Projet de loi de finances pour 2016 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

C. LE PROGRAMME 149 CONSACRÉ À LA FORÊT.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PROGRAMME 149

Le programme 149, qui finance la politique nationale forestière et de la filière bois, vise, en premier lieu, à répondre à trois objectifs prioritaires :

- dynamiser la récolte de bois qui ne représente, d'après le bleu budgétaire, que 60 % de la production biologique ;

- gérer les forêts publiques et privées en développant les plans de gestion de ces dernières ;

- et faire participer la forêt au développement d'une économie plus sobre en carbone.

Ce programme participe également :

- à la gestion des risques : la reconstitution des forêts après les tempêtes de 1999 et 2009 a ainsi bénéficié respectivement 741 et 475 millions d'euros à la suite de ces événements ;

- à la restauration des terrains en montagne (RTM), pour prévenir les risques naturels ;

- et à la défense des forêts contre les incendies (DFCI).

Les crédits du programme 149 sont répartis en trois actions :

- l'action n° 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt », relative à la pérennisation du régime et du patrimoine forestiers et à la prévention des risques ;

- l'action n° 12 « Développement économique de la filière et gestion durable », qui vise la compétitivité de la filière bois et la gestion durable des forêts ;

- et, depuis 2014, l'action n° 13 « Fonds stratégique de la forêt et du bois » qui regroupe l'ensemble des moyens destinés au développement et à l'investissement dans l'amont et l'aval de la filière bois.

Globalement, les crédits alloués à la forêt pour 2016 baissent légèrement par rapport à 2015 de 0,4 % en AE et de 0,3 % en CP. Le fait le plus marquant est que ce programme atteint un plancher historique : 277,8 millions d'euros en AE (contre 278,8 millions d'euros en 2015) et 291,3 millions d'euros en CP contre 292,2 millions d'euros en 2015. De plus, le montant des AE est sensiblement inférieur à celui des CP et cela constitue ici un signal plutôt baissier pour l'avenir budgétaire de ce programme.

Depuis le début des années 2000, la trajectoire d'évolution des crédits consacrés à la forêt est sur une pente descendante, et le plancher des 300 millions d'euros a largement été « enfoncé » depuis deux exercices.

Cette diminution des financements publics est contraire aux préconisations de la plupart des rapports publiés sur la forêt et la filière bois depuis 20 ans : la France ne saisit pas suffisamment la chance que constitue sa forêt. En effet, rares sont les secteurs économiques où le potentiel d'emploi est aussi élevé par euro investi. Or, depuis plusieurs décennies, la France consacre quatre à dix fois moins d'argent public à la forêt que les autres pays européens.

ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149

	PLF 2015		PLF 2016
	AE	CP	AE	CP
TOTAL 149	279 319 614	296 684 183	277 755 933	291 314 122
Action n° 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt »	218 248 048	222 251 706	202 058 713	206 062 371
Classement en forêt de protection et lutte phytosanitaire	693 750	693 750	693 750	693 750
ONF - Versement compensateur et contribution exceptionnelle	171 990 263	171 990 263	155 800 928	155 800 928
ONF - Missions d'intérêt général	22 316 232	22 316 232	22 316 232	22 316 232
Restauration des terrains en montagne	8 686 271	9 686 271	8 686 271	9 686 271
Acquisition de forêts par l'État	925 000	925 000	925 000	925 000
Défense des forêts contre les incendies	13 636 532	16 640 190	13 636 532	16 640 190
Action n° 12 « Développement économique de la filière et gestion durable »	50 404 332	52 609 287	65 108 394	67 506 969
Centre national de la propriété forestière	0	0	15 414 420	15 414 420
Charges de bonification	0	1 000 000	0	1 000 000
Nettoyage et reconstitution suite à la tempête Klaus	41 693 620	42 898 575	40 983 262	42 381 837
Institut technologique Forêt cellulose bois - Construction ameublement	7 500 000	7 500 000	7 043 000	7 043 000
Évaluation, prospectives forestières et appuis aux démarches collectives	1 210 712	1 210 712	1 667 712	1 667 712
Action n° 13 « Fonds stratégique de la forêt et du bois »	10 667 234	21 823 190	10 588 826	17 744 782
Investissements forestiers et filière bois	7 773 116	18 929 072	7 694 708	14 850 664
Animation, études, recherche et innovation	2 894 118	2 894 118	2 894 118	2 894 118

1. L'examen des crédits de gestion de la forêt publique pour 2016 intervient dans une phase décisive de renégociation du contrat de performance de l'Office national des forêts.

a) La sauvegarde des dotations à l'Office National des forêts et à la gestion des forêts publiques.

