Projet de loi relatif au droit des étrangers en France

Rapports législatifs

Avis n° 2 (2015-2016), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 er (art. L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles) - Contrat d'accueil et d'intégration

Le présent article propose de refondre le dispositif actuel du « contrat d'accueil et d'intégration ».

I. Le dispositif proposé

a) L'état actuel du droit

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que « l'étranger admis pour la première fois au séjour en France ou qui entre régulièrement en France entre l'âge de 16 ans et l'âge de 18 ans, et qui souhaite s'y maintenir durablement, prépare son intégration républicaine dans la société française » 27 ( * ) .

Cette préparation passe par l'obligation de conclure avec l'État un « contrat d'accueil et d'intégration » (CAI) d'une durée d'un an. Expérimenté à partir de 2003, le CAI a été rendu obligatoire par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration puis complété par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à l'immigration.

Catégories d'étrangers dispensés de la signature d'un CAI

- l'étranger ayant effectué sa scolarité dans un lycée français à l'étranger pendant au moins 3 ans ;

- l'étranger âgé de 16 à 18 ans révolus pouvant prétendre à un titre de séjour et remplissant les conditions d'acquisition de la nationalité française ;

- l'étranger titulaire d'une carte de séjour de type « salarié en mission », « carte bleue européenne » ou « compétences et talents » ainsi que son conjoint et ses enfants âgés de plus de 16 ans.

Pour tous les autres, la signature de ce contrat est obligatoire.

• Les obligations du CAI

Le contrat comporte tout d'abord deux éléments obligatoires :

- l'obligation de suivre une formation civique ; la participation de l'étranger à cette formation est sanctionnée par une attestation nominative établie par l'OFII et remise à l'étranger par l'organisme ayant assuré la formation ;

- et, « lorsque le besoin est établi », l'obligation de suivre une formation linguistique ; cette formation linguistique est sanctionnée d'une part par un certificat nominatif d'assiduité établi par l'OFII ainsi que, en cas de réussite à l'examen, par un diplôme reconnu par l'État, le « diplôme initial de langue française » (DILF).

• Les prestations du CAI

En contrepartie de ces obligations, l'étranger qui conclut un contrat d'accueil et d'intégration bénéficie de deux types de prestations :

- une session d'information sur la vie en France ;

- dans certains cas, d'un bilan de compétences professionnelles .

• Les sanctions et contrôles associés au CAI

Le contrôle du respect du CAI est d'abord réalisé par l'OFII qui, au terme de la durée du contrat (généralement 1 an), vérifie la réalisation des engagements souscrits (au vu notamment des attestations d'assiduité). L'OFII délivre alors à l'étranger une attestation nominative récapitulant si les actions prévues au contrat ont bien été suivies. Cette attestation est également transmise au préfet du lieu de résidence de l'étranger.

Et lors de la première demande de renouvellement de la carte de séjour, les préfectures tiennent compte de plusieurs éléments :

- de l'éventuel non-respect (« manifesté par une volonté caractérisée ») des stipulations du CAI s'agissant des valeurs fondamentales de la République ;

- de l 'assiduité et du sérieux de la participation aux formations civiques et linguistiques, au bilan de compétences et à la session d'information sur la vie en France éventuellement prescrits.

• Les pré-CAI et les CAIF

Il faut également mentionner l'existence :

- des contrats d'accueil et d'intégration pour la famille (CAIF) , mis en place par la loi de 2006 précitée et signés par les bénéficiaires du regroupement familial dès lors qu'ils ont des enfants. Les signataires s'engagent alors à participer à une journée de formation sur les « droits et devoirs des parents » et à veiller au respect de l'obligation scolaire pour leurs enfants de 6 à 16 ans ;

- de « pré-CAI », mis en place par la loi précitée de 2007 et destinés au conjoint de Français âgé de moins de 65 ans ainsi qu'au ressortissant étranger, âgé de plus de 16 ans et de moins de 65 ans, pour lequel le regroupement familial a été sollicité. Ces derniers bénéficient dès le pays de demande de visa, d'une évaluation de leurs connaissances de la langue française et des valeurs de la République, au terme de laquelle est organisée, dans le pays de demande de visa ou de résidence, une formation aux valeurs de la République et une formation linguistique d'une durée maximale de 40 heures. Les attestations de suivi de ces formations sont nécessaires pour l'obtention du visa de long séjou r.

b) Les modifications apportées par le projet de loi

Dans le présent article, le projet de loi propose une réécriture complète de l'article L. 311-9 en y apportant deux novations majeures :

- il remplace le CAI par un « contrat personnalisé fixant le parcours d'accueil et d'intégration » ;

- il ajoute une troisième obligation à la charge de l'étranger : celle d' « effectuer les démarches d'accès aux services publics de proximité , suivant l'orientation personnalisée définie par l'État » dans un objectif notamment d'orienter plus rapidement l'étranger vers les services de droit commun (école, Pôle Emploi, services sociaux des conseils départementaux, etc.).

En outre, s'agissant du contrôle de l'effectivité du contrat, les articles 2 et 11 du présent projet de loi instaurent un lien plus solide entre respect du contrat et délivrance des titres de séjour. Le contrôle du respect du contrat sera ainsi effectué à deux moments-clés du parcours d'intégration :

- lors de la demande de carte de séjour pluriannuelle en ce qui concerne le contrôle de l'assiduité aux formations prescrites (article 11) ;

- lors de la demande de carte de résident en ce qui concerne le contrôle du niveau suffisant de connaissance de la langue française (article 2).

Par ailleurs, le présent article :

- prévoit que : « L'État met à disposition de l'étranger, dès le pays d'origine, une information sur la vie en France » en remplacement du « pré-CAI » qui disparaît ;

- supprime également le contrat d'accueil et d'intégration pour la famille ;

- remanie le contenu de la formation civique qui désormais sera « relative aux valeurs et institutions de la République, aux droits et devoirs liés à la vie en France et à la connaissance de la société française » avec l'idée que les formations dispensées devront être plus concrètes et plus facilement compréhensibles par les migrants ;

- ajoute un cas de dispense de signature du contrat pour les étrangers qui ont suivi des études supérieures en France d'une durée égale au moins à une année.

c) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du Gouvernement, et avec l'avis favorable de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a redéfini le contenu du, désormais, « parcours personnalisé d'intégration républicaine » (PPIR) de l'étranger, par lequel ce dernier s'engage, via la signature avec l'État d'un « contrat d'intégration républicaine » (CIR). Elle supprime en outre l'obligation d'effectuer les démarches d'accès aux services publics de proximité, cet engagement ayant été jugé trop « flou » par le Gouvernement lui-même.

Ce « parcours » comporterait, comme le prévoyait le « contrat personnalisé fixant le parcours d'accueil et d'intégration » initialement envisagé par le Gouvernement, une formation civique et une formation linguistique. Mais y serait ajouté un « accompagnement adapté [aux] besoins [de l'étranger] pour faciliter ses conditions d'accueil et d'intégration ».

