EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LES POLITIQUES D'AIDE ET D'ACTION SOCIALE : LE RÔLE CENTRAL DES DÉPARTEMENTS
A. LE PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION A CONSACRÉ LE RÔLE DE CHEF DE FILE DES DÉPARTEMENTS EN MATIÈRE DE POLITIQUES SOCIALES
1. La pertinence de l'échelon départemental pour la définition, la mise en oeuvre et le pilotage des politiques sociales
a) Des départements chefs de file des politiques d'aide et d'action sociale
Depuis 1983, le processus de décentralisation, fondé sur une logique de spécialisation des collectivités territoriales par blocs de compétences , a conduit à l'affirmation du rôle du département dans la mise en oeuvre des politiques d'aide et d'action sociale.
La loi du 22 juillet 1983 1 ( * ) avait ainsi fixé un principe clair en dotant le département de la compétence de droit commun en matière d'aide sociale légale et en laissant à l'Etat des compétences résiduelles, désormais énumérées à l'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles.
La loi du 13 août 2004 2 ( * ) est venue réaffirmer et renforcer le rôle du département en lui confiant la mission de chef de file de l'action sociale . Elle l'a ainsi chargé de la définition et de la mise en oeuvre des politiques d'action sociale sur son territoire mais également de la coordination avec l'ensemble des acteurs amenés à intervenir en la matière. Ce rôle de chef de file est codifié à l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles. Il a été décliné à l'article L. 113-2 de ce même code s'agissant de l'action sociale en faveur des personnes âgées.
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Article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles « Le département définit et met en oeuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. Il organise la participation des personnes morales de droit public et privé mentionnées à l'article L. 116-1 à la définition des orientations en matière d'action sociale et à leur mise en oeuvre. Les prestations légales d'aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours, à l'exception des prestations énumérées à l'article L. 121-7. » Article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles « Le département définit et met en oeuvre l'action sociale en faveur des personnes âgées. Il coordonne, dans le cadre du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale mentionné à l'article L. 312-4, les actions menées par les différents intervenants, définit des secteurs géographiques d'intervention et détermine les modalités d'information du public. Le département met en oeuvre les compétences définies au premier alinéa en s'appuyant notamment sur les centres locaux d'information et de coordination qui sont autorisés au titre du a de l'article L. 313-3. Le département veille à la cohérence des actions respectives des centres locaux d'information et de coordination, des équipes médico-sociales mentionnées au premier alinéa de l'article L. 232-3 et des établissements et services mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1. Le département peut signer des conventions avec l'Etat, les organismes de sécurité sociale ou tout autre intervenant en faveur des personnes âgées pour assurer la coordination de l'action gérontologique. Les conventions relatives à la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes conclues avec les organismes de sécurité sociale doivent être conformes à un cahier des charges arrêté par le ministre chargé des personnes âgées après avis des représentants des présidents de conseils généraux et des organismes nationaux de sécurité sociale. Pour favoriser l'évaluation des prestations servies aux personnes âgées par les collectivités publiques et institutions concernées, des conventions organisant des dispositifs d'observation partagée peuvent être passées entre l'Etat, le département, les organismes de protection sociale et toute commune souhaitant y participer. » |
Ce chef de filât confié au département trouve une traduction dans l'élaboration des documents de planification , notamment du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale et du plan départemental d'insertion. Le fait que les centres locaux d'information et de coordination (Clic), qui sont chargés d'assurer une mission de guichet unique auprès des personnes âgées, soient placés sous la responsabilité du département constitue une autre illustration de la mission de coordination confiée au département. De la même façon, les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), créées par la loi du 11 février 2005 3 ( * ) et organisées sous la forme de groupements d'intérêts publics (GIP), sont fréquemment adossées aux services départementaux et le conseil général est étroitement associé à leur gouvernance, son président assurant la présidence du GIP.
L'affirmation du rôle du département a également trouvé une traduction dans l'élargissement de ses domaines d'intervention . La loi du 1 er décembre 1988 4 ( * ) créant le revenu minimum d'insertion (RMI) lui a ainsi confié la tâche d'accompagner les allocataires avant que la responsabilité et le financement de la prestation ne lui soient entièrement transférés en 2004 5 ( * ) . Dans le domaine de l'accompagnement des personnes âgées, la gestion de la prestation spécifique dépendance (PSD), créée en 1997 6 ( * ) , puis celle de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), mise en place en 2002 7 ( * ) , lui sont ont été successivement confiées. Depuis 2006, le département assure également le versement de la prestation de compensation du handicap (PCH), qui s'est substituée à l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP).
