EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 30 SEPTEMBRE 2015
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Notre commission s'est à nouveau saisie pour avis en deuxième lecture de la proposition de loi relative à la protection de l'enfant, dont 50 articles sont encore en navette. Une trentaine sont nouveaux, dont la moitié relève de la compétence de notre commission : procédure judiciaire d'assistance éducative, affaires portées devant le juge aux affaires familiales ou le tribunal de grande instance, liens entre droit civil et pénal. Certains articles ont fait l'objet d'une convergence de vue des deux chambres : les députés ont souscrit à certaines suppressions ou ont adopté certains articles conformes. D'autres ont été substantiellement modifiés et le texte compte de nombreuses dispositions nouvelles qui portent sur les relations entre autorité judiciaire et service de l'aide sociale à l'enfance (ASE), lient l'appréciation du juge - confirmant une impression globale de défiance à son égard - donnent un cadre juridique à des pratiques informelles, introduisent la notion d'inceste en droit pénal ou réglementent les tests osseux.
Je vous proposerai de revenir à la position du Sénat sur certains points, aucun élément nouveau ne justifiant un changement de position, de lever des incertitudes juridiques, de conserver au juge un pouvoir d'appréciation et de clarifier les responsabilités des acteurs.
Examen des amendements
Article 5 AB
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.1 supprime l'article 5 AB, dont la raison d'être est de corriger des divergences de pratiques au sein du ministère public. Une circulaire du ministre de la justice devrait suffire. Quant aux signalements de mineurs en danger, la rédaction n'apporte rien au droit existant qui découle de l'article L. 226-3 du code de l'action sociale et des familles.
L'amendement LOIS.1 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.2 est un amendement de repli, qui conserve la notion de « danger grave et immédiat » tout en supprimant le reste.
L'amendement LOIS.2 est adopté.
Article 5 B
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'article 5 B donne un cadre juridique à l'accueil de l'enfant par un tiers bénévole. Cela n'implique pas un transfert de responsabilité juridique. L'amendement LOIS.3 affirme donc le pouvoir de direction du service de l'ASE sur le tiers, sans remettre en cause le caractère bénévole de sa collaboration.
L'amendement LOIS.3 est adopté.
Article 6 bis
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'article 6 bis impose au juge aux affaires familiales de motiver spécialement sa décision lorsqu'il décide que le droit de visite du parent qui n'a pas la garde de l'enfant ne peut s'exercer que dans un espace de rencontre. Or l'article 373-2-9 prévoit que le juge ne peut l'imposer que « lorsque l'intérêt de l'enfant le commande » : il doit donc déjà motiver sa décision. L'amendement LOIS.4 supprime cet article superfétatoire.
L'amendement LOIS.4 est adopté.
Article 6 ter
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.5 réécrit l'article 6 ter pour ne conserver que, d'une part, l'extension du dispositif de visite en présence d'un tiers aux situations dans lesquelles l'enfant est confié à une personne, et non pas seulement à un service ou un établissement et, d'autre part, la motivation spéciale de la décision. J'ai été convaincu par les conseillers de la ministre qui m'ont affirmé que la décision spécialement motivée du juge éclairait la mission des éducateurs. Il n'y a de toute façon pas de risque de conséquences néfastes, ce qui n'est pas le cas de toutes les autres nouveautés.
M. Michel Mercier . - Certes, mais il ne faut pas surcharger les juges de questions de droit familial, qui représentent déjà 80 % de l'activité de certains tribunaux. Veillons à ne pas les emboliser.
L'amendement LOIS.5 est adopté.
Article 6 quater
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.6 supprime un article qui n'apporte qu'une précision redondante.
L'amendement LOIS.6 est adopté.
Article 8
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.7 simplifie la rédaction de l'article L. 223-3 : au lieu de distinguer les différents cas d'information du juge des enfants, il est plus simple de prévoir l'information du juge dans tous les cas.
L'amendement LOIS.7 est adopté.
Article 12
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.8 revient à la position du Sénat en première lecture, supprimant un article qui rend l'adoption simple quasiment irrévocable. Cette adoption très peu employée, car très peu promue par les services, fait l'objet de très peu de demandes de révocation, dont très peu sont acceptées par le juge. Mais en la rendant quasi irrévocable, nous éteindrons cette forme d'adoption, en dissuadant les candidats. J'en ai discuté avec les services du ministère. Sur ce sujet, il serait préférable d'adopter un texte global sur les institutions de l'adoption simple et plénière, le mécanisme de la kafala et le système, actuellement presque hors droit, du parrainage.
