B. UNE ÉVOLUTION DES MISSIONS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
1. Le renforcement des capacités de contrôle des juridictions financières
a) La modification du seuil de l'apurement administratif
La loi du 13 décembre 2011 a profondément réformé le régime de l'apurement administratif des comptes, fixé à l'article L. 211-2 du code des juridictions financières.
L'apurement des comptes de comptables publics justiciables de la Cour des comptes (État, établissements publics nationaux, notamment) ne peut se faire que par voie juridictionnelle .
En revanche, s'agissant des comptables publics justiciables des chambres régionales des comptes (collectivités territoriales, établissements publics locaux, notamment), deux voies d'apurement existent selon la taille de la collectivité :
- l'apurement juridictionnel pour les collectivités territoriales les plus importantes ;
- l'apurement administratif opéré par les comptables supérieurs pour les autres collectivités, sous le contrôle des chambres régionales et territoriales des comptes.
Le relèvement du seuil de l'apurement administratif des comptes 15 ( * ) a eu pour objectif de décharger les chambres régionales de comptes d'un certain nombre de procédures , puisque des comptes qui relevaient de l'apurement juridictionnel relèvent désormais de l'apurement administratif, pour leur permettre de concentrer leur office juridictionnel sur les comptes qui présentent les enjeux les plus importants.
Selon une enquête réalisée par la Cour des comptes auprès des CRC, pour 2012, la réforme a entraîné une réduction de 37 % du nombre des comptes relevant directement de l'apurement juridictionnel des CRC, et réduit de 13 % le nombre des liasses produites aux CRC.
Pour 2013, ce dispositif a réduit de 67 % le nombre des comptes relevant directement de l'apurement juridictionnel et de 27 % le nombre des liasses produites aux CRC.
Selon la Cour des comptes, malgré le relèvement du seuil, les comptes relevant de la compétence des CRC représentent plus de 90 % des masses financières de l'ensemble des organismes publics locaux qui relevaient précédemment de leur compétence. Ces comptes continuent de représenter un peu moins de 85 % de l'ensemble des organismes publics locaux. La seule différence résulte du nombre de comptes contrôlés (80 000 avant le relèvement du seuil, 10 000 comptes aujourd'hui).
De plus, ce mode d'apurement n'empêche pas les CRC d'évoquer le compte d'une petite commune soumise à l'apurement administratif .
Quant au contrôle de gestion , il demeurera assuré par les CRC, quelle que soit la taille de la collectivité, puisque les comptes seront toujours transmis à la CRC, seule compétente pour décider la mise en débet.
D'ailleurs, selon les chiffres fournis à votre rapporteur par les services de la Cour des comptes, le nombre de contrôles programmés par les CRC pour les collectivités et établissements relevant de l'apurement administratif a augmenté à partir de 2012.
Nombre de contrôles programmés pour les collectivités et établissements relevant à compter de 2012 de l'apurement administratif
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Total |
60 |
71 |
73 |
77 |
146 |
169 |
Source : Cour des comptes.
b) Le contrôle renforcé de la gestion des finances publiques
Cette volonté de sanctionner une gestion irrégulière se retrouve dans les nouveaux objectifs du projet annuel de performances 2013 (PAP), avec l'objectif n° 5 : « Sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion ».
Cet objectif concerne la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics par la Cour et les CRC, ainsi que la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs et autres gestionnaires publics par la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Son indicateur unique permet de mesurer les délais de jugement pour la Cour des comptes et les CRC, ainsi que pour la Cour de discipline budgétaire et financière.
Les comptables publics sont personnellement responsables de leur gestion et en répondent sur leur patrimoine . En cas de manquement, le juge des comptes met en jeu cette responsabilité par un arrêt (s'il s'agit de la Cour des comptes) ou par un jugement (s'il s'agit d'une chambre régionale ou territoriale) de débet . Cette responsabilité est illimitée dans son montant et n'exige pas la preuve d'une faute.
Le ministre des finances ou du budget détenait traditionnellement le pouvoir de prononcer la remise gracieuse de tout ou partie des sommes dont les comptables publics avaient été déclarés débiteurs à raison des débets prononcés.
Ce régime était jugé non satisfaisant par beaucoup, dès lors que certaines décisions des juridictions financières pouvaient être vidées de leur substance par les remises gracieuses accordées par le ministre du budget.
La loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 a modifié le régime de responsabilité du comptable public.
Lorsque la méconnaissance des obligations du comptable ne cause aucun préjudice à l'organisme public , le juge des comptes l'oblige à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'État 16 ( * ) . Ce montant est déterminé en fonction des garanties que les comptables sont tenus de constituer avant d'être installés dans leur poste. Dans ce cas, le comptable public ne peut obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à sa charge.
Lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable doit verser immédiatement sur ses deniers personnels la somme correspondante. Il peut néanmoins obtenir un sursis.
Le comptable est, comme précédemment, constitué en débet et le ministre ne peut plus consentir une remise gracieuse intégrale . La remise éventuelle doit se traduire par un « laissé à charge », dont le montant ne peut être inférieur au double de la somme prévue pour les manquements n'ayant pas causé de préjudice financier. Une remise totale gracieuse peut malgré tout être accordée en cas de décès du comptable ou si celui-ci avait respecté, sous l'appréciation du juge des comptes, les règles du contrôle sélectif des dépenses.
Votre rapporteur estime que cette réforme va dans le bon sens, car elle permet de tenir compte du comportement du comptable, dont les erreurs peuvent faire l'objet de circonstances atténuantes ou aggravantes.
La préservation de la remise gracieuse, même encadrée, est justifiée. En effet, si le comptable public est jugé à l'aune de ses résultats, il ne faut pas perdre de vue que ses moyens lui sont fournis par le ministre chargé du budget. Il paraît par conséquent logique que le ministre soit en mesure de compenser les conséquences d'irrégularités comptables imputables à un manque de moyens.
Quant à la mise en oeuvre de cette réforme, votre rapporteur tient à relever que les textes réglementaires nécessaires ont été pris tardivement , puisqu'ils ne sont intervenus qu'en décembre 2012 17 ( * ) .
De plus, le nouveau dispositif institué par la loi du 28 décembre 2011 n'est entré en vigueur que progressivement au second semestre 2012. Il ne s'applique en effet qu'aux instances juridictionnelles ouvertes par des réquisitoires postérieurs au 1 er juillet 2012. Or, une bonne part de la production juridictionnelle des juridictions financières en 2013 fait suite à des réquisitoires pris antérieurement au 1 er juillet 2012.
S'il semble donc prématuré d'en dresser déjà un bilan , votre rapporteur accordera aux effets de la réforme toute sa vigilance l'année prochaine, d'autant qu'un groupe de travail a été mis en place par la Cour des comptes sur ce sujet et rendra ses analyses à la fin de l'année 2013.
Quant au projet de réforme de la responsabilité des ordonnateurs, il est au point mort.
Or, avec une moyenne d'arrêts rendus annuellement inférieure à trois , un champ de compétence limité et la quasi-impossibilité de mettre en jeu la responsabilité des élus locaux, et l'impossibilité totale de mettre en jeu la responsabilité des membres du Gouvernement, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) n'a jamais pu jouer un rôle important, malgré plusieurs réformes.
Le projet de loi de 2009 prévoyait de supprimer la CDBF 18 ( * ) et de faire de la Cour des comptes la juridiction unique en matière de surveillance et de sanction de la discipline budgétaire et financière. Cette disposition n'a pas abouti.
Selon la Cour des comptes, avec le renforcement des pouvoirs des gestionnaires publics, notamment à la faveur de la LOLF, l'allègement des contrôles a priori et l'importance des montants des opérations en jeu, dans un contexte de forte tension budgétaire, ce régime devra être refondu.
Votre rapporteur souhaite interroger le Gouvernement et la Cour des comptes sur l'avancement de ce chantier .
2. L'extension du dispositif de certification des comptes
a) Les incertitudes liées à la certification des comptes des établissements publics de santé
Après la certification des comptes de l'État et de la sécurité sociale, le législateur est intervenu, par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (« HPST »), pour prévoir que les comptes des établissements publics de santé définis par décret sont certifiés, et que les modalités de leur certification, par un commissaire aux comptes ou par les juridictions financières , sont fixées par voie réglementaire. Telle que la loi est rédigée, les comptes afférents à l'exercice 2013, qui seront arrêtés en 2014, sont soumis à l'obligation de certification.