L'Assemblée nationale a, en outre, en adoptant un amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine, complété le dispositif en précisant que la formation civique dispensée « dans les départements et les régions d'outre-mer », comporte un volet relatif à « l'histoire et à la géographie du département et de la région d'outre-mer de résidence de l'étranger ».

d) Les modifications apportées par la commission des lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois du Sénat a adopté un texte intégrant 4 principales modifications par rapport au texte de l'Assemblée nationale :

- elle supprime la notion de « parcours personnalisé d'intégration républicaine (...) » au profit de la simple notion de « contrat d'intégration républicaine » qu'elle estime suffisante et dont les éléments constitutifs seraient limités et donc plus clairement établis ;

- elle supprime l'« accompagnement adapté [aux] besoins [de l'étranger] pour faciliter ses conditions d'accueil et d'intégration » qui avait été voté par les députés, préférant concentrer le contrat sur l'apprentissage de la langue et sur la formation civique ; au-delà, les dispositifs de droit commun ont vocation à être mobilisés ;

- elle supprime l'exigence particulière d'une formation spécifique en histoire et en géographie dans les départements et territoires d'outre-mer, estimant que cette disposition relève plutôt du niveau réglementaire ;

- elle supprime les dispositions précisant le contenu du décret d'application, considérant qu'il est inutilement restrictif.

II. La position de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur salue l'effort du Gouvernement visant à améliorer le CAI et à le rendre plus performant en termes d'intégration. Il est en particulier très favorable au dispositif de contrôle permettant d'être désormais plus exigeant en matière de connaissance de la langue française , dans le droit fil du premier alinéa de l'article 2 de notre Constitution : « La langue de la République est le français ».

Il approuve les modifications apportées par la commission des lois au présent article et tout particulièrement la suppression de l'exigence particulière d'une formation spécifique en histoire et en géographie dans les départements et territoires d'outre-mer 28 ( * ) . Il estime qu'il n'est pas opportun de préciser dans la loi que la formation civique doit comporter dans ces territoires un volet relatif à l'histoire et à la géographie du département et de la région d'outre-mer de résidence de l'étranger. L'objet même de la formation civique est de rappeler ou de faire découvrir au ressortissant étranger les valeurs communes qui fondent la République et la société françaises, quel que soit le territoire de résidence effective de l'étranger concerné en application de l'article 1 er de la Constitution qui dispose que « la France est une République indivisible ».

Article 2 (art. L. 314-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Précisions du niveau de langue attendu et de l'appréciation de l'intégration républicaine de l'étranger pour la délivrance d'une première carte de résident

Le présent article propose de reformuler certaines conditions d'octroi de la carte de résident. Des mesures réglementaires complémentaires sont annoncées pour rehausser le niveau exigé de connaissance minimale de la langue française des étrangers en France.

I. Le dispositif proposé

a) L'état actuel du droit

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 314-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que l'étranger candidat à l'octroi d'une première carte de résident de 10 ans doit avoir fait preuve de son « intégration républicaine ( ... ) dans la société française ». Celle-ci est appréciée en particulier au regard de 3 éléments :

- « son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française » ;

- le « respect effectif de ces principes » ;

- « sa connaissance suffisante de la langue française » 29 ( * ) .

Pour vérifier la condition d'intégration, mais sans que cela constitue les seuls critères pris en compte, le texte prévoit que l'autorité administrative qui délivre la carte de résident (le préfet) :

- tient compte des engagements souscrits par l'étranger dans le cadre de son contrat d'accueil et d'intégration ;

- et saisit pour avis le maire de la commune de résidence.

La connaissance « suffisante » de la langue française est aujourd'hui appréciée a minima puisqu'il suffit d'obtenir le « diplôme initial de langue française » (DILF) 30 ( * ) qui sanctionne un niveau A1.1 . Ce niveau A1.1 est lui-même inférieur au niveau A1 défini par le cadre européen de références pour les langues (CECRL).

b) Les modifications apportées par le projet de loi

Le présent article précise, dans son 1°, que cette connaissance « suffisante » de la langue française « ne peut être inférieure à un niveau défini par décret en Conseil d'Etat ».

En l'espèce il devrait s'agir désormais du niveau A2 du CECRL. Cet objectif figure en effet dans la feuille de route gouvernementale du 11 février 2014 qui prévoit l'atteinte :

- du niveau A1 au bout d'un an de résidence en France

- et du niveau A2 au terme des 5 années suivant l'arrivée de l'étranger en France.

L'élévation de ces niveaux de langue a un coût budgétaire annuel supplémentaire évalué par l'IGAS et l'IGA dans leur rapport précité à 46 millions d'euros pour le niveau A1 et 80 millions d'euros pour le niveau A2. Dans l'étude d'impact qui accompagne le présent projet de loi, le Gouvernement indique envisager d'absorber le surcoût lié au niveau A1 par des économies internes au programme budgétaire 104 (en recentrant notamment les missions de l'OFII). S'agissant du financement propre au niveau A2, l'étude d'impact envisage plusieurs pistes de financement : mesure nouvelle, participation des usagers au financement, concentration des efforts de l'État sur les personnes les plus fragiles, progressivité accrue de la réforme.

Le présent article prévoit également, dans son 2°, de supprimer la prise en compte par le préfet de l'engagement souscrit par l'étranger dans le cadre de son contrat d'accueil et d'intégration 31 ( * ) , qui désormais ne serait plus contrôlé par le préfet au moment de la demande de carte de résident mais, aux termes de l'article 11 du présent projet de loi, au moment de la demande de carte de séjour pluriannuelle.

Si le contrôle constaté que le niveau minimal de connaissance de la langue française n'est pas atteint, le préfet devra refuser la carte de résident. En revanche, le titre détenu (carte de séjour pluriannuelle) pourra être reconduit.

L'article 36 du présent projet de loi prévoit l'entrée en vigueur des dispositions de cet article 2 dans un délai de deux ans suivant la publication de la loi.

c) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a supprimé l'exigence d'un niveau « suffisant » de maîtrise de la langue française - ce critère dépendant d'une appréciation trop subjective selon sa commission des lois -, tout en maintenant l'exigence d'un niveau minimal de connaissance de la langue - défini par décret en Conseil d'État -.

d) Les modifications apportées par la commission des lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a rétabli la prise en compte, par le préfet, lors de la délivrance de la première carte de résident, de l'engagement souscrit par l'étranger dans le cadre de son contrat d'intégration.

II. La position de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur estime indispensable l'amélioration du niveau de connaissance de la langue française des étrangers présents en France et tout particulièrement, le niveau des candidats à la carte de résident. Bien souvent la condition de 5 ans de résidence sur le territoire français ne constitue pas à elle seule un gage de maîtrise de la langue française.

Le niveau actuellement exigé en France pour obtenir cette carte de résident (A1.1) est indigne d'un pays qui prétend intégrer les étrangers qui y résident : il ne saurait y avoir d' « intégration républicaine dans la société française » sans un niveau correct de compréhension et de pratique de la langue française.

Le niveau A2 (communication simple) préconisé par le Gouvernement semble, à cet égard, encore largement insuffisant.

Ces dispositions étant de niveau réglementaire, votre rapporteur invite le gouvernement à se fixer un objectif plus ambitieux : au moins le niveau B1 32 ( * ) , qui permet l'expression de ses idées. Il correspond au niveau d'un élève en fin de scolarité obligatoire apte à écouter, à prendre part à une conversation et à s'exprimer oralement en continu. Il s'agit de maîtriser le langage nécessaire à la vie quotidienne et aux situations de la vie courante.

Par cohérence, B1 étant le niveau actuellement requis pour la naturalisation 33 ( * ) , celui-ci pourrait être rehaussé, par exemple au niveau B2 (utilisateur indépendant).

