.
Une mesure a toutefois été obtenue afin d'accompagner les établissements dans la prise en charge progressive de cette responsabilité (32 millions d'euros en 2015).
2. Les conséquences de la loi TEPA (31 millions d'euros)
La loi TEPA de 2007 15 ( * ) a créé un dispositif de défiscalisation des heures supplémentaires dont l'application s'est traduite par un remboursement annuel aux établissements des cotisations salariales exonérées. Cette loi avait prévu que les éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires ou non-titulaires au titre des heures supplémentaires qu'ils réalisent seraient exonérés de l'impôt sur le revenu et ouvriraient droit à une réduction des cotisations salariales de Sécurité sociale.
À compter du 1 er janvier 2008, les agents percevaient le montant brut des heures supplémentaires (soit le montant net auquel il convient d'ajouter au plus 13,76 % correspondant aux cotisations salariales). Le montant des cotisations salariales exonérées était ajouté par les établissements au net à payer des agents.
Pour rendre le circuit aussi simple que possible, le dispositif mis en oeuvre ne se traduisait pas par une minoration individualisée du taux de cotisation salariale au compte d'affectation spéciale des pensions. Celle-ci continuait à être versée au CAS 16 ( * ) pensions normalement par les employeurs. Ces derniers devaient faire l'objet d'un remboursement a posteriori .
Les établissements étaient remboursés par le ministère des surcoûts nés des heures supplémentaires réalisées par les agents qu'ils emploient. Pour ce faire, des états justificatifs dûment validés par l'agent comptable de l'établissement étaient adressés à la DAF à la fin de chaque trimestre.
Au cours des dernières années, le montant effectivement remboursé aux établissements s'est élevé à 41,8 millions d'euros.
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Années |
Montant remboursé - en millions d'euros |
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2010 |
14,27 |
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2011 |
9,33 |
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2012 |
14,03 |
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2013 |
2,15 |
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2014 |
2,02 |
Source : Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur pour avis
L'abrogation du dispositif au 31 août 2012 n'implique pas pour autant une économie à hauteur des montants susmentionnés dans la mesure où il demeure un reliquat d'heures non remboursées au titre de 2011 et 2012.
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Années |
Montant restant à rembourser - en millions d'euros |
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2010 |
0,011 |
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2011 |
14,55 |
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2012 |
16,92 |
Source : Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur pour avis
C'est donc un total de 31,5 millions d'euros concernant les exercices 2010 à 2012 n'a pas pu être remboursé aux établissements dans la mesure notamment où l'enveloppe inscrite au budget ne permet pas de couvrir le besoin.
Votre rapporteur pour avis déplore qu'aucune mesure spécifique ne soit identifiée pour résorber ce reliquat.
3. Le CAS pensions (23 millions d'euros)
Enfin, le CAS pensions a toujours été financé au juste niveau sur le titre 2. En revanche, sur les opérateurs du titre 3, il a été circonscrit exclusivement au périmètre de la masse salariale de l'ex-titre 2 transférée pour les établissements accédant aux RCE. Ceci ne correspond pas à la réalité de l'assiette de CAS pensions, réellement dépensée dans les établissements.
En effet, alors qu'avant 2006 les emplois de titulaires financés sur subvention étaient soumis à un taux de cotisation au titre des pensions civiles, la bascule en mode LOLF a eu pour effet de banaliser la part « personnel » de cette subvention de fonctionnement en l'intégrant dans la dotation globale de titre 3 du programme 150. Dès lors, les actualisations de taux de cotisation n'ont plus été effectuées sur la bonne assiette. En outre, les établissements d'enseignement supérieur ont toujours eu la possibilité de recruter des personnels titulaires sur des emplois dits « gagés » par des ressources propres, celles-ci pouvant être liées par exemple à l'activité de formation continue. La masse salariale de ces personnels échappe également à toute actualisation. La forte progression du taux de CAS pensions de ces dernières années a donc augmenté les coûts des personnels au sein des établissements sans compensation automatique de l'État. Le besoin de rebasage représente 22,87 millions d'euros .
4. La suppression du jour de carence (7,3 millions d'euros)
S'agissant de la suppression du jour de carence, depuis le 1 er janvier 2014, à ce stade aucune mesure de compensation n'est pas envisagée.
L'article 105 de la loi de finances pour 2012 disposait qu'à compter du 1 er janvier 2012 les agents publics civils et militaires en congé de maladie ne perçoivent pas leur rémunération au titre du premier jour de ce congé. En conséquence, une mesure d'économie était inscrite en loi de finances initiale pour 2013 à hauteur de 7,3 millions d'euros . Le chiffrage de l'économie par la direction du budget était fondé sur des données statistiques relatives à l'ensemble des fonctionnaires de l'État et sur une hypothèse de 0,62 congé maladie par an et par agent et un coût moyen journalier de 117 euros (primes comprises). Appliqué aux 150 000 équivalents temps plein des universités et établissements passés aux RCE, le chiffrage des retenues pour jour de carence représente un montant de 10,9 millions d'euros auquel s'ajoutent les cotisations au CAS pensions au taux en vigueur en 2012 (68,9 %) sur 78 % de l'assiette des rémunérations (soit un total de 16,7 millions d'euros). Un ratio a ensuite été appliqué afin de déduire la part correspondant aux personnels enseignants qui rattrapent généralement leurs jours d'absence pour cause de congé maladie. Cette économie de 7,3 millions d'euros a été répartie entre les établissements RCE 2009-2012 au prorata des effectifs non enseignants.
Aucune mesure symétrique (de ré-abondement budgétaire) n'a été prévue en loi de finances lors de la suppression du jour de carence au 1 er janvier 2014, ne permettant donc pas de compensation.
* 15 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « loi TEPA ».
* 16 Compte d'affectation spéciale.