INTRODUCTION
Selon le projet de loi de finances pour 2014, après une année 2013 qui avait marqué une rupture dans la baisse quasi constante des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) depuis cinq ans, ceux-ci diminueront à nouveau légèrement, passant en crédits de paiement de 789,9 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale pour 2013 à 785,3 millions d'euros inscrits au projet de loi de finances pour 2014, soit une diminution de 0,6 %. Les autorisations d'engagement, quant à elles, passeront de 800 millions d'euros à 781,3 millions d'euros, soit une diminution de 2,3 %.
Au cours des cinq années passées, la protection judiciaire de la jeunesse a connu des évolutions de grande ampleur, menées sous la pression d'une réduction de plus de 16 % de ses dépenses et d'une diminution de près de 600 emplois. Elle a ainsi recentré son action sur la prise en charge des mineurs délinquants en se dégageant de l'exécution des mesures d'assistance éducative ordonnées par les juges des enfants dans le cadre de la protection de l'enfance en danger, cette compétence étant désormais exclusivement celle des services d'aide sociale à l'enfance des conseils généraux.
L'article 7 du décret n° 2008-689 du 9 juillet relatif à l'organisation du ministère de la justice assigne ainsi désormais à la PJJ les missions suivantes : concevoir les normes et les cadres d'organisation de la justice des mineurs ; garantir, directement ou par son secteur associatif habilité, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire ; enfin, assurer directement, dans les services et établissements de l'État, la prise en charge de mineurs sous main de justice.
Parallèlement, la PJJ a opéré une restructuration territoriale complète, passant de 15 directions régionales à 9 directions interrégionales et de 100 directions départementales à 54 directions territoriales, tout en modernisant et en codifiant ses pratiques de prise en charge des mineurs délinquants.
Le présent avis est l'occasion pour votre rapporteur de faire le bilan de ces réformes désormais pour l'essentiel achevées ainsi que des évolutions saillantes de la justice des mineurs. A la lumière d'un déplacement au centre éducatif fermé (CEF) de Châtillon-sur-Seine, il fera également le point sur ce mode de prise en charge des mineurs délinquants qui a connu un fort développement au cours des dernières années.
I. UNE STABILISATION DES CRÉDITS APRÈS LA FORTE DIMINUTION DES ANNÉES 2008-2012
A. UNE FORTE BAISSE DES CRÉDITS DE LA PJJ ENTRE 2008 ET 2012
À partir de 2008 3 ( * ) , la protection judiciaire de la jeunesse a connu un double bouleversement :
- la PJJ a abandonné la prise en charge des mineurs en danger, désormais confiés aux seuls conseils généraux . Corollaire de cette évolution, le recentrage sur la prise en charge des mineurs délinquants 4 ( * ) a conduit à une diminution de 32 % du nombre de mineurs en danger et de 88 % du nombre de jeunes majeurs pris en charge par la PJJ entre 2007 et 2011 ;
- elle a opéré une réforme de la carte territoriale aboutissant à une nouvelle carte des directions interrégionales cohérente avec celle de l'administration pénitentiaire. La DPJJ est ainsi passée de 15 directions régionales à 9 directions interrégionales (DIR) au 1er janvier 2009. Au niveau territorial inférieur, les départements ont été regroupés au sein de territoires jugés pertinents au regard des missions de la PJJ. Depuis 2012, l'organisation de la DPJJ comprend ainsi 54 directions territoriales (DT). En outre, en 2012, a eu lieu une mutualisation des fonctions support en région, permettant la création de six plateformes de gestion par le regroupement des services du ministère de la justice : secrétariat général, direction de l'administration pénitentiaire et DPJJ. Deux nouvelles plateformes ont par ailleurs été mises en place en janvier 2013.
Selon la DPJJ, cette réforme de très grande ampleur s'est soldée par une diminution de 337 postes entre 2008 et 2012 affectés à la fonction « soutien et pilotage » , ce qui représente une diminution considérable.
En outre, la réforme de l'organisation territoriale s'est doublée d'une restructuration des services et établissements de la PJJ, suivant les dispositions du décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la PJJ. Ainsi, les unités éducatives de milieu ouvert devant désormais avoir une taille critique d'au moins 6 ETP d'éducateurs et les établissements de placement collectif ne devant pas accueillir moins de 12 mineurs et les unités éducatives d'hébergement diversifié 24 mineurs, les services jugés dès lors trop petits ont été supprimés parallèlement à l'augmentation de capacité de certains établissements.
Ces évolutions ont à la fois permis et justifié une forte baisse des crédits de la PJJ.
Ceux-ci ont en effet diminué de près de 6 % entre 2008 et 2011, passant d'un montant de 804,4 millions d'euros à un montant de 757,6 millions d'euros.
En outre, la diminution des crédits s'est accompagnée d'importantes réductions d'effectifs, atteignant - 556 ETPT sur la période 2008-2012 .
* 3 Les missions de la PJJ ont été redéfinies dans le décret n° 2008 689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice, qui lui assigne trois missions : concevoir les normes et les cadres d'organisation de la justice des mineurs ; garantir à l'autorité judiciaire une aide à la décision tant en matière civile (protection de l'enfance en danger) qu'en matière pénale (application de l'ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante) ; prendre en charge les mineurs délinquants, en exécutant les mesures éducatives, sanctions éducatives et peines prescrites par les juridictions pour mineurs.
* 4 À l'exception des mesures d'investigation au civil qui continuent à être intégralement financées par l'État.