B. DES PRINCIPES STRUCTURANTS, UNE ORGANISATION ÉQUILIBRÉE
Dispositif complexe, la protection de l'enfance fonctionne correctement, parce qu'elle repose sur quelques principes essentiels et un juste équilibre entre les prérogatives des différents intervenants.
1. Les principes de l'assistance éducative
Quelques principes structurent les interventions judiciaires et administratives en matière d'assistance éducative. Les magistrats et les professionnels entendus par votre rapporteur ont insisté sur leur pertinence et leur importance.
• L'intérêt supérieur de l'enfant et sa protection
Ce principe est cardinal.
L'article 3-1 de la convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), qui est directement applicable dans notre droit 3 ( * ) , dispose que « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ».
Le code de l'action sociale et des familles transpose cette exigence à l'article L. 112-4 : « L'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs ainsi que le respect de ses droits doivent guider toutes décisions le concernant. » Il la décline notamment dans le « projet pour l'enfant », qui précise les modalités de prise en charge de l'enfant et les actions menées en sa faveur, avec ses parents 4 ( * ) .
L'institution française du juge des enfants est la traduction la plus concrète de cette exigence, puisque, aux termes de l'article 375 du code civil, sa mission est de protéger les mineurs des dangers qui menacent sa sécurité, sa santé, sa moralité, et d'intervenir si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises 5 ( * ) . L'article 375-1 du même code lui fait obligation « de se prononcer en stricte considération de l'intérêt de l'enfant » et l'article 375-3 ne lui permet de le placer que si sa protection l'exige.
L'assistance éducative est d'ailleurs l'une des seules instances judiciaires dans laquelle le mineur a des droits qu'il peut exercer de lui-même, sans le truchement de ses parents ou d'un administrateur ad hoc . Il peut ainsi saisir le juge d'une demande tendant à l'adoption ou à la réformation d'une mesure éducative ou être entendu par lui.
• Une intervention respectueuse, dans toute la mesure possible, du rôle des parents
L'article 9 de la convention internationale des droits de l'enfant dispose que « les États parties veillent à ce que l'enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré, à moins que les autorités compétentes ne décident, sous réserve de révision judiciaire et conformément aux lois et procédures applicables, que cette séparation est nécessaire dans l'intérêt supérieur de l'enfant ».
Les parents sont les premiers protecteurs de l'enfant. Toutefois, lorsqu'ils ne parviennent plus à remplir ce rôle, les services sociaux interviennent à leur côté pour les aider dans l'exercice de leurs responsabilités parentales. S'il est nécessaire, au nom de la protection de l'enfant, de leur imposer certaines mesures, la question doit être tranchée par le juge des enfants.
L'intervention des services comme celle du juge doit toutefois être proportionnée au besoin ou au danger et respecter le rôle du parent. La meilleure traduction de cette stricte proportionnalité est le fait que le principe est le maintien de l'autorité parentale des parents .
L'article 375-7 l'exprime très clairement : « Les père et mère de l'enfant bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative continuent à exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas incompatibles avec cette mesure. » Les premiers instruments de l'assistance éducative sont donc la conviction et la recherche d'une adhésion des parents à la mesure 6 ( * ) . La contrainte est toujours seconde et toujours limitée au strict nécessaire, lorsque l'usage que les parents font de leurs prérogatives apparaît injustifié ou abusif.
Ces principes restent valables même si le juge ordonne le placement d'un enfant auprès d'un tiers ou d'un établissement. Il est d'ailleurs tenu de prévoir un droit de visite et d'hébergement pour les parents, dont il fixe les modalités et qu'il ne peut suspendre que si l'intérêt de l'enfant l'exige.
• Une intervention temporaire
Uniquement justifiés par le danger ou la grave carence éducative auxquels le mineur est exposé, l'accompagnement administratif ou la mesure judiciaire cessent lorsque cessent ce danger ou cette carence.
Le terme peut en être plus moins éloigné, la difficulté étant, pour le juge ou pour les travailleurs sociaux, de parvenir à construire une solution pérenne pour l'enfant, qu'il s'agisse d'un retour auprès de ses parents ou d'une autre issue.
• Le refus de tout systématisme
Ce principe est moins théorique que pratique. La loi précitée du 5 mars 2007 en a donné quelques illustrations lorsqu'elle a autorisé le recours à des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert avec une possibilité d'hébergement temporaire 7 ( * ) .
Surtout, ce refus du systématisme permet de concevoir des solutions adaptées à la situation particulière de l'enfant et d'apprécier, au cas par cas, ce qu'il convient de faire. Les magistrats entendus par votre rapporteur ont unanimement rejeté toute décision automatique, en raison des conséquences délétères d'une mesure inappropriée sur des situations déjà très fragiles.
2. Une organisation judiciaire et administrative équilibrée
Le dispositif français repose, comme on l'a vu précédemment, sur un équilibre organisé par le principe de subsidiarité. La compétence générale de protection de l'enfance échoit au département, qui mène ses actions auprès des familles en difficulté et assure une veille.
Le juge des enfants n'intervient qu'à titre subsidiaire lorsque face à un risque ou un danger pour l'enfant, il convient, pour y mettre fin, d'imposer une mesure aux parents. Comme le rappellent les auteurs de la mission sénatoriale d'information sur la protection de l'enfance, « désormais, la distinction des interventions ne repose plus sur les notions de risque et de danger, mais sur la capacité des services départementaux à remédier aux risques encourus par l'enfant. Ainsi est introduite une méthode d'action, davantage fondée sur un objectif à atteindre et la recherche de la réponse adéquate plutôt que sur la problématique de l'instance décisionnelle compétente » 8 ( * ) .
Cette subsidiarité des interventions judiciaires et administratives trouve un écho dans la subsidiarité des interventions judiciaires entre elles.
En effet, si le juge des enfants est bien le juge de la protection de l'enfance, celle-ci passe parfois par des décisions qui sont au-delà de ses pouvoirs, parce qu'elles engagent l'avenir de manière définitive. Ainsi, le juge des enfants est-il incompétent pour prononcer une délégation d'autorité parentale, qui relève du juge aux affaires familiales, ou un retrait de cette même autorité ou une déclaration judiciaire d'abandon, qui relèvent du tribunal de grande instance 9 ( * ) .
Les réponses qui peuvent être apportées à la détresse des enfants pris en charge par l'aide sociale à l'enfance imposent donc une collaboration, dans le respect des missions de chacun, entre tous ces intervenants.
* 3 Civ. 1 ère , 14 juin 2005 : Bull. civ. I ., n° 245 et CE, 10 mars 1995 : Rec. Lebon p. 610.
* 4 Article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 5 Article 375 du code civil.
* 6 L'article 375-1 du même code impose au juge de « toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée ».
* 7 Article 375-2 du même code, deuxième alinéa.
* 8 Rapport d'information n° 655 (2013-2014), fait au nom de la commission des affaires sociales, précité, p. 7.
* 9 Sur ce point, cf. infra , examen de l'article 11.