II. L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS DANS LA RECHERCHE ET L'INNOVATION
Année après année, les collectivités territoriales s'affirment comme des acteurs importants du financement de la recherche dans notre pays. Parallèlement aux initiatives nationales en ce domaine, des projets ancrés dans les territoires, mais susceptibles de bénéficier d'un rayonnement européen, voire international, voient en effet le jour grâce à l'investissement de ces acteurs publics dans le développement et l'innovation.
Les contrats de plan État-régions (CPER) occupent naturellement une place à part dans ce contexte, avec leurs effets structurants sur plusieurs années sur la programmation de l'effort des régions en matière de recherche. La nouvelle génération de ces contrats, dont la mise en oeuvre commence cette année, est porteuse d'opportunités autant que d'interrogations pour les acteurs locaux de la recherche.
1. Une contribution substantielle à l'effort national de recherche surtout portée par les régions
Le budget que les collectivités territoriales déclarent affecter aux opérations de recherche et de transfert de technologie (R&T) est estimé à 1,3 milliard d'euros en 2014 , dont 800 millions d'euros pour les seuls conseils régionaux de France métropolitaine.
Le budget R&T des conseils départementaux s'élève à 180 millions d'euros, soit 15 % du budget R&T 2014 de l'ensemble des collectivités territoriales du territoire métropolitain. Les communes et leurs groupements apportent quant à eux 250 millions d'euros, soit 20 % du budget métropolitain.
Le budget R&T des conseils régionaux de France métropolitaine représente en 2014 en moyenne 2,9 % de leur budget primitif, et correspond à une dépense moyenne par habitant de 12,7 euros.
2. Une priorité très nette donnée aux opérations immobilières
Les collectivités territoriales sont particulièrement impliquées dans des opérations immobilières qui représentent, en 2014, le tiers des budgets de R&T , principalement dans le cadre du volet recherche-enseignement supérieur et transfert de technologie des CPER.
Les opérations visant à améliorer l'accès des entreprises aux moyens humains et techniques pour le développement d'une recherche technologique absorbent 30 % des budgets, et les conseils régionaux y privilégient, à près de 50 %, le soutien au partenariat recherche publique/recherche des entreprises.
Les dépenses couvertes sont principalement des dépenses de fonctionnement et d'investissement dans le cadre de la mission de service public (conseil, diagnostic) effectuée par les structures de diffusion technologique, qu'il s'agisse des centres de ressources technologiques (CRT), des cellules de diffusion technologique, des plates-formes technologiques ou d'autres formes d'organisation destinées à favoriser le transfert entre la recherche publique et les PME.
S'agissant des autres types de dépenses , l'engagement financier est moindre pour ce qui concerne le renforcement des équipements scientifiques des laboratoires des universités et des organismes de recherche (8 %) ou le soutien aux projets de recherche (12 %). Les aides aux chercheurs absorbent 10 % des crédits sous forme d'allocations diverses (allocations d'aide à la mobilité internationale, aide à l'embauche de chercheurs et à l'accueil de chercheurs de haut niveau).
Au cours des exercices 2013 et 2014, l'intervention des collectivités territoriales de France métropolitaine en direction des pôles de compétitivité s'est traduite par un budget annuel moyen de 115 millions d'euros. Ces financements sont dirigés à 85 % vers des opérations de transfert de technologie et des aides à l'innovation dont plus des deux-tiers, conformément à la vocation des pôles, s'adressent à la recherche partenariale.
3. Une polarisation de l'investissement d'un point de vue géographique
L'investissement des collectivités dans la R&T est très variable non seulement selon le type de collectivité considéré, mais également d'une région à l'autre.
On peut ainsi constater une polarisation géographique des dépenses. Entre 2011 et 2013, cinq régions ont en effet contribué pour plus de la moitié (52 %) au budget global de R&T des conseils régionaux de France métropolitaine. Outre l'Ile-de-France (17 %), ces régions sont Rhône-Alpes (10 %), Aquitaine (9 %), Pays de la Loire (8 %) et Provence-Alpes-Côte d'Azur (7 %).
En 2013, trois régions (Ile-de-France, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur), qui ont apporté respectivement 226, 157 et 119 millions d'euros à la R&T, ont même représenté plus du tiers des financements en ce domaine de l'ensemble des collectivités territoriales françaises. À l'opposée, dans cinq régions (Corse, Auvergne, Poitou-Charentes, Bourgogne et Limousin), le niveau de ce financement a été inférieur à 20 millions d'euros.