La gestion des forêts publiques relève de l'action n° 11 dotée pour 2016 de 202,1 millions d'euros en AE, soit une diminution de 7,4 % par rapport 2015, et de 206,1 millions d'euros en CP (- 7,3 % par rapport à 2015).

Près des trois quarts (72,7 %) des crédits du programme concernent ainsi les forêts domaniales de l'État et celles des collectivités qui relèvent du régime forestier. Il s'agit de financer la gestion de ces forêts, l'établissement de plans d'aménagement, la surveillance et la réalisation de programmes de travaux et de coupes. Ces missions sont mises en oeuvre par l'Office national des forêts (ONF) qui joue ainsi un rôle central pour appliquer la politique forestière de l'État.

Il convient ici de rappeler que les forêts publiques représentent le quart de la forêt française mais assurent 40% des coupes de bois, ce qui s'explique essentiellement par le morcellement ainsi que la composition de la forêt privée qui occupe les trois quarts de la superficie forestière.

L'action n° 11 alimente principalement le « versement compensateur » de l'État à l'Office national des forêts (ONF). Comme son nom l'indique, ce versement compensateur vise à combler la différence entre, d'une part, des charges, c'est-à-dire, le coût du régime forestier pour l'ONF et, d'autre part, des recettes, dits « frais de garderie », versés par les communes pour rétribuer l'ONF en contrepartie des services rendus pour gérer les forêts communales. La loi de finances pour 2016 prévoit de maintenir à 140,4 millions d'euros ce versement à l'ONF, soit 20 millions d'euros de plus que le niveau prévu dans le contrat d'objectifs et de performances conclu entre l'ONF, l'État et la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) pour la période 2012-2016. En revanche, la subvention exceptionnelle d'équilibre à l'ONF allouée pour compenser la baisse des prix du bois s'établit à 15,4 millions d'euros contre 31,6 millions en 2015. La baisse des crédits de l'action n° 1 est donc entièrement subie par l'ONF. Selon les indications recueillies par vos rapporteurs, cette diminution se justifie par la réalisation d'économies de gestion, une intensification de la récolte dans les forêts publiques et un renchérissement du prix de marché du bois.

22,3 millions d'euros, soit un niveau identique à ceux de 2014 et 2015, sont en outre consacrés au financement de diverses missions d'intérêt général (MIG) confiées par voie de conventions spécifiques à l'ONF (défense contre les incendies en région méditerranéenne, appui aux directions départementales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt des départements d'Outre-mer, pour la mise en oeuvre de la politique forestière de l'État, travaux d'investissements nécessaires pour contenir le mouvement des dunes domaniales littorales sur la côte atlantique).

L'action n° 11 finance également la restauration des terrains en montagne (RTM) par l'État sur les terrains domaniaux. 8,68 millions d'euros en AE et 9,68 millions d'euros en CP y sont consacrés en 2016.

b) La fragilité financière de l'ONF et les enjeux de la renégociation anticipée du contrat d'objectifs et de performance (COP) pour 2016-2020.

L'Office national des forêts, reste plus que jamais un acteur majeur de la filière bois.