Le bilan du processus de décentralisation apparaît au final positif, les départements s'étant pleinement approprié leurs compétences en la matière. C'est ce que souligne l'Observatoire décentralisé de l'action sociale (Odas) dans une publication de janvier 2013 : « alors que l'on craignait que les élus locaux, plus familiarisés avec les questions d'aménagement et de réalisation d'équipements, n'éprouvent que peu d'intérêt à s'emparer des questions sociales, souvent déroutantes, moins visibles et plus difficiles à évaluer, les budgets départementaux ont été de plus en plus façonnés par les problématiques sociales. Et au lieu de l'accroissement annoncé des inégalités dans l'offre de service, on a constaté au contraire une réduction des écarts qui existaient précédemment entre départements » 8 ( * ) .
b) Un poids financier croissant pour les conseils généraux
Selon les données fournies par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) pour l'année 2012, les dépenses d'action sociale des collectivités territoriales s'élevaient à cette date à près de 47,1 milliards d'euros 9 ( * ) .
Les départements concentrent à eux seuls plus de 85 % de ces dépenses. Alors qu'elles représentaient environ le quart de leurs charges de fonctionnement au début des années 1980, les dépenses d'action sociale en constituent aujourd'hui plus de 63 % en moyenne. Cette proportion varie d'un département à l'autre et peut atteindre plus de 70 % dans ceux d'entre eux dont les populations sont les plus confrontées à la précarité. Leurs principaux postes de dépenses sont l'insertion (7,9 milliards d'euros en 2012), l'aide sociale à l'enfance (7 milliards d'euros), l'aide sociale aux personnes âgées (6,9 milliards d'euros) et l'aide sociale aux personnes handicapées (6,1 milliards d'euros).
Montant des dépenses brutes d'action sociale par type de collectivité en 2012
(en milliards d'euros)
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Dépenses de fonctionnement consacrées à l'action sociale et médico-sociale |
Dépense globale de fonctionnement |
Part des dépenses d'action sociale
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Part de chaque niveau de collectivité dans le
financement
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Communes de 10 000 habitants et plus |
5,5 |
37,7 |
14,7 % |
13,3 % |
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Départements |
36,0 |
56,7 |
63,4 % |
86,3 % |
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Régions |
0,2 |
17,2 |
1,0 % |
0,4 % |
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Total |
41,7 |
111,6 |
37,3 % |
100,0 % |
Source : Drees, « La protection sociale en France et en Europe en 2012 », juillet 2014
L'évolution dynamique du nombre d'allocataires des allocations individuelles de solidarité - APA, PCH, RSA - a largement contribué à accentuer le poids des dépenses d'aide sociale dans les finances des départements. Selon l'étude précitée de l'Odas, le versement de ces allocations représentait ainsi en 2011 43 % de la dépense nette d'action sociale des départements, contre 12 % en 2001.
Si l'article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, fixe des règles d'accompagnement financier des dépenses mises à la charge des collectivités territoriales en cas de transfert, de création ou d'extension de compétences, il n'impose pas à l'Etat de faire varier le niveau des recettes allouées en fonction de l'évolution future des dépenses supportées par les collectivités territoriales 10 ( * ) . En outre, le principe du transfert de ressources équivalentes au niveau des dépenses mises à la charge des collectivités ne s'applique qu'en cas de transfert de compétences, ce qui était le cas s'agissant du RMI, mais pas pour ce qui concerne l'APA et la PCH.
De fait, la compensation par l'Etat des dépenses mises à la charge des départements au titre du versement des allocations individuelles de solidarité n'a pas suivi le rythme d'évolution des dépenses. Dans une période de crise économique où les ressources financières et fiscales propres de ces derniers, notamment les droits de mutations à titre onéreux, évoluent de façon moins dynamique, une telle situation conduit inévitablement à un effet de ciseaux .