Mais l'effort régional en faveur de la R&T peut être mesuré différemment, en prenant en compte l'importance relative de la recherche dans l'économie régionale. Il s'agit alors de comparer la part des dépenses de la région en R&T à la part de la région dans l'effort national en ce domaine 10 ( * ) . Chaque région est ainsi comparée à la position nationale.
En 2012, la DIRD nationale s'élève à 2,3 % de la richesse nationale, et le financement en faveur de la R&T de l'ensemble des conseils régionaux métropolitains à 3,1% de leurs dépenses totales. Cette même année , trois des 22 régions métropolitaines ont fourni un effort supérieur à la moyenne nationale à la fois en termes de financement de la R&T et d'exécution de la R&D par les entreprises et les administrations. Il s'agit de la Franche-Comté, de Rhône-Alpes et de Provence-Alpes-Côte d'Azur. A l'inverse, huit régions se situent sous la moyenne métropolitaine pour ces deux indicateurs : le Centre, la Haute et la Basse Normandie, la Lorraine, la Bourgogne, le Nord-Pas-de-Calais, Poitou-Charentes et la Corse.
La réforme territoriale portée notamment par la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, substituant aux 22 régions métropolitaines existantes 13 nouvelles grandes régions, va bien sûr venir « rebattre les cartes » en matière d'effort de R&T . Les deux cartes suivantes permettent d'apprécier les évolutions attendues d'une région à l'autre entre les deux systèmes.
Source : MENESR
4. L'importance des contrats de plan Etat-régions
Succédant aux contrats de projet créés en 1982, les CPER manifestent l'engagement simultané de l'État et des régions sur la programmation et le financement pluriannuel de projets d'aménagement territoriaux d'importance. La sixième génération de ces CPER, pour la période 2014-2020, a succédé à la génération 2007-2013, en faisant de l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation l'une de ses principales priorités.
a) Le bilan des contrats de projet passés
Recentrée sur une triple thématique (compétitivité et attractivité du territoire ; promotion du développement durable ; et cohésion sociale et territoriale) suite aux critiques de la Cour des comptes vis-à-vis de la génération précédente (2000-2006), la cinquième génération de CPER (2007-2013) a été conclue pour une durée de sept ans afin de se coordonner avec le calendrier des fonds européens 11 ( * ) . Signe de l' inflexion du dispositif vers des thématiques axées sur la recherche et le progrès technique , l'obtention de ces fonds a été liée à l'investissement de plus des trois-quarts de l'enveloppe Feder + FSE à l'innovation et à la compétitivité (stratégie de Lisbonne) ou au développement durable (stratégie de Göteborg).
En termes financiers cependant, la partie des CPER 2007-2013 consacrée à la recherche et à l'innovation n'a que peu progressé par rapport à la génération précédente, passant de 632 à 638,3 millions d'euros, inscrits sur les programmes 172, 187 et 193. Afin de conforter leur exécution, le Gouvernement a prolongé leur mise en oeuvre et leur financement en 2014. En intégrant les contributions des organismes de recherche, le taux de réalisation des CPER a atteint sur leur durée totale 83,7 %.
Le principe de ces contrats a consisté à structurer fortement la recherche et la diffusion technologique en direction des PME en région afin de favoriser la compétitivité. C'est ainsi que la part du financement État (projets, équipements de recherche et transfert) affectée à des projets liés à des pôles de compétitivité s'est avérée particulièrement élevée.
b) Les CPER 2015-2020
La nouvelle génération de CPER pour la période 2015-2020, qui est revenue à la dénomination antérieure à 2007 de contrats de plan État-région, cherche à mettre en cohérence les politiques publiques et les financements, jusqu'alors dispersés , en faveur des projets structurants dans les territoires.
12,5 milliards d'euros sur six ans de crédits de l'État ont été contractualisés en ce sens, autour de six orientations prioritaires :
- mobilité multimodale : 6,7 milliards d'euros ;
- enseignement supérieur, recherche et innovation : 1,2 milliard d'euros ;
- transition écologique et énergétique : 2,9 milliards d'euros ;
- numérique : 32 millions d'euros ;
- filières d'avenir : 50 millions d'euros ;
- territoires : 994 millions d'euros.