Quant au financement de ces mesures, si les pistes évoquées par le Gouvernement sont intéressantes, il est probable qu'en outre, compte tenu du transfert préconisé vers les dispositifs de droit commun, Pôle Emploi sera également mis à contribution. Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur le risque de dérapage budgétaire du scénario retenu. Il est peu probable que la réforme du CAI puisse s'engager à budget constant. Même si certaines prestations de l'OFII seront abandonnées (bilan de compétences, pré-CAI...), l'augmentation du niveau requis de langue aura un impact budgétaire très important, ne serait-ce que parce que les formations seront plus longues et concerneront plus d'étrangers qu'aujourd'hui. Ce risque budgétaire ne semble pas être correctement anticipé par le Gouvernement.

Article 4 bis (nouveau) (art. L. 311-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Visite médicale des étudiants étrangers

Introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article propose de dispenser de la visite médicale de l'OFII les étudiants étrangers qui justifient d'un suivi médical.

I. Le dispositif proposé

a) L'état actuel du droit

En l'état actuel du droit, les étudiants étrangers qui viennent étudier en France, comme tous les autres étrangers qui souhaitent obtenir une carte de séjour temporaire, doivent obligatoirement passer une visite médicale à l'OFII 34 ( * ) . Cette visite est obligatoire pour obtenir la validation de leur visa. En pratique, la visite se déroule soit directement dans les directions territoriales, soit auprès des médecins agréés par l'OFII. Dans les pays où l'OFII dispose d'une représentation, la visite médicale peut avoir lieu avant l'arrivée du migrant en France. Cette visite dure une quinzaine de minutes.

L'intérêt de cette visite médicale est reconnu par l'ensemble des intervenants, notamment en matière de dépistage de certaines pathologies comme la tuberculose ou l'hépatite C. La visite médicale permet ainsi une prise en charge précoce des étudiants malades à leur arrivée sur le territoire français et contribue à limiter les risques de contagion.

La visite médicale de l'OFII

En 2013, l'OFII a fait passer 210 904 visites médicales dont environ 60 000 ont concerné des étudiants étrangers.

Les examens médicaux et paramédicaux comprennent notamment une radiographie des poumons, un test poids-taille-vue, éventuellement un test de glycémie capillaire, etc. Cette visite de prévention a notamment pour but de dépister tout problème de santé et, au besoin, d'orienter la personne vers un centre de soins pour un bilan et une prise en charge médicale mais aussi d'attirer l'attention des étudiants sur les facteurs de risque en matière de santé : déséquilibre alimentaire, diabète, sida, etc.

Source : OFII

b) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En adoptant un amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine 35 ( * ) , l'Assemblée nationale a inséré en séance publique un article 4 bis (nouveau) dans le texte du présent projet de loi afin de prévoir que « les étudiants bénéficiant d'un suivi médical attesté par un certificat médical sont dispensés de la visite médicale » de l'OFII. Il s'agit, dans l'esprit de son auteur, d'une part, de faciliter la vie des étudiants en leur permettant de s'exonérer de la visite médicale obligatoire auprès de l'OFII (et en recourant aux services de la médecine universitaire ou de la médecine de ville, dont l'accès est souvent plus facile) et, d'autre part, de désengorger les services de l'OFII.

Cette nouvelle disposition est insérée au sein de l'article L. 313-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatif à la carte de séjour temporaire accordée aux étudiants étrangers. Le I du présent article détermine les conditions d'octroi de cette carte. Le II liste les cas dans lesquels cette carte est accordée de plein droit. Un décret en Conseil d'État en précise les conditions d'application.

c) Les modifications apportées par la commission des Lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a supprimé le présent article estimant qu'il relevait du domaine réglementaire.

II. La position de votre rapporteur pour avis

Outre le caractère probablement réglementaire de cette disposition, il semblerait, d'après les auditions conjointes conduites par les rapporteurs de la commission des lois et de la commission de la culture, que la question de la répartition des missions et des tâches ne soit pas encore clairement tranchée entre les différents intervenants :

- l'OFII souhaite être déchargé des visites médicales d'étudiants étrangers ; compte tenu de l'obligation qui lui est faite par le Gouvernement de stabiliser ses moyens, tant budgétaires qu'humains, c'est la condition que l'Office a posée à l'effort qui lui est demandé en termes de formations en langue française dans le cadre des dispositions de l'article 1 er du présent projet de loi ainsi que de reprise de compétences sur le volet « étrangers malades » prévue à l'article 10 ;

- les services universitaires de médecine préventive (SUMPPS) ne semblent pas prêts à reprendre cette compétence à leur charge , n'ayant à ce jour aucune dotation budgétaire leur permettant de faire face à ce transfert et estimant également être moins bien formés que les médecins de l'OFII au dépistage de pathologies spécifiques aux personnes étrangères.

Les SUMPPS

Le suivi sanitaire des étudiants est assuré, dans chaque université, par un service universitaire ou interuniversitaire de médecine préventive et de promotion de la santé (SUMPPS). Ce service est chargé de proposer à chaque étudiant, au cours de ses trois premières années d'études dans l'enseignement supérieur, un examen de prévention gratuit intégrant une dimension médicale, psychologique et sociale. Les SUMPPS agréés comme centres de santé peuvent prescrire certains soins, médicaments ou traitements (vaccins, pilule contraceptive...), en relation avec le médecin traitant. Les SUMPPS exercent aussi un rôle de veille sanitaire, de conseil et de relais dans le cadre de programmes de prévention et de plans régionaux en santé publique.

Pour mémoire, nos collègues de la commission des Affaires sociales du Sénat, Catherine Procaccia et Ronan Kerdraon, ont publié un rapport d'information du groupe de travail sur la sécurité sociale et la santé des étudiants 36 ( * ) . Plusieurs mesures relatives au SUMPPS y figurent. Certaines de ces propositions ont été examinées par le Sénat à l'occasion de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à l'enseignement et à la recherche 37 ( * ) . En particulier, l'une de ces propositions visait à confirmer le rôle des SUMPPS en matière de suivi vaccinal des étudiants dans un contexte marqué par le développement d'un certain nombre de maladies, dont la tuberculose.

Le Gouvernement doit sortir rapidement de cette ambiguïté afin de permettre aux opérateurs de se positionner et de dimensionner correctement leurs prestations, sauf à aboutir à des dysfonctionnements administratifs préjudiciables tant à la qualité d'accueil des étudiants étrangers en France qu'à la santé publique de l'ensemble de la population.

Article 5 (art. L. 311-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Autorisation provisoire de séjour pour les étudiants titulaires d'un master

Le présent article propose d'étendre aux cas de création d'entreprise l'autorisation provisoire de séjour délivrée aux étudiants étrangers titulaires d'un master qui souhaitent effectuer une première expérience professionnelle en France.

I. Le dispositif proposé

a) L'état actuel du droit

En l'état actuel du droit, l'article L. 311-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile autorise la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour (APS) d'un an non renouvelable aux étudiants titulaires d'un diplôme au moins équivalent au master . L'objectif de cette disposition dérogatoire est de permettre à l'étudiant concerné de compléter sa formation par une première expérience professionnelle en France.

L'évolution du régime juridique de l'APS depuis 2006

L'article L. 311-11 a été créé par la loi du 24 juillet 2006 38 ( * ) .

La loi du 22 juillet 2013 39 ( * ) a assoupli les conditions de délivrance de cette APS en supprimant la notion de « perspective de retour dans le pays d'origine » et de participation directe ou indirecte au développement économique de la France ou du pays d'origine. Elle a en outre porté sa durée de 6 à 12 mois.

