B. CONSTRUIRE UN OPÉRATEUR AU SERVICE DES ANCIENS COMBATTANTS D'HIER, D'AUJOURD'HUI ET DE DEMAIN
Le fonctionnement courant de l'Onac est financé par une subvention pour charges de service public d'un montant de 57,15 millions d'euros en 2016, sans évolution par rapport à 2015 ( 57,35 millions d'euros ). Il voit toutefois son plafond d'emplois diminuer de quatre ETPT entre 2015 et 2016 pour s'établir à 871 ETPT .
Ces moyens sont destinés à mettre en oeuvre une politique sociale et mémorielle ambitieuse à destination de ses ressortissants qui relèvent, en application de l'article D. 432 du CPMIVG, de quatorze catégories différentes.
Les ressortissants de l'Office national
des anciens
combattants et victimes de guerre
Selon le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, sont ressortissants de l'Onac :
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- les invalides pensionnés de guerre ; - les anciens combattants ; - les combattants volontaires de la Résistance ; - les veuves pensionnées ou qui auraient bénéficié d'une pension militaire ou de victime civile, si elles n'avaient pas opté pour une autre pension ; - les ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ; - les anciens déportés et internés ; - les anciens prisonniers de guerre ; - les patriotes proscrits et contraints à résidence forcée en pays ennemi ou en territoire étranger occupé par l'ennemi ; |
- les réfractaires ; - les patriotes transférés en Allemagne ; - les victimes civiles de la guerre ; - les personnes contraintes au travail en pays ennemi, en territoire occupé par l'ennemi ou en territoire français annexé par l'ennemi ; les victimes de la captivité en Algérie ; les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) ; les prisonniers du Viet-Minh ; - les veuves de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du CPMIVG. |
Confronté à une telle diversité , l'Onac connaissait jusqu'à récemment mal le nombre de ses ressortissants et ne disposait pas de travaux prospectifs récents sur son évolution. Un rapport du contrôle général des armées de juin 2014 48 ( * ) est venu combler cette lacune en proposant des projections à dix ans de l'évolution de ces différentes populations. Ainsi, sur la période 2013-2023 , l'effectif des anciens combattants , entendus comme les titulaires de la carte du combattant et du TRN, devrait diminuer de 35 % . Si cette estimation est antérieure à l'alignement des critères d'attribution de la carte du combattant aux anciens des Opex sur ceux en vigueur pour la guerre d'Algérie, cette modification réglementaire est insuffisante pour inverser la tendance. Le nombre d'ayants cause devrait connaître une baisse encore plus forte sur ces dix années : - 40,7 % . Selon les travaux du CGA, l'Onac, qui en comptait près de 3 millions en 2013 et plus de 2,7 millions à l'heure actuelle, perdrait 21,2 % de ses ressortissants entre 2013 et 2018 et 38,5 % d'entre eux entre 2013 et 2023.
Tableau n° 9 : Evolution prospective du nombre de ressortissants de l'Onac entre 2013 et 2023
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2013 |
2018 |
2023 |
Evolution |
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Titulaires de la carte du combattant
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1 419 300 |
1 187 400 |
922 400 |
- 35 % |
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Titulaires d'une pension militaire d'invalidité (PMI) ou d'une pension de victime civile (PVC) |
131 500 |
93 000 |
64 200 |
- 51 % |
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Total des ayants droit |
1 550 800 |
1 280 400 |
986 600 |
- 36,4 % |
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Ayants cause des titulaires d'une PMI ou d'une PVC |
80 200 |
72 300 |
45 800 |
- 42,9 % |
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Veuves de ressortissants |
1 128 400 |
799 500 |
655 300 |
- 41,9 % |
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Orphelins de guerre |
222 700 |
200 600 |
147 100 |
- 33,9 % |
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Total des ayants cause |
1 431 300 |
1 072 400 |
848 200 |
- 40,7 % |
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Total des ressortissants |
2 984 100 |
2 352 800 |
1 834 800 |
- 38,5 % |
Source : Contrôle général des armées
Les orientations stratégiques de l'Onac reflètent ces évolutions et tiennent compte de ce rétrécissement démographique mais également de la transition actuellement en cours entre trois générations du feu . Elles figurent dans son contrat d'objectifs et de performance (COP), conclu avec l'Etat pour la période 2014-2018 et signé par les ministres de tutelle en janvier 2015.