S'y ajoute un volet transversal concernant l'emploi, doté de 211 millions d'euros. Par ailleurs, des crédits spécifiques pour l'Outre-mer ont été mobilisés, à hauteur de 341 millions d'euros.
En cohérence avec les objectifs de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, l'État a souhaité organiser son dialogue avec les régions et les collectivités autour de deux priorités thématiques et d'une priorité transversale :
- soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ;
- offrir aux acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche des campus attractifs et fonctionnels ;
- soutenir une politique de site dynamique et cohérente.
La réflexion stratégique lancée dans le cadre du CPER 2015-2020 a associé les différents partenaires financeurs et acteurs académiques, scientifiques et socio-économiques. Elle a dégagé des orientations en cohérence avec :
- la stratégie européenne (Horizon 2020, « Smart specialisation » et accord de partenariat sur le FEDER) ;
- les stratégies nationales d'enseignement supérieur et de recherche (France Europe 2020) prévues par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche précitée ;
- les schémas régionaux pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation (SRESRI), également prévus par cette loi ;
- les politiques publiques connexes.
27 CPER doivent être signés en 2015, dont 19 l'ont été au moment de la publication du PAP « recherche et enseignement supérieur ». Sur le volet « recherche et innovation », environ 300 projets , construits à l'échelle des sites, sont retenus dans le cadre de la contractualisation.
c) Des interrogations demeurant pour l'avenir
Les investissements réalisés par l'État, les régions, les autres collectivités territoriales et l'Union européenne dans les domaines de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (ESRI) seront financés à hauteur d' 1,2 milliard d'euros dans cette nouvelle génération de CPER. La philosophie générale de ce volet est d'oeuvrer à un rapprochement des trois piliers formation-recherche-innovation, et participer ainsi, au sein de la société de la connaissance, au renforcement de la compétitivité et de l'attractivité des territoires.
Sur ces 1,2 milliard, les 5/6 èmes - soit un milliard - sont dédiés aux universités, et pour la plus grande partie à son volet immobilier. Seul le reliquat, de 206 millions d'euros exactement, environ profitera à la recherche , ce qui n'est pas un montant excessif rapporté à l'ensemble des régions. Et encore a-t-il fallu de longues discussions pour obtenir des décisions de rallonge de la part du Premier ministre.
Au départ en effet, une enveloppe de 124 millions d'euros seulement était prévue, soit un très net recul par rapport à l'exercice précédent. Cela au motif que les précédentes dotations avaient été surcalibrées, avec un taux d'exécution global d'environ 84%, et qu'il existait d'autres instruments de financement, comme le PIA ou le plan Campus.
Finalement, les discussions engagées avec l'État et les préfets de région ont permis d'obtenir un surplus de 81 millions d'euros de dotations , portant l'enveloppe R&T à 2015 millions d'euros sur la période 2015-2020, dont rend compte le tableau ci-dessous. Ces rallonges ayant été décidées en cours d'année 2015, elles n'apparaissent pas dans la dotation R&T allouée dans le cadre du CPER pour 2016, qui est de 20 millions d'euros. Elles s'étaleront sur les années restantes du dispositif, à partir de 2017.