On notera que c'est une proposition de loi 40 ( * ) de février 2013 de notre collègue Dominique Gillot relative à l'attractivité universitaire de la France qui avait ouvert le débat sur un allongement de cette durée de 6 à 12 mois afin de donner aux intéressés une réelle chance de s'insérer professionnellement. Cette proposition de loi n'avait pas été examinée par le Sénat mais plusieurs de ses dispositions et en particulier de son article 1 er relatif à l'APS ont été insérées au cours de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche examiné quelques semaines plus tard.

Cette durée de 12 mois doit être mise à profit pour chercher (et, le cas échéant, exercer) un emploi salarié, mais pas n'importe lequel. Cet emploi doit remplir deux conditions cumulatives :

- être « en relation avec (la) formation » de l'étudiant concerné ;

- être « assorti d'une rémunération supérieure à un seuil déterminé par décret », actuellement 1,5 SMIC 41 ( * ) .

L'édiction de ces deux conditions vise à garantir que l'emploi concerné est bien un emploi qualifié , à la hauteur des compétences de l'intéressé, dans un souci de protection de ce dernier. Il s'agit de lui permettre de consolider sa formation, pour le plus grand bénéfice soit de son pays d'origine s'il choisit d'y retourner à l'issue de cette expérience professionnelle, soit de la France s'il décide d'y poursuivre sa carrière professionnelle.

Ce seuil de 1,5 SMIC (soit actuellement environ 1 600 euros nets et 2 200 euros bruts par mois) correspond au salaire moyen des salariés en France (quel que soit leur niveau de diplôme et leur ancienneté). S'agissant des seuls diplômés de niveau master et plus, le salaire d'embauche observé s'établit autour de 2 450 euros bruts par mois (cf. ci-dessous).

La situation professionnelle des jeunes diplômés en France
un an après l'obtention de leur diplôme

Pour la promotion 2013, un peu plus de 6 jeunes diplômés Bac+5 et plus sur 10 (63 %) sont en emploi. La rémunération progresse d'environ de 2 % tant en moyenne (29.400 euros) qu'en médiane (28.700 euros), par rapport à celle de la promotion 2012. Un diplômé en sciences technologiques touche environ 60 % de plus qu'un diplômé en sciences humaines. Cet écart s'explique notamment par la présence plus fréquente de ces derniers dans le secteur public où la proportion de contrats à durée déterminée est plus importante que dans le privé. Par rapport à celle du public, la rémunération moyenne dans le secteur privé est supérieure de plus d'un quart.

Source : APEC, « Les jeunes diplômés de 2013 :
situation professionnelle en 2014 », octobre 2014

À l'issue de cette période d'un an, l'intéressé pourvu de cet emploi (ou titulaire d'une promesse d'embauche) est autorisé à séjourner en France à titre professionnel, sans que lui soit opposable la situation de l'emploi.

Ce dispositif facilite le changement du statut d'« étudiant » à celui de « salarié » pour un certain nombre d'étudiants de haut niveau et favorise ainsi l'insertion professionnelle en France des étudiants étrangers diplômés dans notre pays.

Il contribue aussi à l'attractivité de notre système universitaire. Une étude du CEPIIa en effet mis en évident un « effet salaire » dans le choix du pays d'accueil par les étudiants internationaux, ce qui accrédite le fait que la plupart des étudiants, lorsqu'ils migrent pour étudier, ont également pour motivation de s'insérer à terme sur le marché du travail 42 ( * ) .

Changement de statut des étudiants étrangers

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Étudiant vers « Salarié »

5 383

8 252

11 283

8 428

8 905

9 513

Étudiant vers « Vie privée et familiale »

6 353

5 898

5 235

4 812

4 495

4 400

Étudiant vers Autres

1 451

1 244

1 016

812

727

995

Source : Étude d'impact

Que deviennent les étudiants étrangers quelques années après leur entrée
sur le territoire français ?

« (...) 60 % des étudiants entrés en France en 2004 ne disposent plus d'un titre en qualité d'étudiant fin 2012. Environ un tiers est toujours présent. Ces derniers semblent s'installer durablement en France, soit qu'ils se sont mariés, soit qu'ils ont trouvé un emploi, soit qu'ils détiennent encore, pour 10 % d'entre eux, un titre de séjour « étudiant ». Il s'agit notamment des étudiants en doctorat et en médecine. Ce sont principalement les étudiants des continents européen et africain qui s'établissent en France ».

Les étrangers en France. Rapport au Parlement sur les données de l'année 2013 (extrait).

Le nombre d'APS délivrées à des étudiants étrangers n'a cessé d'augmenter chaque année depuis 2006. Le taux de rétention (part des étudiants étrangers ayant terminé leurs études et qui restent dans le pays en changeant de statut) est en moyenne d'un peu plus de 20 % dans les pays de l'OCDE et atteint les 30 % en France, au Canada et en Australie 43 ( * ) .

Autorisations provisoires de séjour délivrées aux étudiants étrangers diplômés

Année

2008

2009

2010

2011

2012

Nombre d'APS délivrées

723

1 165

1 739

1 945

3 060

Source : Étude d'impact

Des dispositifs comparables de « passerelle » existent également dans d'autres pays 44 ( * ) :

- l'Allemagne dispose d'un dispositif transitoire proche de l'APS française mais sur 18 mois ;

- le Canada, l'Australie, l'Autriche et la Nouvelle-Zélande, qui ont mis en place un système à points pour sélectionner les immigrés, octroient des points supplémentaires aux candidats détenteurs d'un diplôme obtenu dans leur système d'enseignement supérieur.

b) Les modifications apportées par le projet de loi

Le présent article refond la rédaction de l'actuel article L. 311-11.

Cette nouvelle rédaction tient compte de la création de la carte de séjour pluriannuelle par l'article 11 du présent projet de loi. Ainsi, au terme de cette autorisation provisoire de séjour, l'étudiant qui a trouvé un emploi répondant aux critères (ou qui dispose d'une promesse d'embauche répondant aux mêmes critères) pourra demander à bénéficier d'une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » (dans les catégories suivantes : salarié d'une jeune entreprise innovante, emploi hautement qualifié, chercheur, universitaire ou artiste-interprète ) ou, à défaut, d'une carte de séjour provisoire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire ».

D'autre part, le nouvel article L. 311-11 étend le régime de l'APS aux étudiants justifiant d'un projet de création d'entreprise dans un domaine correspondant à leur formation .

Il s'agit ici de faciliter le passage du statut d'étudiant vers celui d'entrepreneur ou de profession libérale. Par parallélisme avec les dispositions existantes sur l'obtention d'un emploi (ou d'une promesse d'embauche) dans les 12 mois, il est prévu qu'à l'issue de cette même période de 12 mois, le changement de statut soit possible à condition que l'intéressé justifie :

- de la création « effective » de cette entreprise ;

- ainsi que de son caractère « viable » .

Le créateur d'entreprise pourra alors solliciter son changement de statut et demander à bénéficier soit d'une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » au titre de créateur d'entreprise soit, à défaut, d'une carte de séjour temporaire portant la mention « entrepreneur/profession libérale ».

c) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Valérie Corre, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, qui ouvre le bénéfice de ce dispositif aux étrangers titulaires d'un diplômé « figurant sur une liste fixée par décret ».