Il est construit autour de quatre axes :
- 1° : recentrer l'action de l'Onac sur ses publics et ses missions fondamentales (quatre objectifs, seize actions) ;
- 2° : adapter la politique sociale à la diversité des besoins des ressortissants et garantir les droits des rapatriés (sept objectifs, vingt-quatre actions) ;
- 3° : renforcer l'action de promotion de la mémoire au niveau local (six objectifs, vingt-deux actions) ;
- 4° : renforcer et rationnaliser le maillage départemental et poursuivre l'effort de modernisation des méthodes et des outils d'administration et de gestion (six objectifs, trente-neuf actions).
Chacun est accompagné d'une série d'objectifs, eux-mêmes déclinés en plusieurs actions, et certaines d'entre elles étant même découpées en sous-actions. Au premier semestre 2015, selon les informations communiquées par l'Onac à votre rapporteur pour avis, sur les cent actions qu'il était prévu d'engager, trente-trois ont été réalisées, cinquante-quatre sont en cours de mise en oeuvre et treize n'ont pas été accomplies. Elles sont aussi variées que la mise en place d'une politique de recherche de fonds auprès de grands mécènes pour l'oeuvre nationale du Bleuet de France, le recrutement d'un chargé de mission « mémoire harkis et rapatriés » ou encore l'acquisition d'un nouveau système d'information comptable et financier. Votre rapporteur pour avis approuve les orientations de cette feuille de route , qui doit permettre de construire, à l'horizon 2018, un opérateur délesté des pesanteurs administratives .
Les réformes conduites depuis 2010 ont d'ores et déjà produit des améliorations notables du service rendu aux usagers , en particulier depuis que les difficultés liées à Kapta ont été surmontées. Ainsi, alors qu'en 2009 un agent de l'Onac traitait en moyenne 403 dossiers de cartes et titres par an et qu'en 2010, au plus fort des dysfonctionnements de Kapta, ce chiffre était tombé à 113 , il devrait s'établir à 950 en 2015 en 2016, l'objectif étant d'atteindre 1 000 en 2017.
Il n'en reste pas moins que d'importants efforts de modernisation interne et de réforme organisationnelle restent à accomplir pour améliorer le fonctionnement de l'Office et éviter que ne se reproduise un fiasco administratif semblable à Kapta. Votre rapporteur pour avis a ainsi appris, en se rendant au siège de l'Onac, que le système d'information comptable et financier est vieux de 35 ans et complètement obsolète et qu'aucun système d'information de gestion des ressources humaines n'est en place : ce sont toujours cinq agents qui gèrent à la main les 1 700 employés de l'Office. La réorganisation prochaine de la direction générale autour de départements chargés de la mise en oeuvre des missions et d'un secrétariat général regroupant les fonctions support, sur le modèle de nombreux établissements publics administratifs similaires, devrait entraîner une rationalisation salutaire des pratiques , en particulier en matière de commande publique, domaine dans lequel un grave manque de rigueur a été identifié avec le cas de Kapta.
L'Onac doit se concentrer sur ses ressortissants et étudier leurs caractéristiques et leurs besoins pour adapter ses politiques. En conséquence, il est de sa responsabilité de se séparer de ses activités qui , si elles ont pu y être à l'origine, ne figurent plus dans son coeur de métier . Il en va ainsi de ses établissements médico-sociaux .
Il gère neuf écoles de reconversion professionnelle (ERP) et huit établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Leur cession est envisagée depuis les années 2000 mais n'avait à l'époque pas abouti. Ce projet a été relancé dans le cadre de la MAP, puisque la décision n° 11 prise lors de la réunion du comité interministériel de la modernisation de l'action publique (Cimap) du 17 juillet 2013, sur la base du rapport d'évaluation précité, annonçait que le Gouvernement allait expertiser la proposition formulée dans celui-ci de transférer les ERP et les Ehpad auprès d'acteurs professionnels de ces secteurs.