Établissement public industriel et commercial de l'État - les représentants de l'ONF ont d'ailleurs insisté à juste titre sur ce caractère commercial au cours des auditions conduites par votre rapporteur pour avis - l'ONF a été créé en 1966, succédant à l'administration des eaux et forêts, pour gérer les forêts publiques, et en particulier les forêts domaniales, qui appartiennent à l'État et représentent 1,8 million d'hectares, soit un peu plus de 10 % des forêts françaises. L'ONF gère également les forêts des collectivités, selon le régime forestier. Les forêts des collectivités, principalement communales et sectionnales, représentent 18 % des surfaces boisées en France, soit 2,9 millions d'hectares. Enfin, l'ONF assure diverses missions d'intérêt général et réalise des prestations de service dans le domaine forestier. A ce titre, l'ONF assure l'accueil du public ou encore assure pour le compte de l'État des services de restauration de terrains de montagne (RTM), et de défense des forêts contre les incendies (DFCI).

BREF RAPPEL DES PRINCIPALES DONNÉES RELATIVES À LA FORÊT FRANÇAISE

La forêt couvre 31 % du territoire français métropolitain, ce qui fait de la France le quatrième pays le plus boisé d'Europe.

Les forêts publiques , appartenant à l'État et aux collectivités territoriales, sont gérées et exploitées par l'Office national des forêts (ONF). On distingue dans cet ensemble les forêts domaniales appartenant à l'État (un peu plus du tiers des forêts publiques) et les forêts appartenant aux collectivités territoriales (un peu moins des deux tiers des forêts publiques) Bien qu'elles n'occupent que le quart de la surface forestière totale, les forêts publiques fournissent 36 % du bois commercialisé .

Les trois quarts restants sont des forêts privées , détenues par 3,3 millions de propriétaires forestiers : cela se traduit par un extrême morcellement qui est un des principaux facteurs de sous-exploitation des forêts privées, auquel s'ajoutent une conjoncture économique difficile et la volatilité du prix du bois. La composition de la forêt française est également un facteur de sous-exploitation : les forêts de feuillus , au sein desquels les chênes sont prédominants, occupent les deux tiers de la forêt française . Or on constate un recul constant des débouchés pour ces espèces d'arbres qui ne correspondent pas à la demande en bois des marchés les plus porteurs, comme celui de la construction. Au total, moins de la moitié (48 %) de la production biologique annuelle de l'ensemble des forêts françaises (86,4 millions de m3) a été prélevée en moyenne chaque année (de 2000 à 2011).

Globalement, la filière forêt-bois française emploie environ 440 000 personnes et réalise un chiffre d'affaires de 60 milliards d'euros par an, soit près de 3 % du PIB .

L'ONF dispose d'un statut dérogatoire par rapport aux autres établissements publics industriels et commerciaux, puisque les deux tiers de ses agents sont des fonctionnaires. Au cours des travaux du groupe sénatorial d'études de la forêt, il a été signalé à plusieurs reprises que l'amélioration statutaire des agents de l'ONF, au-delà de son aspect très positif pour les personnes concernées, était une donnée majeure à prendre en compte pour le rééquilibrage du budget de l'Office. Sur ce point, vos rapporteurs ont noté que l'ONF envisageait de recourir à des emplois aidés et à des apprentis pour compenser certains départs en retraites de fonctionnaires, le représentant de l'Office faisant observer que l'occasion serait propice pour relancer, dans ce secteur, l'apprentissage qui, contrairement à l'idée reçue, concerne tous les niveaux de formation jusqu'à celui d'ingénieur.

Économiquement, l'ONF commercialise chaque année environ 40 % des bois mis sur le marché en France (50 % du chêne, 35 % du sapin-épicéa et 90 % du hêtre) : 6,3 millions de mètres cubes (Mm3) provenant de la forêt domaniale et 8,3 Mm3 provenant des forêts des collectivités territoriales, ce qui en fait un acteur majeur de la mobilisation du bois. C'est d'ailleurs grâce à l'ONF que la permanence de l'approvisionnement en bois est assurée. Par ailleurs, il convient de signaler que certains débouchés du bois liés au vin assurent à l'ONF d'importantes recettes : les chênaies domaniales françaises sont ainsi réputées pour la production de bois à merrain qui entrent dans la fabrication des tonneaux, avec des arbres de 160 et 180 ans.

Les difficultés financières de l'ONF : les ventes de bois ne financent plus la masse salariale.

Depuis plusieurs années divers rapports ont souligné les difficultés structurelles de l'ONF qui se traduisent par des déficits d'exploitations récurrents et un endettement qui avoisine aujourd'hui 300 millions d'euros.