Selon l'Odas, la charge nette liée à la politique d'action sociale des départements, après déduction des apports de l'Etat, s'élevait en 2013 à 25,9 milliards d'euros , en hausse de 1,1 milliard d'euros par rapport à l'année précédente 11 ( * ) . La Cour des comptes l'avait souligné dès 2009, le financement de la décentralisation des compétences sociales n'est pas stabilisé 12 ( * ) . Ce constat est plus que jamais d'actualité.
2. Une articulation encore perfectible avec les autres acteurs des politiques publiques
a) L'articulation avec les compétences de l'Etat
Le processus de décentralisation n'a pas nécessairement conduit à faire disparaître toute intervention de l'Etat dans les domaines de compétences transférés aux collectivités territoriales.
Celui-ci conserve en premier lieu une responsabilité dans la conception des politiques à l'échelle nationale et dans l'élaboration de la règlementation . Il continue également, dans certains cas, d'agir de façon conjointe avec les collectivités territoriales en développant des interventions qui lui sont propres. Dans d'autres domaines, l'action du département doit nécessairement s'articuler avec celle des services de l'Etat. Ceux de la justice ou de l'éducation nationale sont ainsi directement associés à la mise en oeuvre des politiques relatives à la protection de l'enfance. S'y ajoute la responsabilité de l'Etat au titre de la politique de l'immigration pour ce qui concerne la prise en charge des mineurs isolés étrangers.
L'Etat a par ailleurs conservé une compétence pleine et entière sur un certain nombre de sujets . Il demeure ainsi responsable de l'autorisation et du financement des établissements et services d'aide par le travail (Esat), considérés comme relevant davantage du champ de la politique de l'emploi que de celui de l'accompagnement des personnes en situation de handicap. C'est également l'Etat qui a la charge de la politique d'hébergement. Il autorise et finance les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) est élaboré conjointement par le préfet et par le président du conseil général 13 ( * ) .
L'autorisation et le financement des établissements et services sociaux et médico-sociaux continuent de relever, dans bien des cas, de la responsabilité conjointe de l'Etat, via les agences régionales de santé (ARS), et des départements. C'est le cas des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), des centres d'action médico-sociale précoce (Camsp) ou des foyers d'accueil médicalisés (FAM).
Les ARS assurent également une mission de planification , à travers les schémas régionaux de l'organisation médico-sociale (Sroms) et les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac), qui doivent dès lors s'articuler avec les documents élaborés au niveau départemental. Le rapport publié par la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat en février 2014 sur les ARS a montré combien les articulations entre départements et ARS étaient perfectibles dans une optique de décloisonnement des politiques publiques et de construction de celles-ci autour des parcours de vie des personnes accompagnées 14 ( * ) .
De façon plus générale, la réorganisation des services de l'Etat déconcentrés , notamment dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a conduit à l'affirmation du niveau régional, ce qui peut complexifier l'articulation avec les conseils généraux.
b) L'articulation avec les autres acteurs locaux
Si les lois de décentralisation n'ont confié aux communes aucune compétence nouvelle dans le champ de l'action sociale, celles-ci continuent d'intervenir, principalement à travers les centres communaux d'action sociale (CCAS) et les centres intercommunaux d'action sociale (CIAS) qui sont chargés d'effectuer chaque année une analyse des besoins sociaux de la population.
Leurs compétences obligatoires sont définies par le code de l'action sociale et des familles, qu'il s'agisse de la lutte contre l'exclusion, de la tenue du registre des personnes âgées et handicapées ou de la domiciliation. Elles utilisent également leur clause de compétence générale pour développer des actions dites « facultatives » se traduisant notamment par le versement d'aides financières ou la mise en place d'établissements et services intervenant aussi bien dans le domaine social, médico-social que sanitaire.
L'action des régions est quant à elle bien plus limitée puisqu'elle se concentre sur la formation professionnelle, dont la décentralisation a été achevée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale 15 ( * ) .
En conséquence, les différents niveaux de collectivités territoriales doivent nécessairement se coordonner, qu'il s'agisse par exemple de l'offre de formation développée par les régions pour les publics accompagnés par les départements ou de l'accueil de la petite enfance pour ces derniers et les communes.
Aux compétences des autres niveaux de collectivités territoriales s'ajoutent celles des organismes de protection sociale qui interviennent auprès de leurs affiliés au titre de leur politique d'action sociale.
