B. UNE FORTE PENTE DE DÉFLATIONS D'EFFECTIFS
1. Des efforts de réduction du schéma d'emploi considérables sur la précédente programmation
a) Une déflation conforme à la programmation dans son montant et son rythme mais pas dans ses modalités
La précédente LPM prévoyait la suppression de 54 923 emplois entre 2008 et 2015, hors externalisations, soit une diminution de 17% du plafond d'emploi du ministère. L'objectif a été tenu au prix d'une réorganisation importante du fonctionnement du ministère et des forces armées.
Le rythme de la déflation des effectifs a également été tenu.
Le ministère de la défense avait commencé à réduire ses effectifs avant même que les objectifs correspondants soient fixés par la loi de programmation militaire, et le rythme de déflation n'a pas ralenti depuis lors.
D'une manière générale, les réductions d'emplois du ministère de la défense se sont opérées, peu ou prou, depuis 2009, conformément aux grands équilibres de la « manoeuvre RH ».
Cette déflation devait, en effet, aux termes de la loi de programmation, obéir à un double critère :
- elle devait globalement préserver la répartition entre emplois civils et emplois militaires au sein du ministère de la défense, et pour cela, concerner à hauteur de 75% des effectifs militaires et à hauteur de 25% des effectifs civils ;
- elle devait porter à 75% sur des emplois liés à l'administration et au soutien des forces et à 25% à des emplois touchant directement aux capacités opérationnelles.
Au final, les suppressions d'emplois sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » ont été réparties à 80% sur des emplois militaires et 20% sur des emplois civils.
Mais, conformément à l'objectif fixé, la répartition des suppressions d'emplois à 75% sur les emplois militaires et 25% sur les emplois civils est respectée au niveau global de la mission « Défense ».
De même, 75% des suppressions ont porté sur les fonctions de soutien et 25% sur les fonctions opérationnelles.
La précédente loi de programmation prévoyait également, pour mener à bien la diminution du plafond d'emplois de la « mission Défense », que le ministère de la défense utilise trois leviers principaux :
- la régulation des recrutements et des renouvellements de contrats (4 000 militaires et 1 250 civils par an, soit 60% de la déflation) ;
- la mobilité au sein de la fonction publique (1 100 militaires et 350 civils par an, soit 20% de la déflation) ;
- les incitations financières au départ (1 200 militaires et 500 civils, dont 350 ouvriers d'État, par an, soit 20% de la déflation).
Les modalités de la déflation n'ont pas été strictement conformes aux prévisions.
Contrairement au ratio de 60/20/20, en 2012, sur le périmètre du ministère, la déflation a été mise en oeuvre par ces trois types de leviers dans les proportions suivantes :
- 69% la régulation par les flux ;
- 14% le reclassement et la mobilité au sein de la fonction publique ;
- 16,5% les départs incités financièrement.
Si les départs aidés sont conformes aux objectifs, les reclassements dans la fonction publique, pour le personnel militaire, n'ont pas été à la hauteur des objectifs, ce qui a contraint les armées à utiliser le premier levier au-delà de ce qui était prévu.
Or en réduisant le recrutement de jeunes soldats pour diminuer les effectifs, sans provoquer trop de départs parmi les anciens, le ministère de la défense a pris le risque que la déflation d'effectifs ne se traduise par :
- le vieillissement des armées,
- un déséquilibre de la pyramide des grades,
- un embouteillage des carrières,
- et vraisemblablement un gonflement des soutiens.
Cette situation résulte d'une baisse d'efficacité des leviers d'aide au départ pour le personnel civil (indemnités de départ volontaire et mobilité externe), en partie compensée par l'attractivité du pécule d'incitation à une seconde carrière pour le personnel militaire.
Pour ces derniers, le ministère est néanmoins confronté à des difficultés pour reclasser le personnel militaire au sein de la fonction publique de l'État, ce qui explique le résultat mitigé des « reclassements-mobilités ».
L'année 2013 s'inscrit dans cette tendance. Ainsi, l'objectif global de déflation ne pourra être atteint que par une contrainte supplémentaire sur les recrutements, malgré les conséquences qui en découlent.