L'Assemblée a adopté un deuxième amendement de Valérie Corre précisant que le décret qui déterminera les seuils minimum de rémunération pour l'exercice d'un emploi par le titulaire de master devra tenir compte « du domaine professionnel et du territoire concernés ». Il s'agit de substituer au seuil unique actuellement fixé à 1,5 SMIC une multiplicité de seuils adaptés aux domaines professionnels et aux territoires concernés.

d) Les modifications apportées par la commission des lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement visant à revenir à l'unicité du seuil d'embauche pour l'ensemble de la France, sans prise en compte de spécificités sectorielles ou géographiques afin de ne pas complexifier le dispositif ni risquer de le rendre inégalitaire selon les secteurs concernés.

II. La position de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur considère avec bienveillance ce dispositif qui permet de faciliter le changement de statut pour les étudiants à haut potentiel vers des emplois qualifiés en France : ces talents étrangers contribueront à notre croissance économique et à notre rayonnement international. Mais ce dispositif permettra également aux pays d'origine, dans une logique de co-développement , de bénéficier, au moment de l'éventuel retour, des professionnels formés et expérimentés dont ils ont besoin.

Les débats qui ont eu lieu au Sénat et à l'Assemblée nationale en 2013 sur l'immigration étudiante et professionnelle avaient d'ailleurs fait émerger un large consensus autour de la nécessité de favoriser l'immigration étudiante, y compris à la suite de l'obtention du diplôme 45 ( * ) .

Votre rapporteur souhaiterait néanmoins que le dispositif soit suffisamment encadré pour éviter tout effet d'aubaine et détournement du dispositif aux seules fins d'une prolongation du maintien sur le territoire . Or, l'encadrement de l'APS « création d'entreprise » s'avère plus délicat que celui de l'APS « recherche d'emploi » :

- comment justifie-t-on d'un « projet » de création d'entreprise au moment de demander l'APS ?

- comment justifie-t-on du caractère « viable » de l'entreprise au moment de demander le changement de statut à l'issue de l'APS ?

Même si l'existence en France de différences de salaires d'embauche selon les domaines et les zones géographiques concernés est indéniable, votre rapporteur est particulièrement favorable à l'amendement de la commission des lois qui vise à revenir au texte du Gouvernement s'agissant d'un seuil unique minimal d'embauche. L'instauration d'une multiplicité de seuils différents est de nature à complexifier la recherche d'emploi, à rendre moins lisible notre dispositif d'accueil de ces jeunes professionnels et in fine , à nuire à notre attractivité universitaire.

Article 11
(chapitre III du titre I er du livre III
du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Carte de séjour pluriannuelle

Le présent article crée une carte de séjour pluriannuelle « générale » destinée à devenir le titre de séjour de droit commun des étrangers en France.

Il crée également deux cartes de séjour pluriannuelles spécifiques :

- le « passeport talent », destiné aux étrangers qui apportent une contribution au développement et au rayonnement de la France ;

- et la carte de séjour pluriannuelle « travailleur saisonnier ».

I. Le dispositif proposé

a) La carte de séjour pluriannuelle générale

L'ensemble des titres donnant droit au séjour aux étrangers en France est foisonnant. Deux catégories structurent toutefois notre droit :

- la carte de séjour temporaire annuelle 46 ( * ) (renouvelable chaque année tant que ses conditions d'octroi continuent d'être remplies par le titulaire) qui est attribuée pour des motifs précis ;

- la carte de résident de 10 ans octroyée sous conditions après 5 ans de résidence régulière 47 ( * ) .

L'annualité des cartes de séjour est donc aujourd'hui la règle ; la pluriannualité, l'exception.

Quelques cartes pluriannuelles existent cependant, essentiellement dans le domaine de l'immigration professionnelle 48 ( * ) , mais elles restent peu utilisées :

- la carte de séjour temporaire « travailleur saisonnier » (3 ans au plus) ;

- la carte de séjour temporaire « salarié en mission » (3 ans) ;

- la carte de séjour temporaire « étudiant » (entre 2 et 4 ans) ; cette carte a représenté moins de 5 % des titres renouvelés en 2012 au profit des étudiants étrangers ;

- la carte de séjour temporaire « scientifique » (durée adaptée à la durée des travaux de recherche) ; cette carte a représenté moins de 20 % des titres renouvelés en 2012 au profit des scientifiques étrangers ;

- la carte de séjour temporaire « carte bleue européenne » propre aux travailleurs hautement qualifiés (3 ans au plus).

Au total, la part des titres de séjour pluriannuels délivrés aux primo-arrivants représente moins de 16 % du total des admissions au séjour chaque année 49 ( * ) .

Le présent article prévoit donc désormais la délivrance à l'étranger, au terme d'une année de séjour régulier en France, d'une carte de séjour pluriannuelle générale .

La première délivrance 50 ( * ) de la carte de séjour pluriannuelle générale est subordonnée à une triple condition :

1- l'étranger justifie de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations prescrites dans le cadre du contrat personnalisé ;

2- il n'a pas manifesté de rejet des valeurs de la République ;

3- il continue à remplir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire dont il était précédemment titulaire 51 ( * ) .

La carte a en principe une durée de validité de quatre ans , sauf :

- pour les étudiants, dont la durée de validité serait celle des études, définie comme étant la durée « restant à courir du cycle d'études dans lequel est inscrit l'étudiant », sous réserve du caractère réel et sérieux desdites études ;

- pour les conjoints de Français, parents d'enfants français et titulaires de liens personnels et familiaux (deux ans) ;

- et pour les étrangers malades (durée des soins).

Le contrôle des nouveaux titres

Obligation de justifier pour l'étranger

Afin d'assurer néanmoins un contrôle sur les nouveaux titres et de maintenir l'exigence du respect à tout moment des conditions de délivrance de la carte de séjour, le texte prévoit que l'étranger doit pouvoir justifier, à tout moment, du maintien de son droit au séjour pendant la validité de la carte pluriannuelle. Le préfet pourra donc demander à l'étranger de présenter les justificatifs attestant que sa situation est inchangée.

Pouvoir de vérifier du préfet

Le préfet disposera également d'un droit de consultation et de communication des informations que l'étranger a transmises aux autres services de l'État afin de vérifier la cohérence des éléments et mieux détecter d'éventuelles fraudes. En cas de non-respect de ces formalités, le préfet pourra procéder au retrait de la carte de séjour, après respect d'une procédure contradictoire.

Source : Étude d'impact

b) La création d'un « passeport talent »

Suivant les conclusions d'un rapport d'inspection de 2013 52 ( * ) sur l'accueil des talents étrangers en France qui concluait à la nécessité de fusionner les titres existants , le présent article crée, à côté de la carte de séjour pluriannuelle dite « générale », une nouvelle carte de séjour pluriannuelle spécifique portant la mention « passeport talent ». Celle-ci est destinée aux étrangers qui apportent une contribution au développement et au rayonnement de la France. Ce « passeport talent » fusionne donc les cartes existantes (scientifique-chercheur, profession artistique et culturelle, salarié en mission, carte bleue européenne), il en modifie certaines des conditions d'attribution et intègre en son sein trois nouveaux motifs de séjour (étudiant titulaire d'un diplôme supérieur en France ou recruté dans une jeune entreprise innovante et exerçant une activité salariée, créateur d'entreprise, mandataire social).