L'accompagnement des personnes âgées illustre l'imbrication entre les différents acteurs. Les personnes les moins dépendantes 16 ( * ) peuvent être accompagnées par leurs caisses de retraite. A partir d'un certain niveau de dépendance, elles peuvent demander à bénéficier de l'APA, financée et délivrée par le département. Le service d'aide à domicile amené à intervenir au titre de l'action sociale facultative des caisses de retraite ou au titre de l'APA peut être géré par une structure associative, un prestataire privé ou un CCAS. Sa tarification sera différente selon qu'il est agréé par les services du ministère du travail ou autorisé par le département. Le Clic, qui doit constituer le guichet unique auprès duquel les personnes âgées peuvent effectuer leurs démarches, est autorisé par le président du conseil général mais dépend, dans son fonctionnement, d'un plus grand nombre d'acteurs. Les maisons pour l'autonomie et l'intégration des malades d'Alzheimer (Maia), dont le rôle a été étendu à l'ensemble des personnes en situation de perte d'autonomie, jouent elles aussi un rôle de coordination mais sont placées sous la responsabilité de l'ARS. Enfin, le financement des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) repose sur trois tarifs, l'un relatif à la délivrance des soins, l'autre à la prise en charge de la dépendance et le dernier à l'hébergement, impliquant, en sus de l'usager, deux financeurs publics : l'assurance maladie et le conseil général. En outre, la distinction entre les tarifs soins, dépendance et hébergement n'est pas absolue puisque la rémunération de certains professionnels (aides-soignants, aides médico-psychologiques) est assurée à 70 % par l'assurance maladie et à 30 % par les départements.
L'exemple de la prise en charge des personnes âgées traduit les complexités inhérentes à la mise en oeuvre de politiques sociales et médico-sociales qui, par définition, reposent sur une multiplicité d'intervenants. C'est le constat que dressait l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) en 2009 : « le paysage issu de la décentralisation des politiques sociales engagée depuis 1983 est aujourd'hui complexe, marqué par une grande diversité d'acteurs (Etat, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale, associations) aux compétences croisées, en décalage avec le modèle implicite des blocs de compétence généralement invoqué » . L'Igas en concluait au caractère peu opérant de la logique des blocs de compétence s'agissant de l'action sociale.
De ce point de vue, un mouvement fondé sur la mise en place de guichets uniques chargés de regrouper les différents acteurs - Clic ou MDPH - et sur l'affirmation d'un chef de file chargé de coordonner les actions et de fixer une ligne directrice peut apparaître opportun. Il suppose cependant que soit améliorée l'articulation différents décideurs et que ne soit pas remis en cause le rôle de chef de file du département en la matière.
* 1 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.
* 2 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 3 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 4 Loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion.
* 5 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
* 6 Loi n° 97-60du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.
* 7 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
* 8 Les cahiers de l'Odas, « Décentralisation et cohésion sociale : contribution de l'Odas au débat sur la réforme de la décentralisation », janvier 2013.
* 9 Drees, « La protection sociale en France et en Europe en 2012 », juillet 2014.
* 10 Article 72-2 de la Constitution : « [...] Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. [...] »
* 11 La lettre de l'Odas, « Financement de l'action sociale : les départements dans l'impasse », juin 2013. L'Odas calcule la charge nette en soustrayant à la dépense nette d'action sociale de la contribution de la CNSA au titre de l'APA et de la PCH et par celle de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI).
* 12 Cour des comptes, « La conduite par l'Etat de la décentralisation », 2009.
* 13 Depuis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le PDALHPD se substitue au plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et au plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).
* 14 Rapport de MM. Jacky Le Menn et Alain Milon au nom de la Mecss n° 400 (2014-2014), « Les ARS : une innovation majeure, un déficit de confiance », février 2014.
* 15 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
* 16 Les groupes iso-ressources, GIR, permettent d'apprécier le degré de perte d'autonomie de la personne, le GIR 1 correspondant au niveau de dépendance le plus élevé. Sont éligibles à l'APA les personnes relevant des GIR 1 à 4. Peuvent bénéficier de l'action sociale des caisses de retraite celles qui ont été classées dans les GIR 5 ou 6.