VENTILATION DES CRÉDITS CPER ENTRE ACTUELLES ET FUTURES RÉGIONS
|
Régions fusionnées |
Régions |
Volet enseignement supérieur |
Volet recherche |
Ensemble MENESR |
|||||||
|
2015-2020 |
2015-2020 |
2015-2020 |
|||||||||
|
Enveloppe initiale (y compris provision) |
Enveloppe initiale (y compris provision) |
Ensemble |
Rallonge |
Enveloppe finale |
|||||||
|
Montant en € |
% |
Montant en € |
% |
Montant enK€ |
% |
Montant en € |
% |
Montant en € |
% |
||
|
Alsace Lorraine
|
Alsace |
25 700 000 |
3,1% |
5 400 000 |
4,4% |
31 100 000 |
3,25% |
520 000 |
0,22% |
31 620 000 |
2,66% |
|
Champagne-Ardenne |
14 300 000 |
1,7% |
2 450 000 |
2,0% |
16 750 000 |
1,75% |
2 900 000 |
1,24% |
19 650 000 |
1,65% |
|
|
Lorraine |
29 000 000 |
3,5% |
3 800 000 |
3,1% |
32 800 000 |
3,43% |
7 552 000 |
3,23% |
40 352 000 |
3,39% |
|
|
Sous-total Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne |
69 000 000 |
8,3% |
11 650 000 |
9,4% |
80 650 000 |
8,43% |
10 972 000 |
4,70% |
91 622 000 |
7,70% |
|
|
Aquitaine Poitou Limousin |
Aquitaine |
35 500 000 |
4,3% |
6 500 000 |
5,2% |
42 000 000 |
4,39% |
11 650 000 |
4,99% |
53 650 000 |
4,51% |
|
Limousin |
9 200 000 |
1,1% |
2 450 000 |
2,0% |
11 650 000 |
1,22% |
2 215 000 |
0,95% |
13 865 000 |
1,17% |
|
|
Poitou-Charentes |
7 800 000 |
0,9% |
2 450 000 |
2,0% |
10 250 000 |
1,07% |
1 580 000 |
0,68% |
11 830 000 |
0,99% |
|
|
Sous-total Aquitaine-Poitou-Charentes-Limousin |
52 500 000 |
6,3% |
11 400 000 |
9,2% |
63 900 000 |
6,68% |
15 445 000 |
6,61% |
79 345 000 |
6,67% |
|
|
Auvergne Rhône-Alpes |
Auvergne |
9 000 000 |
1,1% |
5 150 000 |
4,2% |
14 150 000 |
1,48% |
550 000 |
0,24% |
14 700 000 |
1,24% |
|
Rhône-Alpes |
97 300 000 |
11,7% |
8 500 000 |
6,9% |
105 800 000 |
11,06% |
6 500 000 |
2,78% |
112 300 000 |
9,44% |
|
|
Sous-total Auvergne-Rhône-Alpes |
106 300 000 |
12,8% |
13 650 000 |
11,0% |
119 950 000 |
12,54% |
7 050 000 |
3,02% |
127 000 000 |
10,67% |
|
|
Bourgogne Franche- Comté |
Bourgogne |
13 970 000 |
1,7% |
2 450 000 |
2,0% |
16 420 000 |
1,72% |
4 840 000 |
2,07% |
21 260 000 |
1,79% |
|
Franche-Comté |
12 130 000 |
1,5% |
3 900 000 |
3,1% |
16 030 000 |
1,68% |
810 000 |
0,35% |
16 840 000 |
1,42% |
|
|
Sous-total Bourgogne-Franche-Comté |
26 100 000 |
3,1% |
6 350 000 |
5,1% |
32 450 000 |
3,39% |
5 650 000 |
2,42% |
38 100 000 |
3,20% |
|
|
Bretagne |
Bretagne |
43 800 000 |
5,3% |
8 000 000 |
6,5% |
51 800 000 |
5,42% |
19 700 000 |
8,43% |
71 500 000 |
6,01% |
|
Centre
|
Centre |
24 400 000 |
2,9% |
6 900 000 |
5,6% |
31 300 000 |
3,27% |
4 510 000 |
1,93% |
35 810 000 |
3,01% |
|
Corse |
Corse |
1 800 000 |
0,2% |
400 000 |
0,3% |
2 200 000 |
0,23% |
0 |
0,00% |
2 200 000 |
0,18% |
|
Normandie |
Haute Normandie |
16 400 000 |
2,0% |
3 900 000 |
3,1% |
20 300 000 |
2,12% |
2 884 200 |
1,23% |
23 184 200 |
1,95% |
|
Basse Normandie |
12 400 000 |
1,5% |
3 000 000 |
2,4% |
15 400 000 |
1,61% |
4 600 000 |
1,97% |
20 000 000 |
1,68% |
|
|
Sous-total Haute et Basse Normandie |
28 800 000 |
3,5% |
6 900 000 |
5,6% |
35 700 000 |
3,73% |
7 484 200 |
3,20% |
43 184 200 |
3,63% |
|
|
Ile-de-France |
Ile-de-France |
197 500 000 |
23,7% |
15 000 000 |
12,1% |
212 500 000 |
22,22% |
100 000 000 |
42,81% |
312 500 000 |
26,26% |
|
Midi-Pyrenées
|
Languedoc-Roussillon |