Une telle décision se justifie par le fait que la part de ressortissants de l'Onac qu'ils accueillent est à peine majoritaire dans les Ehpad ( 50,7 % ) et infime ( 1 % ) dans les ERP, sur respectivement 790 résidents et 1 922 stagiaires en 2014. Toutes ces structures nécessitent de lourds investissements et voient leur coût d'entretien augmenter, risquant de grever les moyens financiers de l'Onac et menaçant même sa pérennité. Qui plus est, les Ehpad sont confrontés à l'accroissement de l'état de dépendance de leurs résidents : 49 % relèvent des GIR 1 et 2, qui indiquent les stades les plus élevés de perte d'autonomie.
Au terme de travaux interministériels impliquant notamment les ministères de l'éducation nationale et des affaires sociales, qui se sont déroulés entre 2013 et 2015, et à la suite d'arbitrages rendus par le Premier ministre, les conditions de ce transfert à des entités publiques ont été définies . L'ensemble des ERP intégreront l'établissement public national Antoine Koenigswarter (Epnak), spécialisé dans l'accueil et la formation d'enfants et d'adultes handicapés. Les Ehpad seront quant à eux cédés individuellement à des établissements publics de santé ou médico-sociaux identifiés par les agences régionales de santé (ARS) et les départements. L'article 33 septies du présent PLF, introduit dans le texte à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement par l'Assemblée nationale, précise que ce transfert s'effectuera à titre gratuit , sans qu'aucune taxe ne s'applique, au plus tard le 31 décembre 2016 pour les ERP et le 31 décembre 2017 pour les Ehpad .
Des mesures d'accompagnement des personnels sont également prévues : les professeurs des ERP devraient être intégrés dans le corps des professeurs des lycées professionnels de l'éducation nationale tandis que les fonctionnaires non enseignants des établissements devraient intégrer la fonction publique hospitalière. Les dispositions législatives nécessaires devraient faire l'objet d'un amendement du Gouvernement au projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, actuellement en attente d'examen par le Sénat.
En contrepartie de ce transfert à titre gratuit, alors que la valeur comptable des sites, évaluée par France Domaine, est pour les ERP de 35,1 millions d'euros et pour les Ehpad de 40,7 millions d'euros , les repreneurs doivent s'engager à maintenir l'activité et les personnels sur place et à ne pas vendre ou céder ces sites pendant quinze ans . Une remise à niveau du bâti sera également effectuée préalablement à la cession, pour un coût qui pourrait atteindre 26 millions d'euros . Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, les conditions et la répartition de son financement ne sont pas encore arrêtées mais pourraient être mobilisés, outre le fonds de roulement de l'Onac, les ARS, l'assurance maladie et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Il semblerait logique , aux yeux de votre rapporteur pour avis, que le ministère de la défense y contribue également grâce aux économies réalisées chaque année sur le programme 169 49 ( * ) . Enfin, la trésorerie de chaque établissement sera remise à l'équilibre, une participation financière de 4 millions d'euros de l'Onac devant assurer à chacun 30 jours de fonctionnement .
Votre rapporteur pour avis est satisfait de constater la progression du dossier de la cession des établissements médico-sociaux par rapport à l'an dernier et sa concrétisation proche. Traduction directe du recentrage de l'action de l'Onac sur ses publics et ses missions fondamentales qui constitue le premier axe du COP, cette opération doit être l'occasion pour l'Office d'engager une réflexion sur son avenir à plus long terme et sur les évolutions à faire subir à son organisation pour y faire face.
Dans son rapport de juillet 2015, la Cour des comptes note que « l'Onac-VG conserve une organisation destinée au suivi des vétérans, et de leurs ayants-droit, d'une armée de conscription ». Si, aux yeux des magistrats de la rue Cambon, cette remarque tient lieu de critique, votre rapporteur pour avis estime au contraire que ce modèle est adapté à la situation actuelle et le maillage territorial de l'Onac, sur une base départementale, est pleinement justifié. En effet, la très grande majorité de ses ressortissants anciens combattants sont bien issus d'une armée de conscription , celle qui a combattu en Algérie : 944 500 retraites du combattant étaient versées au 31 décembre 2014 au titre de ce conflit. Population âgée , qui a conscience d'appartenir à une même génération du feu et d'avoir partagé une expérience commune, elle est traditionnellement attachée à l'Onac et a besoin d'un service de proximité en raison de fréquentes interactions avec l'Office.