Ces dispositions législatives ont donné lieu à plusieurs rebondissements constitutionnels.
Dans une première décision n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008 « Loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 », le Conseil constitutionnel avait censuré l'article rendant obligatoire la certification des comptes de certains établissements publics de santé au motif qu'il s'agissait d'un cavalier étranger au domaine d'une loi de financement de la sécurité sociale.
Ayant à connaître de la loi « HPST » ensuite, le Conseil a censuré, dans sa décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, la précision selon laquelle les modalités de la certification des comptes des hôpitaux publics seraient « coordonnées » par la Cour des comptes, estimant qu' « en conférant à la Cour des comptes le pouvoir de coordonner les modalités des certifications par les commissaires aux comptes, sans fixer l'étendue et les limites de ce pouvoir, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ».
Enfin, par sa décision n° 2011-640 DC du 4 août 2011 « Loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires », il a censuré l'article qui tirait les conséquences de la décision précédente, en fixant l'étendue de la compétence conférée à la Cour des comptes, au motif qu'introduit par amendement dans le texte, il n'était pas en relation directe avec la proposition de loi initiale.
Cet article prévoyait que la Cour serait compétente pour certifier les comptes des établissements publics de santé dont le total des produits du compte de résultat principal est supérieur à 700 millions d'euros par an. En pratique, il s'agissait des huit établissements les plus importants de France : le CHRU de Lille, le CHU de Toulouse, le CHRU de Bordeaux, l'assistance publique de Marseille, les hospices civils de Lyon, l'AP-HP, les CHU de Montpellier et de Strasbourg.
En l'état actuel de la loi, demeure en vigueur, mais encore privée de portée pratique, en l' absence de parution des décrets nécessaires , la seule disposition, issue de la loi HPST, aux termes de laquelle : « les comptes des établissements publics de santé définis par décret sont certifiés » et « les modalités de certification, par un commissaire aux comptes ou par la Cour des comptes, sont fixées par voie règlementaire ».
Votre rapporteur s'était alarmé l'an dernier du retard pris par le Gouvernement pour adopter ces dispositions réglementaires , et notamment le décret fixant le seuil en dessous duquel les comptes des établissements publics de santé échapperaient à l'obligation de certification annuelle. Force est de constater que ces décrets ne sont toujours pas publiés , rendant impossible la mise en oeuvre de l'obligation de certification.
Quant à la compétence exclusive de la Cour des comptes pour certifier les comptes des établissements publics hospitaliers les plus importants, elle doit être inscrite dans une loi. Ce qui n'est donc pas le cas à l'heure actuelle, compte-tenu de la censure du Conseil constitutionnel de 2011. Dès lors, pour connaître des comptes de ces établissements, la Cour des comptes serait mise en concurrence avec les commissaires aux comptes.
Il en résulte qu'après la publication des dispositions réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de cette obligation, la Cour des comptes ne s'orientera pas vers une réponse aux appels d'offres qui seront lancés en matière de certification de leurs comptes par les plus grands établissements publics de santé .
b) L'imminence du projet d'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales
Dans le discours qu'il avait prononcé le 7 septembre 2012 à l'occasion d'une séance solennelle à la Cour des comptes, le Président de la République avait fait part de son intérêt pour une démarche d' expérimentation, sur la base du volontariat , de la certification des comptes des collectivités territoriales.
Au titre du contrôle de la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques, visé à l'article 47-2 de la Constitution 19 ( * ) , les collectivités territoriales ne peuvent demeurer à l'écart de la démarche de certification, nonobstant l'enjeu en termes de qualité de leurs comptes, du moins pour les plus importantes d'entre elles.
La Cour des comptes s'est dite prête à expérimenter un tel dispositif, estimant toutefois que la certification des comptes de toutes les collectivités territoriales n'était pas nécessairement pertinente, mais qu'elle devrait être limitée aux comptes des collectivités les plus importantes, qui font souvent appel à la souscription publique .
L'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales figure à l'article 20 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale , déposé par le Gouvernement au Sénat le 10 avril 2013 20 ( * ) .