Cela étant dit, les objectifs quantitatifs ont globalement été atteints en matière de réduction des effectifs grâce à une réorganisation particulièrement ambitieuse du mode de fonctionnement du ministère et des forces avec la mutualisation et l'interarmisation des fonctions d'administration et de soutien, jusqu'alors dupliquées entre armées ou services du ministère, la réorganisation territoriale et de nombreuses autres mesures de réorganisation.
b) Un taux de reclassement par « Défense mobilité » de 74% en 2012
Le dispositif de reconversion du ministère de la Défense, l'agence de reconversion de la défense (ARD), connue sous le nom de « Défense Mobilité », accompagne :
• le personnel des armées, des services
communs et de la direction générale de l'armement ;
• le personnel civil de la défense des
organismes restructurés en situation de reclassement vers le secteur
privé ;
• les conjoints des personnels militaire et civil de
la défense et de la gendarmerie.
« Défense mobilité » effectue près de 12 000 reclassements par an.
RECLASSEMENTS OPÉRÉS PAR « DÉFENSE MOBILITÉ »
|
Situation des candidats (hors gendarmerie) |
Officiers 2012 |
Sous-officiers 2012 |
Militaires du rang et engagés 2012 |
Total
|
Total 2011 |
|
Départs(*) |
1 724 |
7 193 |
13 393 |
22 310 |
22 766 |
|
Nouveaux inscrits |
1 061 |
7 352 |
8 099 |
16 512 |
17 039 |
|
Reclassés |
720 |
5 119 |
6 119 |
11 958 |
11 090 |
(*) Données issues du bilan social 2012
Au cours de l'année 2012, le taux de reclassement des militaires dans le secteur privé ou au sein des fonctions publiques s'établit à 74%.
RECLASSEMENTS DANS LES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES EN 2012
|
L.4139-1 (concours) |
L.4138-8 (détachement/intégration) |
Contrats |
L.4139-2 |
L.4139-3 (emplois réservés) |
TOTAL |
|
63 |
152 |
705 |
752 |
502 |
2 174 |
|
L'accès des militaires aux trois fonctions publiques : cadre juridique Cinq dispositifs permettent aujourd'hui aux militaires d'accéder à des emplois civils dans les trois fonctions publiques : trois procédures de droit commun (L. 4139-1 et L. 4139-8 du code de la défense et recrutement sur contrat) et deux procédures dérogatoires (articles L. 4139-2 et L. 4139-3 du code de la défense) :
La mise en oeuvre des procédures « L.4139-2 » et « emplois réservés » est pilotée par la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) en collaboration avec les directions de ressources humaines des armées et services, les administrations relevant de la fonction publique de l'État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. |
Source : ministère de la défense
2. L'inéluctable poursuite de la réduction du format pour la période 2014-2019
À l'horizon 2025 , les forces terrestres offriront une capacité opérationnelle de l'ordre de 66 000 hommes projetables comprenant notamment 7 brigades interarmes, dont 2 seront aptes à l'entrée en premier et au combat de coercition face à un adversaire équipé de moyens lourds. Ces forces disposeront notamment d'environ 200 chars lourds, 250 chars médians, 2 700 véhicules blindés multirôles et de combat, 140 hélicoptères de reconnaissance et d'attaque, 115 hélicoptères de manoeuvre et d'une trentaine de drones tactiques.
Les forces navales disposeront de 4 sous-marins lanceurs d'engins, de 6 sous-marins d'attaque, d'1 porte-avions, de 15 frégates de premier rang, d'une quinzaine de patrouilleurs, de 6 frégates de surveillance, de 3 bâtiments de projection et de commandement, d'avions de patrouille maritime, ainsi que d'une capacité de guerre des mines apte à la protection de nos approches et à la projection en opération extérieure.
S'appuyant sur un centre de commandement et de conduite permanent et interopérable avec nos alliés, les forces aériennes comprendront notamment 225 avions de combat (air et marine), ainsi qu'une cinquantaine d'avions de transport tactique, 7 avions de détection et de surveillance aérienne, 12 avions ravitailleurs multirôle, 12 drones de surveillance de théâtre, des avions légers de surveillance et de reconnaissance et 8 systèmes sol-air de moyenne portée.
Ce nouveau format d'armée se traduira par des réductions capacitaires. C'est l'équivalent d'une brigade de l'armée de terre qui devra être supprimée. Seules les forces spéciales qui se sont imposées comme une capacité de premier plan dans toutes les opérations récentes verront leurs effectifs et leurs moyens de commandement renforcés, de même que leur capacité à se coordonner avec les services de renseignement.
L'adaptation des ressources humaines constitue le pivot de la prochaine programmation comme de la précédente : il s'agit de tirer les conséquences du Livre blanc afin de dégager des marges de manoeuvre indispensables au profit des équipements. Les formats et les capacités de nos forces seront ainsi diminués en volume, en cohérence avec les nouveaux contrats opérationnels définis dans le Livre blanc.
a) La poursuite de la déflation dans la continuité de la précédente LPM
Pendant les années 2014-2019, l'article 4 du projet de loi de programmation militaire prévoit une réduction de 23 500 emplois qui s'ajoute à la suppression de 10 175 postes en 2014 et 2015 prévue au titre de la précédente LPM.