La progression des charges de l'ONF résulte largement d'une augmentation de sa masse salariale, passée de 408 millions d'euros en 2004 à 470 millions d'euros en 2014. L'augmentation du taux de cotisation au compte d'affectation spéciale « Pensions » y est pour beaucoup, puisque ce poste est passé durant la même période de 47,7 millions d'euros à 104 millions d'euros. Les revalorisations statutaires ont aussi pesé sur les comptes de l'ONF, la Cour des comptes ayant estimé en 2014 que le cadre fixé par le nouvel espace statutaire (NES) a représenté un surcoût annuel de plus de 5 millions d'euros. Si l'office a respecté l'objectif de baisse de ses effectifs de 1,5 % par an fixé par les deux contrats d'objectifs et de performances (COP) signés avec l'État respectivement pour les périodes 2007-2012 et 2012-2016, la masse salariale n'est stabilisée que depuis 2012. Cette stabilisation a été obtenue au prix d'une forte diminution des effectifs de l'Office, qui sont passés de 10 366 agents en 2004 à 8 968 en 2014, dont 2 953 ouvriers forestiers.

Face à ces dépenses, l'ONF peine à faire progresser ses recettes. Vos rapporteur pour avis soulignent que les deux tiers des produits d'exploitation de l'Office dépendent du marché du bois. Or, si les prix du bois ont connu des niveaux historiquement très élevés à la suite des chocs pétroliers de 1973 et de 1979, ce qui permettait à la fois à l'Office et aux propriétaires privés de financer les rémunérations des personnes exploitant la forêt, les tempêtes de 1999 et de 2009 ont provoqué une forte accumulation des chablis disponibles et une saturation du marché, à l'origine d'une chute du prix du bois. De manière plus structurelle, la mondialisation du marché du bois, ainsi que le contexte actuel de crise économique ont entraîné une instabilité des prix de marché. Aujourd'hui, les ventes de bois constituent une ressource irrégulière et déclinante. C'est d'ailleurs le niveau décevant des recettes tirées de la vente de bois par l'ONF en 2014 qui a conduit à dégrader sa situation financière et à avancer d'un an l'achèvement de son contrat d'objectifs et de performance pour les années 2012-2016.

Le pari sous-jacent au nouveau contrat d'objectifs (COP) entre l'État, l'ONF et la Fédération nationale des communes forestières

Afin de stabiliser la trajectoire financière de l'Office, le Gouvernement a décidé en 2014 d'anticiper dès 2015 la négociation d'un nouveau COP entre l'État, l'ONF et la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) pour la période 2016-2020. En effet, depuis 2012, l'État a consenti un effort financier supplémentaire de 100 millions d'euros par rapport à ce qui était inscrit au COP 2012-2016 pour permettre à l'ONF de faire face à ses besoins financiers.

En juillet 2015 les parties prenantes au COP ont défini les principes suivants :

- le maintien du régime forestier garant d'une gestion durable des forêts publiques ;

- la valorisation économique des forêts par une meilleure exploitation de celles-ci pour répondre aux besoins de la filière en bois, dans le cadre d'une gestion durable et multifonctionnelle garante de l'intégrité du patrimoine forestier des collectivités ;

- la nécessité de consolidation de l'ONF ;

- et la contribution à l'objectif national de réduction de la dépense publique.

Au cours des auditions du mois de novembre 2015, vos rapporteurs ont pu constater que les communes forestières qui avaient mis en avant un certain nombre de divergences lors des premières phases de la négociation ont finalement obtenu satisfaction : aucune contribution financière supplémentaire ne leur sera demandée. En contrepartie, les communes forestières se sont engagées à augmenter les coupes de bois, avec un objectif fixé à 8,5 millions de mètres cubes en 2020, et à se regrouper, ce qui permettra à l'ONF de réaliser des économies d'échelle.