Il propose de retenir un dispositif d'expérimentation du contrôle légal et de la vérification des comptes de grandes collectivités territoriales (dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions d'euros) qui se porteraient volontaires. Cette expérimentation serait mise en place sous la coordination de la Cour des comptes, en liaison avec les directeurs départementaux et régionaux des finances publiques, les préfets et les collectivités concernées.
Cette phase d'expérimentation d'une durée de cinq ans permettrait de mettre en oeuvre et de comparer différentes modalités de certification des comptes et de retenir le système le plus adapté.
Des conditions préalables étant nécessaires (adaptation de la forme des comptes et des procédures comptables, développement du contrôle interne, notamment), un commencement de mise en oeuvre différé de trois ans est proposé pour cette expérimentation. Il permettrait également d'identifier les collectivités pilotes et de déterminer le cadre réglementaire des opérations de certification.
L'expérimentation ferait l'objet d'un bilan intermédiaire au terme des trois ans, puis d'un bilan définitif au terme de huit ans. Ces bilans donneraient lieu à un rapport du Gouvernement transmis au Parlement, avec les observations des collectivités territoriales concernées et de la Cour des comptes.
À partir des résultats de cette expérimentation, le législateur interviendrait pour définir le cadre de ce dispositif, en tenant compte de la nécessité d'une mise en concurrence des juridictions financières avec la profession des commissaires aux comptes 21 ( * ) .
Votre rapporteur estime qu'il devra être envisagé de procéder à des recrutements complémentaires et à la formation des magistrats, des experts et des attachés, chargés de cette mission, au sein des juridictions financières.
En effet, si la certification était confiée aux CRC, à effectifs constants, les juridictions seraient dans l'impossibilité d'assurer cette nouvelle mission sans que cela se fasse au détriment de leurs autres compétences.
Votre rapporteur demande au Premier ministre, de réaliser une évaluation des effectifs nécessaires à la mise en oeuvre de ce dispositif .
c) La future certification des comptes du Parlement par la Cour des comptes
Enfin, par la signature de deux conventions le 23 juillet 2013, l'Assemblée nationale et le Sénat ont confié la certification de leurs comptes à la Cour à compter, à partir de l'exercice 2013.
Cette démarche s'inscrit dans la volonté des deux chambres de mieux répondre à l'exigence de clarté et de sincérité des comptes, prévue à l'article 47-2 de la Constitution.
Jusqu'à présent, en accord avec la Cour des comptes, le Sénat avait confié au Conseil supérieur de l'ordre des experts comptables le soin de procéder chaque année à l'audit de ses comptes, audit en tous points conforme à celui pratiqué dans les entreprises privées.
Le Conseil supérieur transmettait à la Commission chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne les conclusions de son rapport à la fin du mois d'avril.
Le Président de la Commission spéciale adressait ces conclusions au Premier président de la Cour des comptes, afin que cette dernière puisse disposer d'une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité, et la fidélité des comptes du Sénat, intégrés à ceux de l'État par la direction générale des finances publiques.
Lors des précédents exercices, la Cour des comptes n'avait soulevé aucune réserve sur les comptes du Sénat dans ses rapports sur la certification des comptes de l'État.
*
* *
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations votre rapporteur propose à la commission des lois de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du présent programme.
* 15 Depuis 2013, l'apurement administratif s'applique :
- aux comptes des communes dont la population est inférieure à 5.000 habitants ou dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à 3 millions d'euros ;
- aux comptes des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 10.000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires est inférieur à 5 millions d'euros ;
- aux comptes associations syndicales autorisées et aux associations de remembrement.
* 16 Décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 17 Décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 précité et décret n° 2012-1387 du 10 décembre 2012 modifiant le décret n °2008-228 du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l'apurement des débets des comptables publics et assimilés et le décret n° 2008-227 du 5 mars 2008 abrogeant et remplaçant le décret n° 66-850 du 15 novembre 1966 relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des régisseurs.
* 18 La CDBF réunit en son sein des magistrats de la Cour des comptes et du Conseil d'État.
* 19 Le second alinéa de l'article 47-2 dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
* 20 Projet de loi n° 497, 2012-2013.
* 21 Les critères d'intervention des juridictions financières et des commissaires aux comptes doivent être définis par la loi, sous peine de censure par le Conseil constitutionnel. Cf. décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, rendue à propos de la loi « HPST précitée.