D'un point de vue financier, la programmation du titre 2 prend en compte une économie de l'ordre de 4,5 Mds€ sur la période , au titre de la déflation des effectifs et des mesures de « dépyramidage », c'est-à-dire de réduction des taux d'encadrement. Ainsi, les crédits budgétaires programmés passent de 11,2 Mds€ en loi de finances pour 2013 à 10,4 Mds€ en 2019.
De plus, la programmation du titre 2 prend en compte une enveloppe de mesures catégorielles plafonnée à 45 M€ par an, c'est-à-dire diminuée de moitié par rapport à la précédente LPM. Autrement dit, la déflation se poursuit, avec un retour catégoriel moindre.
Pour atteindre cet objectif, les effectifs du ministère de la défense (missions « Défense » et « Anciens combattants ») atteindront ainsi 242 279 ETPE en 2019, dont 235 940 rémunérés par le titre 2 de la mission « Défense ».
L'ensemble des déflations sur la période s'élèvera donc à 33 675 emplois, selon le cadencement suivant :
DÉFLATION DES EFFECTIFS DE LA MISSION DÉFENSE 2014-2019
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Total 2014-2019 |
|
|
Déflation LPM 2014-2019 |
-5 000 |
-7 500 |
-7 500 |
-3 500 |
-23 500 |
||
|
Créations de postes réformes précédentes |
+ 103 |
+ 103 |
+206 |
||||
|
Déflation résiduelle réformes précédentes |
-7 881 |
-2 500 |
-10 381 |
||||
|
Déflation totale |
-7 881 |
-7 500 |
-7 397 |
-7 397 |
-3 500 |
0 |
-33 675 |
La définition de cette déflation, sa répartition au sein du ministère, sera guidée par trois priorités.
- D'abord, préserver les forces opérationnelles et le soutien opérationnel. Les forces de combat ne supporteront donc qu'environ un tiers des déflations d'effectifs nouvelles envisagées.
- La deuxième priorité, maîtriser la masse salariale.
- Enfin, la dernière priorité est d'amorcer un certain rééquilibrage des effectifs globaux du ministère au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels, en cohérence avec les besoins croissants en experts que le Livre blanc a exprimés dans différents domaines, notamment le renseignement et la cyberdéfense.
La répartition de la nouvelle déflation (-23 500) portera, d'une part, sur les forces de combat, pour 8 000 postes , auxquels s'ajoutera une réduction de 1 100 postes dans les forces pré positionnées et les Outre-mer engagée dès 2014 et, d'autre part, sur le soutien, les structures organiques, l'environnement et l'administration du ministère, à hauteur d'environ 14 500 postes, soit 61% de la déflation, contre 39% pour les forces de combat.
La déflation globale 2014-2019 (-33 675) intégrant la déflation résiduelle issue des réformes précédentes concernera les 3 armées, à hauteur de 15 500 suppressions d'emplois environ, le reliquat portant sur les services interarmées et les organes ministériels.
La déflation des effectifs affectera les militaires et les civils : de l'ordre de 26 200 postes de militaires et de 7 400 postes civils seront touchés.
Dans la LPM précédente, la déflation devait préserver la répartition entre emplois civils et emplois militaires au sein du ministère de la défense, et, pour cela, concerner à hauteur de 75% les effectifs militaires et à hauteur de 25% des effectifs civils. Dans la prochaine LPM, la volonté étant de préserver un certain nombre d'emplois de personnels civils et d'augmenter la place des civils dans les services de soutien, les proportions sont accentuées et ce taux se répartira entre 78% de la déflation pour les militaires et 22% pour les personnels civils.
La répartition des déflations par catégories, militaires et civils, pourra cependant connaître des évolutions en fonction des conclusions de l'analyse fonctionnelle de tous les emplois du ministère de la défense qui vient d'être commandée par le ministre.
Ce travail doit permettre de définir de manière objective les emplois ayant vocation à être exclusivement tenus par des militaires d'une part, des civils d'autre part ; les emplois dits «mixtes» devront demeurer réduits en volume.
Dans l'ensemble, les modalités de la déflation prévue par le projet de loi s'inscrivent donc dans la continuité par rapport à la précédente LPM.
Toutefois, plus les années passent, plus la réduction des effectifs, notamment dans le soutien, sera difficile. Identifier les postes supplémentaires qui peuvent être supprimés constituera une tâche ardue.