44 400 000 |
5,3% |
6 500 000 |
5,2% |
50 900 000 |
5,32% |
20 000 000 |
8,56% |
70 900 000 |
5,96% |
|
Midi-Pyrénées |
37 200 000 |
4,5% |
9 000 000 |
7,3% |
46 200 000 |
4,83% |
2 000 000 |
0,86% |
48 200 000 |
4,05% |
|
|
Sous-total Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon |
81 600 000 |
9,8% |
15 500 000 |
12,5% |
97 100 000 |
10,15% |
22 000 000 |
9,42% |
119 100 000 |
10,01% |
|
|
NPdC
|
Nord-Pas-de-Calais |
47 300 000 |
5,7% |
3 900 000 |
3,1% |
51 200 000 |
5,35% |
17 900 000 |
7,66% |
69 100 000 |
5,81% |
|
Picardie |
17 800 000 |
2,1% |
5 150 000 |
4,2% |
22 950 000 |
2,40% |
2 000 000 |
0,86% |
24 950 000 |
2,10% |
|
|
Sous-total Nord-Pas-de-Calais-Picardie |
65 100 000 |
7,8% |
9 050 000 |
7,3% |
74 150 000 |
7,75% |
19 900 000 |
8,52% |
94 050 000 |
7,90% |
|
|
Pays de la Loire |
Pays de la Loire |
42 400 000 |
5,1% |
6 900 000 |
5,6% |
49 300 000 |
5,15% |
14 738 800 |
6,31% |
64 038 800 |
5,38% |
|
PACA |
PACA |
54 200 000 |
6,5% |
7 100 000 |
5,7% |
61 300 000 |
6,41% |
4 650 000 |
1,99% |
65 950 000 |
5,54% |
|
CPIER Vallée de la Seine |
0 |
0,0% |
1 500 000 |
1,2% |
1 500 000 |
0,16% |
1 500 000 |
0,64% |
3 000 000 |
0,25% |
|
|
Pacte Lorraine |
0 |
0,0% |
1 000 000 |
0,8% |
1 000 000 |
0,10% |
0 |
0,00% |
1 000 000 |
0,08% |
|
|
TOTAL CPER HORS DOM |
793 500 000 |
95,3% |
121 300 000 |
97,8% |
914 800 000 |
95,6% |
233 600 000 |
100,0% |
1 148 400 000 |
96,5% |
|
|
Guadeloupe |
7 500 000 |
0,9% |
400 000 |
0,3% |
7 900 000 |
0,83% |
0 |
0,00% |
7 900 000 |
0,66% |
|
|
Guyane |
9 500 000 |
1,1% |
400 000 |
0,3% |
9 900 000 |
1,04% |
0 |
0,00% |
9 900 000 |
0,83% |
|
|
Réunion |
9 500 000 |
1,1% |
1 300 000 |
1,0% |
10 800 000 |
1,13% |
0 |
0,00% |
10 800 000 |
0,91% |
|
|
Martinique |
7 500 000 |
0,9% |
400 000 |
0,3% |
7 900 000 |
0,83% |
0 |
0,00% |
7 900 000 |
0,66% |
|
|
Mayotte |
5 000 000 |
0,6% |
200 000 |
0,2% |
5 200 000 |
0,54% |
0 |
0,00% |
5 200 000 |
0,44% |
|
|
TOTAL CPER DOM |
39 000 000 |
4,7% |
2 700 000 |
2,2% |
41 700 000 |
4,4% |
0 |
0,0% |
41 700 000 |
3,5% |
|
|
TOTAL |
832 500 000 |
100% |
124 000 000 |
100% |
956 500 000 |
100% |
233 600 000 |
100% |
1 190 100 000 |
100% |
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Source : MENESR
Par ailleurs, et votre précédente rapporteure pour avis, Mme Valérie Létard, avait évoqué ce problème il y a un an, le mélange des sources de financement , entre le CPER et d'autres instruments de soutien, pose problème . Ils sont en effet fondés sur des logiques différentes : alors que le CPER tend à opérer un rééquilibrage entre les régions, ces autres instruments tendent au contraire à les mettre en concurrence, car ils sont basés sur des appels d'offre. Il pourrait en résulter un effet d'éviction des financements par CPER, que le faible suivi budgétaire et financier de ces contrats risque de masquer. Il y a là un point d'importance auquel il conviendrait, selon votre rapporteur pour avis, de remédier.
* 10 C'est-à-dire la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD), qui correspond aux travaux de recherche et développement (R&D) exécutés sur le territoire national, quelle que soit l'origine des fonds, privée ou publique.
* 11 Fonds européen de développement régional (Feder) et Fonds social européen (FSE).