Du côté de l'ONF, dont le conseil d'administration se prononcera le 3 décembre 2015 sur ce contrat, l'accent est mis, tout d'abord, sur la modernisation et l'optimisation des techniques de ventes de bois, en basculant depuis 2006 ses ventes de bois sur pied par adjudications publiques vers des ventes par contrats de bois façonnés, permettant d'améliorer la valeur ajoutée pour l'ONF. S'agissant des effectifs de l'Office, vos rapporteurs soulignent à nouveau que l'ONF a perdu presque 20 % de ses effectifs depuis 15 ans et que la poursuite de ce rythme de destruction des emplois forestiers, risque de porter atteinte au maillage territorial de l'Office. Par ailleurs, la forêt procure des avantages en termes de préservation de la qualité de l'eau, de fixation du dioxyde de carbone et de réduction des risques naturels majeurs, dont elle ne perçoit pas aujourd'hui les contreparties. Les revenus tirés des « droits carbone », d'un montant d'1,5 milliards d'euros, devraient, pour partie, revenir à l'ONF.

2. Les crédits relatifs à la reconstitution et à la gestion de la forêt privée.

Les crédits de l'action n° 12 « Développement économique de la filière et gestion durable » représentent 23,4 % des moyens du programme et concernent l'ensemble des forêts privées, c'est-à-dire les trois quarts de la superficie forestière de notre pays.

Les objectifs visés par ces crédits sont l'amélioration de la compétitivité de la filière bois, l'accroissement de la récolte de bois et l'amélioration de la gestion des forêts privées, qui demeurent handicapées par leur morcellement entre 3,5 millions de propriétaires.

Les allocations prévues pour 2016 augmentent sensiblement par rapport à 2015 pour atteindre 65,1 millions d'euros en AE, soit + 30,5 % et 67,5 millions d'euros pour les CP (+ 29,6 %). Cependant, cette hausse apparente s'explique par le rétablissement de la dotation allouée au Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui avait dû se priver de subvention en 2015, compte tenu de l'importance de ses réserves.

Les représentants du CNPF ont indiqué au cours de leur audition que cette ponction a des conséquences pénalisantes : des formations en sylviculture n'ont pas pu être effectuées et l'insuffisance de trésorerie a pesé sur le préfinancement de projets forestiers.

En pratique, ces crédits ont principalement pour objet de permettre la reconstitution du potentiel de production des forêts sinistrées par la tempête Klaus de janvier 2009 dans le Sud-Ouest (Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées), avec des dégâts représentant l'équivalent de plus de cinq années de récolte. Les crédits en question atteignent, pour 2016, 40,98 millions d'euros en AE et 42,38 millions d'euros en CP. Un cofinancement communautaire du FEADER est également retenu.

Une subvention de 7 millions d'euros est enfin prévue pour l'Institut technologique Forêt, cellulose, bois-construction, ameublement, qui mène des actions de recherche, d'assistance technique, de formation et de conseil dans le domaine du bois et de sa mise en valeur.

3. Le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) une dotation limitée à moins de 4% des crédits du programme 149.

Le projet de loi de finances pour 2014 a créé un nouvel instrument financier pour la forêt : le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB). L'article 67 de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt d'octobre 2014, a inscrit le FSFB dans la loi, et a précisé son rôle à l'article L. 156-4 du code forestier.

Destiné à combler le vide laissé par la disparition en 1999 du fonds forestier national (FFN) créé en 1946, le FSFB a pour double objectif :

- de soutenir des investissements en amont et en aval de la filière bois, par exemple pour améliorer la desserte des massifs forestiers, pour améliorer les techniques de prélèvement du bois en forêt, pour mutualiser entre entreprises forestières les investissements immatériels ou encore pour favoriser la constitution d'outils de transformation.

- et de mener des actions d'animation , d'études, de recherche et d'innovation, par exemple lors des phases de lancement des stratégies locales de développement forestier (SLDF), ou pour favoriser le regroupement de propriétaires.

Les crédits budgétaires ne sont qu'une des ressources du FFSB, et s'inscrivent en recul par rapport à 2015 : 17,7 millions d'euros sont inscrits en CP en 2016, contre 21,8 millions d'euros en 2015 tandis que les AE sont stabilisés à 10,7 millions d'euros.