M. Philippe Bas, président . - Aucun élément nouveau ne justifie que le Sénat change d'avis.
M. Jean-Pierre Sueur . - Les associations regroupant des familles ayant adopté craignent la précarisation de l'adoption, qui peut être très déstabilisante. Cela conduit à des situations ingérables si des parents ayant abandonné leurs enfants ou refusé de les reconnaître changent d'avis.
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Au bout du compte, c'est le juge qui décide : une adoption ne se dissout pas comme un Pacs ! Après trente ans de barreau, je crois encore à la sagesse du juge. Le Sénat pourrait indiquer son intérêt pour un projet ou une proposition de loi sur ce sujet, qu'il faudrait faire précéder d'une mission d'information.
Mme Jacqueline Gourault . - Très bonne idée !
L'amendement LOIS.8 est adopté.
Article 15
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.9 supprime la référence aux modalités adaptées à l'âge et au degré de maturité de l'enfant lors de son audition dans une procédure d'adoption qui le concerne.
L'amendement LOIS.9 est adopté.
Article 16
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'article 16 prévoit un régime fiscal plus favorable pour les transmissions à titre gratuit entre adoptants et adoptés simples. L'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, a prévu une application rétroactive autorisant le non-paiement des sommes dues mais pas la récupération des sommes déjà acquittées, ce qui risque de la rendre inconstitutionnelle. Le Gouvernement soutiendra mon amendement LOIS.10 qui supprime cette disposition.
L'amendement LOIS.10 est adopté.
Article 17
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - En imposant que l'administrateur ad hoc soit indépendant du service de l'ASE, l'article 17 présuppose qu'il y a conflit d'intérêt entre ce service et le mineur.
Mme Jacqueline Gourault . - C'est bizarre !
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Et ce n'est pas le cas, par exemple, lorsque les parents s'opposent à un acte usuel de l'autorité parentale, et que le service gardien demande un arbitrage. C'est ubuesque : il faudrait éliminer tous les administrateurs membres d'associations subventionnées par le conseil général responsable ! Mon amendement LOIS.11 supprime cet article, comme le Sénat l'avait fait en première lecture.
M. Michel Mercier . - Une précision : le service de l'ASE, nommé en tant que tel dans ce texte, n'a pas d'existence juridique propre : c'est le département. On l'oublie trop souvent !
Mme Jacqueline Gourault . - En effet ; c'est souvent un État dans l'État.
M. Michel Mercier . - Le président du Conseil départemental est responsable.
M. Philippe Bas, président . - ...y compris pénalement. Ne pourrait-on pas corriger le texte ?
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Cela impliquerait de toucher à tous les textes où cette expression est reprise.
L'amendement LOIS.11 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.12 est un amendement de repli, consistant à introduire les dispositions dans le code qui convient et à limiter l'interdiction au seul cas du placement du mineur.
L'amendement LOIS.12 est adopté.
Article 17 bis A
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.13 supprime une précision superfétatoire.
L'amendement LOIS.13 est adopté.
Article 17 bis
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'article 17 bis crée une procédure inédite de saisine du juge aux affaires familiales par le procureur pour une délégation forcée de l'autorité parentale, mais sans que le délégataire soit associé à la procédure ou que son accord soit recueilli. L'amendement LOIS.14 corrige cette lacune
L'amendement LOIS.14 est adopté.
Article 17 ter
L'amendement rédactionnel LOIS.15 est adopté.
Article 18
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.16 représente un pas vers une rédaction consensuelle. Au mot d'« abandon », qui dénote la faute, le texte de l'Assemblée nationale préfère celui de « délaissement », qui dénote davantage la fatalité. Vous m'aviez suivi en première lecture, mais il me semble indispensable d'arriver à un accord des deux assemblées sur ce sujet. Je vous propose en revanche de maintenir la position qui était celle du Sénat en première lecture, et de réintroduire le caractère volontaire de ce délaissement. Il me semble que cette solution est préférable à celle retenue par l'Assemblée nationale qui précise que les parents ne doivent pas avoir été empêchés d'entretenir des relations avec leur enfant « par quelque cause que ce soit ». Cette rédaction est en effet trop imprécise.
M. Philippe Bas, président . - Vous voulez préciser le caractère subjectif du délaissement, qui comporterait la volonté délibérée de ne pas prendre en charge l'enfant. Vous avez raison ; la rédaction de l'Assemblée nationale ouvrait la voie à des plaidoiries multiples.
L'amendement LOIS.16 est adopté, ainsi que l'amendement de précision LOIS.17.
Article 21 bis A
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.18 étend une prérogative de l'ASE à l'ensemble des tiers auxquels l'enfant a été confié en vertu d'une décision du juge des enfants.