Les neuf catégories d'étrangers concernées par le « passeport talent »

1° les étrangers qui exercent une activité professionnelle salariée et qui ont obtenu, dans un établissement d'enseignement supérieur habilité au plan national, un diplôme au moins équivalent au grade de master ou qui sont recrutés dans une jeune entreprise innovante ;

2° les étrangers qui occupent un emploi hautement qualifié, pour une durée égale ou supérieure à un an, et justifient d'un diplôme sanctionnant au moins trois années d'études supérieures ou d'une expérience professionnelle d'au moins cinq ans d'un niveau comparable (cette carte, d'une durée égale à celle figurant sur le contrat de travail, porte la mention « carte bleue européenne ») ;

3° les étrangers qui viennent en France pour effectuer une mission dans le cadre d'un détachement ou dans le cadre d'un contrat de travail avec une entreprise établie en France (la carte de séjour est délivrée pour une durée de trois ans) ;

4° les étrangers titulaires d'un diplôme équivalent au grade de master, qui mènent des travaux de recherche ou dispensent un enseignement de niveau universitaire (cette carte porte la mention « chercheur » ) ; ces travaux ou cet enseignement doivent être couverts par une convention d'accueil signée par un organisme public ou privé ayant une mission de recherche ou d'enseignement supérieur et préalablement agréé ;

5° les étrangers qui justifient d'un diplôme équivalent au grade de master ou d'une expérience professionnelle d'au moins cinq ans d'un niveau comparable et qui créent une entreprise en France ;

6° les étrangers qui procèdent à un investissement économique direct en France ;

7° les étrangers qui occupent la fonction de représentant légal dans un établissement ou une société établie en France, tout en étant salarié ou mandataire social hors de France dans un établissement ou une société du même groupe ;

8° les étrangers qui exercent la profession d'artiste-interprète 53 ( * ) ou qui sont auteur d'une oeuvre littéraire ou artistique 54 ( * ) ; il est prévu que, lorsque l'étranger sera salarié, un acte réglementaire fixera la durée minimale, exigée pour la délivrance du titre, des « contrats d'engagements conclus avec une entreprise ou un établissement dont l'activité principale comporte la création ou l'exploitation d'une oeuvre de l'esprit ». Ce texte fixera également le seuil de rémunération dont ces étrangers devront justifier ;

9° les étrangers dont la renommée internationale est établie, qui viennent exercer en France une activité dans un domaine scientifique, littéraire, artistique, intellectuel, éducatif ou sportif .

Source : projet de loi initial

D'une durée maximale de quatre ans, le « passeport talent » est délivré dès la première admission au séjour .

Cette carte est assortie d' autres conditions favorables destinées à faciliter l'accueil des talents étrangers :

- elle permet l'exercice d'une activité professionnelle salariée sans avoir à solliciter d'autorisation de travail ;

- en cas de perte involontaire d'emploi, elle est renouvelée pour un an puis, le cas échéant, pour la durée des droits acquis à l'allocation d'assurance chômage ;

- les membres de la famille du titulaire de cette carte peuvent se voir délivrer une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent - famille » qui donne également droit à l'exercice d'une activité professionnelle ;

- l'étranger qui, titulaire d'un titre de séjour délivré sur un autre fondement, sollicite la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » ou « passeport talent - famille » se voit délivrer cette carte dès la première demande pour une durée maximale de quatre ans sous réserve qu'il en remplisse les conditions.

Cette carte pourrait concerner à terme, d'après le ministre de l'intérieur, jusqu'à 10 000 personnes chaque année .

c) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Tout en conservant l'équilibre général du dispositif proposé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a amendé le texte du présent article sur de nombreux points d'inégale importance.

• S'agissant du contrat d'intégration républicaine et de son respect

- l'expression générique de « contrat personnalisé » a été remplacée par celle, plus précise et conforme aux dispositions adoptées à l'article 1 er du présent projet de loi, de « contrat d'intégration républicaine » ;

- le contrôle de l'assiduité du demandeur aux formations prévues à ce contrat pourra tenir compte de « circonstances exceptionnelles » qui auraient justifié qu'il ne puisse être assidu ;

- à la référence faite aux « valeurs de la République », dont le rejet peut entraîner un refus de délivrer une carte de séjour pluriannuelle, a été ajoutée une référence aux « valeurs essentielles de la société française » ;

• S'agissant des étudiants étrangers

- sur une proposition de Mme Chantal Guittet, députée, le caractère réel et sérieux des études , conditionnant la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle pour la durée restant à courir de celles-ci, sera attesté par l'établissement de formation ;

- il est également prévu désormais qu'« un redoublement par cycle d'études ne remet pas en cause, par lui-même le caractère sérieux des études » ;

• Transposition de directives européennes

- une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « salarié détaché ICT 55 ( * ) » a été créée pour les étrangers venant en France pour effectuer une mission dans le cadre d'un détachement afin soit d'occuper un poste d'encadrement supérieur soit d'apporter leur expertise dans une entreprise française du groupe d'entreprises auquel ils appartiennent 56 ( * ) ; il s'agit donc d'une nouvelle catégorie de carte de séjour pluriannuelle spécifique, aux côtés du « passeport talent » et de la carte de séjour pluriannuelle « travailleur temporaire » ;

- concernant la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » à un étranger ayant la qualité de scientifique chercheur , il est précisé que l'étranger ayant été admis dans un autre État membre de l'Union européenne peut mener une partie de ses travaux en France sur la base de la convention d'accueil conclue dans le premier État membre s'il séjourne en France pour une durée inférieure ou égale à trois mois, pour autant qu'il dispose de ressources suffisantes ; s'il séjourne en France pour une durée supérieure à trois mois, il doit justifier remplir les conditions requises de l'étranger chercheur, sans que soit exigée la production d'un visa de long séjour 57 ( * ) ;

• Autres modifications du texte adoptées par l'Assemblée nationale

- s'agissant de la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » à un étranger recruté dans une jeune entreprise innovante, il est désormais précisé que l'intéressé doit avoir été recruté « pour exercer des fonctions en lien avec le projet de recherche et développement de l'entreprise » ;

- les modalités selon lesquelles, en cas de perte involontaire d'emploi, un étranger salarié titulaire d'une carte portant la mention « passeport talent » peut bénéficier du renouvellement de celle-ci pour une durée équivalente aux droits qu'il a acquis à l'allocation d'assurance chômage ont été précisées ;

- les conditions d'attribution aux salariés en mission ont été reformulées en précisant notamment qu'un contrat de travail devait être conclu avec l'entreprise établie en France ; la mention de la durée de la carte, initialement prévue à 3 ans, a été supprimée, celle-ci pourra donc être portée à 4 ans au maximum ;

- les conditions de délivrance du « passeport talent » ainsi que les seuils de rémunération spécifiques à certaines de ces publics (qu'un décret en Conseil d'État devra préciser) pourront « différer pour les départements et les régions d'outre-mer afin de prendre en compte la dimension réduite de ces économies, les dynamiques démographiques locales et la situation sur le marché du travail . »

d) Les modifications apportées par la commission des lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a apporté de nombreuses améliorations au texte qui lui était transmis par l'Assemblée nationale, dont plusieurs rejoignent des observations de votre rapporteur.

S'agissant de la carte de séjour pluriannuelle générale, toujours à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a lié sa délivrance à une condition supplémentaire : l'atteinte du premier objectif de connaissance de la langue française (A1). Pour se voir délivrer une telle carte, l'étranger devra donc remplir quatre conditions distinctes :

1- justifier de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations prescrites par l'État dans le cadre de son contrat d'intégration ;

2- avoir atteint le niveau de langue prescrit dans son contrat d'intégration ;

3- ne pas avoir « manifesté de rejet des valeurs essentielles de la société française et de la République » ;

4- continuer à remplir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire dont il était précédemment titulaire.