Outre les crédits budgétaires, le FSFB est alimenté par environ 3,7 millions d'euros de recettes provenant de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, perçue sur tous les immeubles classés au cadastre en nature de bois et forêt, et qui était affectée avant 2014 aux chambres d'agriculture, pour financer les actions prévues aux les plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF).

Enfin, le FSFB doit percevoir le produit de la taxe de défrichement, créée par la loi d'avenir, et qui devrait rapporter environ 10 millions d'euros en 2016 et 18 millions par an en régime de croisière.

Complété par des cofinancements assurés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), le financement total du FSFB pour 2016 est estimé à 25 millions d'euros .

Une fois encore, vos rapporteurs pour avis soulignent que ces moyens très limités sont loin d'être à la hauteur des ambitions forestières de notre pays. Les professionnels du bois estiment qu'il faudrait un flux stable de 150 millions d'euros par an pour relancer la filière bois. Rappelons que le chiffre d'affaires de la filière dans son ensemble est proche des 60 milliards d'euros, répartis entre la sylviculture et l'exploitation forestière, les industries de première transformation du bois - sciages, placages, panneaux, pâtes à papier - et les industries de deuxième transformation - emballages, construction, ameublement et parquets, papiers et cartons.

4. Le fonds chaleur et la forêt

L'insuffisance des financements consacrés à la filière bois renforce l'intérêt porté aux actions relevant du ministère en charge de l'écologie.

Le fonds chaleur, dédié aux investissements soutenant la production d'énergie à partir de sources renouvelables, comporte, en 2015, une enveloppe de 30 millions d'euros consacrée à l'amélioration des peuplements forestiers pauvres. Ces crédits financent des projets sélectionnés par un appel à manifestations d'intérêt intitulé « DYNAMIC Bois » géré par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

Cette enveloppe représente à peu près un dixième des crédits du fonds chaleur qui a été doté au total, en 2014, de 221 millions d'euros. Le 20 avril 2015, Mme Ségolène Royal a annoncé le doublement de ces crédits qui devraient atteindre 420 millions d'euros d'ici 2017.

Créé en décembre 2008, le fonds chaleur a été mis en place en application de l'article 19 de la loi Grenelle I afin de soutenir la production de chaleur à partir de sources renouvelables. Sa gestion a été déléguée à l'ADEME. De 2009 à 2014, l'ADEME a engagé 1,202 milliard d'euros pour soutenir 3266 opérations qui ont généré un montant d'investissement de près de 4 milliards d'euros.

Le fonds chaleur a été doté d'une enveloppe de 1,28 milliards d'euros pour la période 2009-2014, soit une moyenne annuelle de 250 millions d'euros et 220 millions en 2014. La ministre de l'écologie a annoncé, le 18 juin 2014, le doublement du fonds chaleur à horizon 2017, avec une montée en puissance progressive dès 2015.

Par ailleurs, afin d'optimiser l'attribution des aides et d'élargir son périmètre, trente millions d'euros ont été fléchés à titre exceptionnel, dans le cadre du contrat de la filière bois, pour financer des investissements portant sur l'approvisionnement en bois, sa préparation et son stockage pour les chaufferies biomasse du fonds chaleur.

On peut faire observer que les modalités concrètes de ce financement destiné à la forêt n'ont pas été détaillées. Par ailleurs, ces crédits ne sont pas inscrits au budget de l'État car la gestion du fonds est déléguée à l'Ademe dont les ressources proviennent pour l'essentiel des produits de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) affectés à l'agence.

Vos rapporteurs ont pu entendre les représentants de la filière bois et constater que contrairement à l'idée reçue de l'éparpillement des opérateurs et des propriétaires privés, toutes les composantes de la filière se sont mobilisées dès qu'un projet solide leur a été proposé : en témoigne le succès de l'appel à projet du fonds chaleur doté de 30 millions d'euros pour la forêt et qui a suscité des demandes à hauteur de 176 millions d'euros.

Vos rapporteurs rappellent que la forêt se gère à long terme et, qu'en conséquence, il conviendrait d'établir un plan de financement stable et solide plutôt que de se contenter d'une succession d'annonces et de mesures ponctuelles d'année en année.