L'amendement LOIS.18 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.19 retire l'administrateur ad hoc désigné sur le fondement de l'article 388-2 du code civil de la liste des personnes susceptibles d'engager une action en retrait d'autorité parentale, car il ne peut agir qu'au titre des droits du mineur.
L'amendement LOIS.19 est adopté.
Article 21 bis
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.20, concernant la kafala , renforce la sécurité juridique prévu à l'article 21 bis qui permet aux enfants recueillis par des Français d'acquérir la nationalité française au terme de délais raccourcis. Pour les Français établis à l'étranger, cela ne serait possible au bout de trois ans que si ces enfants leur ont été confiés par « une décision judiciaire de recueil légal ».
L'amendement LOIS.20 est adopté.
Article 21 ter
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - À titre personnel, je serais plutôt opposé aux tests osseux, scientifiquement contestés et aux résultats aléatoires. Ils ont été encadrés par l'Assemblée nationale ; je n'introduirai donc pas le débat, mais mon amendement LOIS.21 déplace cette disposition du code civil vers le code de l'action sociale et des familles.
L'amendement LOIS.21 est adopté.
Article 22
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Le Sénat avait jugé que l'introduction dans le code pénal de la notion d'inceste était prématurée, surtout à la lumière des termes vifs avec lesquels le Conseil constitutionnel avait condamné la dernière tentative. Mais ce n'est pas une position définitive ; en sociologie juridique, il est admis que le code pénal n'est pas là que pour réprimer, mais aussi pour exprimer certaines valeurs, comme le dit le président Badinter. L'inceste signifie quelque chose dans le langage du peuple français, et il n'est pas absurde de faire en sorte que la loi parle le même langage que le peuple.
Mais il ne fallait pas pour autant créer des surqualifications pénales entraînant des peines supérieures : l'Assemblée nationale parle d'inceste dans des situations qui constituaient déjà des aggravations.
La qualification d'inceste est une marque d'infamie ; il s'agit de se coordonner avec l'inceste civil et de se rapporter à l'idée que s'en fait la société : une relation sexuelle violente imposée par un membre de la famille proche.
L'amendement LOIS.22 corrige une rédaction de l'Assemblée nationale qui aurait pour effet que l'agression sexuelle d'un frère sur sa soeur ne serait pas qualifiée d'inceste - contre l'opinion commune - s'il ne disposait pas sur elle d'une autorité de droit ou de fait. Cette réduction avait été introduite par le Gouvernement, qui craignait un risque d'inconstitutionnalité.
M. Philippe Bas, président . - Je suis réservé sur la rédaction de l'objet de votre amendement : faut-il véritablement s'appuyer sur ce que nous supposons être « l'opinion publique » ?
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Nous pouvons faire l'économie de cette mention, en effet.
L'amendement LOIS.22 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - Sans l'amendement LOIS.23, le tuteur de l'enfant aurait été compris dans le périmètre alors qu'aucun lien d'alliance ou de famille ne le justifie, ce qui aurait créé une divergence de périmètre entre inceste civil et pénal.
L'amendement LOIS.23 est adopté.
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.24 supprime de la liste les anciens conjoints, concubins ou partenaires de Pacs : cela n'aurait pas de sens pour un enfant né après la séparation.
L'amendement LOIS.24 est adopté.
Article 22 bis
L'amendement rédactionnel LOIS.25 est adopté.
Article 22 quater A
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.26 supprime deux dispositions : la précision, qui va de soi, selon laquelle les associations de victimes d'agressions sexuelles peuvent exercer les droits de la partie civile en matière d'inceste ; l'obligation pour le juge de désigner un administrateur ad hoc dans les procès relatifs à l'inceste, alors que si celui-ci est commis en dehors de la famille nucléaire, les parents ne sont pas en cause et peuvent représenter l'enfant. Il conserve l'obligation pour la juridiction pénale de se prononcer, par une question spécifique, sur le caractère incestueux ou non des faits.
L'amendement LOIS.26 est adopté.
Article 22 quater
M. François Pillet, rapporteur pour avis . - L'amendement LOIS.27 remplace « fixe les objectifs de répartition proportionnée » des accueils de mineurs isolés, qui aurait pu occasionner des frictions, par « évalue les capacités d'accueil de ces mineurs de chaque département ».
M. Michel Mercier . - Soit, mais cela ne facilitera pas le placement des mineurs étrangers isolés. Jusqu'à présent, le ministre de la justice parvenait à grand peine à les répartir. Après avoir « évalué les capacités d'accueil », il n'aura plus qu'à en faire un recueil !
L'amendement LOIS.27 est adopté.
Article 22 quinquies
L'amendement LOIS.28 est adopté, ainsi que l'amendement LOIS.29.