S'agissant plus spécifiquement des étudiants étrangers bénéficiaires de cette carte de séjour pluriannuelle générale, la commission des lois a adopté un amendement de notre collègue Michel Mercier qui prévoit que le caractère réel et sérieux des études n'est pas attesté par l'établissement de formation mais plus précisément « apprécié au regard des éléments produits par les établissements de formation et par l'intéressé ». Elle a également, à l'initiative de son rapporteur, supprimé la précision ajoutée par l'Assemblée nationale selon laquelle « un redoublement par cycle d'études ne remet pas en cause, par lui-même, le caractère sérieux des études », estimant que cette disposition relevait du pouvoir réglementaire.

S'agissant du « passeport talent », la commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, a étendu le bénéfice du « passeport talents » aux salariés titulaires d'un diplôme « figurant sur une liste fixée par décret », alors que seuls étaient visés dans le dispositif initial les salariés titulaires d'un diplôme au moins égal au grade de master ; cet ajout devrait permettre d'étendre le bénéfice de la mesure aux titulaires de diplômes professionnalisant mais n'octroyant pas officiellement le grade de « master ».

Elle a également redéfini totalement les bénéficiaires de la neuvième catégorie de bénéficiaires du « passeport talent » : il s'agissait, dans le texte transmis par l'Assemblée nationale, des étrangers « dont la renommée nationale ou internationale est établie » ; à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a remplacé ce critère par celui de : « dont les compétences et le talent sont établis », estimant que les notions de « compétences » et de « talent » sont mieux connues du droit français et pourront donc être plus facilement appliquées par les services préfectoraux que la notion trop floue de « renommée nationale ou internationale ».

Elle a aussi prévu, toujours à l'initiative de son rapporteur, que le décret en Conseil d'État qui fixera les conditions d'application du présent article précisera les conditions de délivrance de la carte pluriannuelle « chercheur » comme il le fera pour les autres cartes pluriannuelles.

En outre, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois :

- a prévu un cas supplémentaire dans lequel le titre pluriannuel ne sera pas de 4 mais de 2 ans ;

- a ajouté le critère d'« économiquement viable » pour les créations d'entreprises ;

- est revenue au dispositif initial du gouvernement pour les demandes de changement de statut : l'étranger demandeur devra repasser par une carte de séjour annuelle correspondant au nouveau motif désiré avant de pouvoir demander une carte pluriannuelle ; le « passage direct » d'une carte pluriannuelle à une autre, souhaité par l'Assemblée nationale, est supprimé ;

- a prévu que la prolongation du titre en cas de chômage survenant dans les trois mois précédant l'expiration du titre est d'une durée d'un an (et non pas de la durée des droits au chômage) ;

- a supprimé l'ajout opéré par l'Assemblée nationale selon lequel les observatoires de l'immigration peuvent être consultés concernant les actes réglementaires fixant les conditions de délivrance des « passeports talent » outre-mer, estimant que cette précision était inutile.

II. La position de votre rapporteur pour avis

a) Sur le principe d'une carte de séjour pluriannuelle

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'effort de simplification et de lisibilité engagé par le Gouvernement.

La délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle qui serait désormais « de droit commun » pour les étudiants étrangers en France, d'une durée égale à celle de leurs études, est une avancée significative en termes d'attractivité universitaire de la France.

C'est le gage d'un accueil de qualité pour les étudiants étrangers que nous souhaitons voir rejoindre nos établissements d'enseignement supérieur.

Au-delà de la qualité de l'accueil que notre pays se doit de réserver aux étudiants étrangers, votre rapporteur est favorable au développement d'une politique volontariste d'accueil des étudiants étrangers sur des filières d'excellence et prestigieuses, impulsée par le Gouvernement via ses ambassades, consulats et Campus France et en lien avec les établissements d'enseignement.

Une telle politique passe par une exigence renforcée :

- exigence au moment de l'admission : exigence sur le niveau académique des étudiants, diversification des zones géographiques de provenance, exigence sur les filières et spécialisations choisies ;

- exigence au cours des études : exigence sur le « caractère réel et sérieux » des études (assiduité aux cours, présentation aux examens, contrôle de la progression des études et contrôle des changements de cursus), attention portée au taux de réussite et d'échec des étudiants étrangers.

À cet égard, votre rapporteur est particulièrement favorable à la décision de la commission des lois de supprimer la disposition introduite à l'Assemblée nationale selon laquelle « un redoublement par cycle d'études ne remet pas en cause, par lui-même, le caractère réel et sérieux des études ». Pour assurer le rayonnement universitaire de la France, il importe en effet que nous accueillions des étudiants étrangers brillants, d'une qualité universitaire incontestée. Il est indiscutable qu'un redoublement dû à des circonstances exceptionnelles et graves peut se justifier, mais l'instillation d'une sorte de « droit au redoublement » dans la loi ne constitue pas un signal d'exigence adressé aux étudiants du monde entier.

S'agissant du contrôle de l'assiduité du demandeur aux formations prévues au contrat d'intégration républicaine, qui pourra, en vertu de la modification adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, tenir compte de « circonstances exceptionnelles » qui auraient justifié qu'il ne puisse être assidu, votre rapporteur est très réservé, estimant que cet ajout est de nature à affaiblir le principe de l'assiduité exigé.

b) Sur le « passeport talent »

Votre rapporteur est favorable à l'instauration de ce nouveau titre destiné aux étrangers qui apportent une contribution au développement et au rayonnement de la France , et tout particulièrement :

- aux artistes-interprètes et auteurs d'oeuvres artistiques et littéraires ;

- aux étrangers dont les compétences et le talent sont établis dans un domaine scientifique, littéraire, artistique, intellectuel, éducatif ou sportif ;

- aux chercheurs et aux professeurs de l'enseignement supérieur.

La création de ce titre unique constitue un signal fort à l'attention des étrangers talentueux qui envisagent un séjour dans notre pays.

Article 23 (art. L.221-6 et L. 553-7 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. 719 du code de procédure pénale) - Accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative

Le présent article insère deux nouveaux articles L. 221-6 et L. 553-7 dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui posent le principe d'un droit d'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative .

I. Le dispositif proposé

a) L'état actuel du droit

En l'état actuel du droit, ces zones ne sont pas fermées aux journalistes, mais aucun texte n'interdit ni n'autorise spécifiquement leur accès.

Les seules personnes autorisées à visiter « à tout moment » les locaux de garde à vue, les centres de rétention, les zones d'attente, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés, sont les députés et les sénateurs ainsi que les représentants au Parlement européen élus en France 58 ( * ) .

Dans ce cadre et à l'exception toutefois des locaux de garde à vue, députés, sénateurs et représentants au Parlement européen élus en France peuvent désormais, depuis le vote de la loi de modernisation du secteur de la presse en début d'année 2015, être accompagnés d'un ou plusieurs journalistes 59 ( * ) , au nom du droit à l'information.

La position de votre commission de la culture sur l'article 15 bis
de la proposition de loi de modernisation du secteur de la presse

À l'occasion de cette discussion, votre commission avait choisi en première lecture de proposer la suppression de cet article permettant aux journalistes d'accompagner les parlementaires dans des locaux de privation de liberté.

Rappelons toutefois, pour la bonne compréhension de nos débats, que cette suppression avait été motivée, non par des raisons de fond mais par des raisons de forme.