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Les recommandations de la Cour des comptes
Recommandation 1 : céder avant la fin de l'année 2016 les établissements médico-sociaux en garantissant au mieux les intérêts patrimoniaux de l'Etat dans la négociation avec les repreneurs et à cette fin disposer de l'ensemble des éléments financiers de valorisation et de coût de ces établissements dans le courant de l'exercice 2015 ; Recommandation 5 : engager une réflexion sur la structure et l'implantation territoriale de l'Onac-VG, originellement dimensionné pour répondre à des besoins liés à l'existence d'une armée de conscription ; Recommandation 6 : engager une réflexion sur la qualification d'ancien combattant ; Recommandation 7 : envisager la prise en charge de la délivrance de la carte du combattant et du TRN par le ministère de la défense et en simplifier les modalités pratiques ; Recommandation 8 : réserver l'examen par la commission nationale de la carte à des situations individuelles exceptionnelles. |
Il faut toutefois reconnaître qu'en l'état actuel des choses, des inégalités importantes persistent entre services départementaux (SD) en matière de moyens et d'effectifs. Certains d'entre eux ne comptent plus que deux ou trois agents, alors qu'un nombre conséquent de nouvelles missions leur ont été confiées depuis cinq ans. Le développement de l'action sociale , tout comme le cycle mémoriel très riche qui a débuté en 2014, ont généré un surcroît d'activité dans certains SD auquel ces derniers ont eu du mal à faire face. Dotés de moyens limités , sollicités régulièrement par le préfet, les associations, les cabinets ministériels, certains directeurs départementaux se trouvent dans une situation de suractivité . Les ressortissants, ainsi que les enjeux mémoriels, sont inégalement répartis sur le territoire : certains départements, comme les Bouches-du-Rhône ou le Nord, en comptent plus de 80 000 tandis que moins de 10 000 vivent dans d'autres comme le Cantal ou la Lozère.
En conséquence il est nécessaire, aux yeux de votre rapporteur pour avis, d' anticiper la prochaine révolution démographique du monde combattant , qui battra son plein dans une dizaine d'années : le remplacement de la troisième génération du feu par celle des Opex , moins nombreuse, moins âgée et ne se percevant pas comme composée d'anciens combattants au même titre que ses aînées. Face à ce nouveau public plus jeune , plus autonome mais aussi plus attentif à des problématiques, comme la réinsertion et la construction des parcours professionnels , qui n'étaient pas d'actualité durant les Trente Glorieuses, il est possible d'envisager une nouvelle organisation de l'offre de services de l'Onac, bâtie autour d'un développement des services en ligne et un recours accru à des prestataires pour les domaines n'entrant pas dans le champ traditionnel de l'Office.
A une telle échéance, le maillage territorial, pour être préservé, devra avoir connu une profonde modernisation de son pilotage . Des expérimentations pourraient être menées dès aujourd'hui, en confiant par exemple au directeur du service du département chef-lieu de région des pouvoirs supplémentaires en matière d'animation de l'activité des services départementaux situés dans la région . Pour éviter une restructuration massive imposée par une nouvelle vague de modernisation des politiques publiques au début ou au milieu des années 2020, il semble à votre rapporteur pour avis nécessaire que la direction de l'Onac élabore d'ores et déjà différents scénarios d'évolution de l'Office et de son périmètre d'intervention à moyen terme, dans le respect de la cogestion avec le monde combattant qui fait sa spécificité.
* 48 Contrôleur général des armées Jean Tenneroni, Evaluation du nombre de ressortissants de l'Onac-VG : bilan et perspectives, 18 juin 2014.
* 49 Ainsi, la réserve de précaution pour l'année 2015, annulée par le décret n° 2015-1545 du 27 novembre 2015 portant ouverture et annulation de crédits d'avance, s'élève à 62,2 millions d'euros.