Ainsi que l'indiquait notre collègue rapporteur Philippe Bonnecarrère 60 ( * ) : « Votre commission a estimé que cet article n'avait pas pleinement sa place au sein de la proposition de loi dont il faut rappeler qu'elle vise à moderniser le secteur de la presse. Lors des débats à l'Assemblée nationale, le président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation avait d'ailleurs indiqué qu'il ne fallait pas étendre le périmètre de la proposition de loi. Par ailleurs, le Président de la République a annoncé le 19 janvier 2015 qu'un projet de loi renforçant « la protection du secret des sources » des journalistes serait prochainement discuté au Parlement. Votre commission a donc estimé que les dispositions de cet article qui intéressent avant tout la commission des lois, méritaient un examen approfondi dans un texte plus approprié. »

En revanche, si des journalistes seuls souhaitent rencontrer des détenus ou visiter les locaux des centres de rétention ou des zones d'attente, ils doivent demander, au cas par cas, une autorisation à l'autorité administrative compétente qui statue discrétionnairement.

b) Les modifications apportées par le projet de loi

Le présent article autorise désormais expressément l'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative , afin de garantir les libertés d'expression et de communication des personnes temporairement privées de liberté ainsi que le droit à l'information.

Il insère dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile deux nouveaux articles L. 221-6 et L. 553-7, qui posent le principe du droit d'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative . Dans chacun de ces nouveaux articles, il est prévu qu'un décret en Conseil d'État fixera les conditions dans lesquelles les modalités d'accès se concilieront avec le respect de la dignité des personnes et les exigences de sécurité et de fonctionnement du lieu de rétention. Ce décret précisera la procédure d'autorisation ainsi que les motifs de refus d'autorisation.

La prise d'images ne pourra être autorisée qu'avec l'accord préalable des personnes et, dans le cas des mineurs, dans le respect de leur anonymat patronymique et physique .

c) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre quelques amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement élargissant le dispositif à la prise de son, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois, a étendu le respect de l'anonymat patronymique et physique - initialement garanti aux seuls mineurs - aux majeurs, sauf accord contraire exprès de leur part pour lever l'anonymat.

S'agissant des « majeurs » visés, il ne s'agit donc plus seulement de respecter l'anonymat patronymique et physique des personnes détenues mais aussi l'anonymat des personnels et des intervenants dans les lieux concernés.

d) Les modifications apportées par la commission des lois du Sénat

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a proposé une nouvelle rédaction complète du présent article qui permet d'apporter deux précisions utiles :

- seraient ainsi soumises à l'accord préalable des personnes concernées aussi bien la prise d'images et de son que leur diffusion ;

- les journalistes concernés seraient ceux titulaires de la carte de presse.

Par ailleurs, considérant désormais que le dispositif prévu au second alinéa de l'article 719 du code de procédure pénale (dispositif prévoyant que les parlementaires pouvaient être accompagnés par des journalistes) n'avait plus lieu d'être s'agissant des zones d'attente et des centres de rétention administrative, la commission des lois, toujours à l'initiative de son rapporteur, a opéré un toilettage dudit article 719.

II. La position de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur est favorable à ce que le droit à l'information soit clairement établi au sein des zones d'attente et des centres de rétention administrative.

Une meilleure connaissance par le grand public des conditions de fonctionnement de ces espaces est en effet de nature à éclairer et enrichir notre débat public sur l'immigration irrégulière.

Le dispositif proposé par le présent article est donc jugé satisfaisant par votre rapporteur qui considère qu'il permet la conciliation équilibrée de plusieurs principes potentiellement conflictuels :

- le droit à l'information, la liberté d'expression, le droit de communication des personnes retenues, d'une part,

- la protection des libertés individuelles et les nécessités tenant au maintien de l'ordre public ainsi qu'à l'activité des services de l'État dans ces lieux, de l'autre.

* 27 Ces dispositions ne concernent pas les ressortissants des États-membres de l'Union européenne ni des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen ni de la Confédération suisse.

* 28 La Guadeloupe, Mayotte et la Réunion sont des « départements et régions d'outre-mer ». La Guyane et la Martinique relèvent de la catégorie des « collectivités uniques ». Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont des « collectivités d'outre-mer ». La Nouvelle-Calédonie est une collectivité sui generis . Quant aux terres australes et antarctiques françaises, elles ont le statut de « territoire d'outre-mer ».

* 29 Les étrangers âgés de plus de 65 ans sont toutefois dispensés de remplir cette condition relative à la connaissance de la langue française.

* 30 Articles R. 311-24 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et D. 338-23 du code de l'éducation.

* 31 En l'état actuel du droit, il s'agit des engagements pris en matière de formation civique et, éventuellement, linguistique (cf article 1 er du présent projet de loi).

* 32 C'était l'une des préconisations du rapport précité de notre collègue sénateur Roger Karoutchi.

* 33 Décret modifié n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française.

* 34 Article R. 313-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 35 La commission des lois de l'Assemblée nationale y a donné un avis favorable, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

* 36 Rapport d'information de Ronan Kerdraon et Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales n° 221 (2012-2013).

* 37 Voir compte rendu intégral de la séance publique du Sénat du 21 juin 2013.

* 38 Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

* 39 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 40 Proposition de loi n° 348 (2012-2013) de Dominique Gillot et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 12 février 2013.

* 41 Article R. 5221-29 du code du travail.

* 42 Lettre du CEPII n° 338 du 20 décembre 2013 : « Les étudiants étrangers : un enjeu de politique migratoire » de Lionel Ragot.

* 43 Cf. lettre du CEPII précitée.

* 44 Cf. lettre du CEPII précitée.

* 45 Voir Journal Officiel des Débats du Sénat - séance du 24 avril 2013.

* 46 Article L. 313-1.

* 47 Article L. 314-8.

* 48 Article L. 313-10.

* 49 Chiffres issus de l'étude d'impact.

* 50 La carte de séjour pluriannuelle générale peut être renouvelée si l'étranger continue de remplir ces mêmes conditions.

* 51 La carte de séjour pluriannuelle porte la même mention que la carte de séjour temporaire dont l'étranger était précédemment titulaire. Si l'étranger sollicite la délivrance ou le renouvellement d'une carte pluriannuelle en faisant valoir un autre motif que celui sur lequel est fondée la carte de séjour dont il était titulaire, il bénéficie d'une carte de séjour temporaire d'une durée d'un an lorsque les conditions de délivrance de cette carte sont remplies. À l'expiration de la durée de validité de cette carte de séjour temporaire et s'il continue à remplir les conditions de délivrance, il bénéficie à sa demande d'une carte de séjour pluriannuelle portant la même mention.

* 52 Rapport IGAE-IGA d'avril 2013.

* 53 Selon la définition donnée par l'article L. 212-1 du code de la propriété intellectuelle : « l'artiste-interprète ( ... ) est la personne qui représente, chante, récite, déclame, joue ou exécute de toute autre manière une oeuvre littéraire ou artistique, un numéro de variétés, de cirque ou de marionnettes ».

* 54 Au sens des « oeuvres de l'esprit » dont l'article L. 112-2 du code de la propriété intellectuelle fixe une liste non exhaustive.

* 55 «Intra-company transfer», ce qui signifie « transfert intragroupe » en français.

* 56 Il s'agit de transposer en droit interne la directive n° 2014/66/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un transfert temporaire intragroupe.

* 57 Il s'agit ici aussi d'une transposition de directive européenne en droit interne : directive n° 2005/71/CE du conseil du 12 octobre 2005 relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique.

* 58 Article 719 du code de procédure pénale.

* 59 Loi portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse (n° 2015-433 du 17 avril 2015).

* 60 Rapport n° 258 (2014-2015) de Philippe Bonnecarrère, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

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