En l'état des choses, la poursuite de la déflation se fera en partie par des gains de productivité, mais aussi par l'effet d'une réduction des contrats opérationnels des armées.
C'est à quoi aboutit le nouveau format des armées qui, prenant acte de la diminution des moyens budgétaires, adapte nos moyens.
Quant aux gains de productivité, la méthode utilisée jusqu'ici de réduction homothétique des effectifs laisse la place à une analyse fonctionnelle destinée à permettre de poursuivre la manoeuvre RH sans compromettre l'efficacité opérationnelle des armées.
b) Un schéma qui vise à préserver le vivier des recrutements
La déflation telle qu'elle est programmée vise au maintien d'un flux régulier de recrutements , notamment pour les militaires engagés, compensé par des départs volontaires et des reclassements, avec la répartition suivante :
c) Un effort volontariste de dépyramidage
S`il y a continuité sur les objectifs, le rythme, et les modalités de la déflation, en revanche, la prochaine programmation entend inverser la tendance constatée lors de la précédente LPM au « repyramidage » des effectifs du ministère de la défense, où le taux de déflation des effectifs a été à peu près inversement proportionnel au niveau hiérarchique.
D'après les chiffres communiqués par le ministère de la défense, alors qu'ils représentaient moins de 15,5% des effectifs militaires en 2008, les officiers ont en effet vu leur proportion augmenter jusqu'à 16,75% des effectifs militaires globaux en 2013.
Certaines mesures ont en effet accentué le « repyramidage » des effectifs du ministère, autrement dit, ont augmenté la proportion d'officiers supérieurs :
- l'accent mis par le Livre blanc de 2008 sur la fonction « connaissance et anticipation » , qui regroupe un ensemble d'activités particulièrement complexes, et qui a rendu nécessaire le recrutement de 700 personnels hautement qualifiés ;
- la réintégration du commandement militaire intégré de l'OTAN qui a nécessité le déploiement de près de 900 personnels français supplémentaires, essentiellement pour des fonctions relevant de personnels hautement qualifiés ;
- en outre, la réforme des retraites , qui a retardé le départ des personnels effectuant les carrières les plus longues, notamment parmi les officiers et les personnels de catégorie A, sans que la diminution des flux sortants qui en résulte soit compensée à due concurrence par une baisse du nombre de recrutements avant l'année 2012.
Comme l'expliquait récemment le major général des armées Pierre de VILLIERS lors de son audition au Sénat le 7 octobre dernier, le repyramidage a aussi été généré par les restructurations , « les fermetures de sites ont mécaniquement détruit davantage d'emplois de militaires du rang que de postes d'officiers supérieurs. De surcroît, la réduction des flux de recrutement a occasionné un vieillissement moyen de deux ans de la population, ce qui s'est traduit par un GVT positif. J'ajoute que la gestion des pécules d'accès à une deuxième carrière aurait pu être plus optimale pour la catégorie des officiers supérieurs. »
Le « repyramidage » des effectifs a tout naturellement pesé sur la masse salariale.
La Cour des comptes avait, en effet, conclu, dès juillet 2012, que le maintien du taux d'encadrement qui prévalait en 2008 aurait conduit à réduire, en 2011, les effectifs d'officiers de 1 804 ETPT et les effectifs civils de catégorie A de 2 033 ETPT, ce qui aurait généré, selon elle, une économie de l'ordre de 236 millions d'euros.
Une mission conjointe constituée entre l'Inspection générale des finances et le Contrôle général des armées sur le repyramidage des effectifs et la gestion du titre 2 du ministère de la défense, qui a remis son rapport le 4 février 2013, a ainsi estimé le coût de l'évolution de la pyramide des effectifs militaires à près de 112 millions d'euros sur la période 2007-2012, soit environ 22 millions d'euros par an en moyenne , contre 120 millions d'euros dans les calculs de la Cour des comptes pour la seule période 2008-2011, soit 40 millions d'euros par an. Quelle que soit la mesure de ce coût, la nécessité d'inverser la tendance à l'accroissement de la part des officiers s'est imposée.
C'est pourquoi, depuis 2012, le ministère s'était engagé dans une démarche de dépyramidage des effectifs militaires.
Cette politique s'est traduite par la mise en place d'un contingentement des effectifs par grade et échelle de solde ainsi que par une réduction sensible de l'avancement en 2013.
Les tableaux d'avancement des officiers supérieurs pour 2013 marquent, par rapport à 2012, des baisses respectives de 23%, 19% et 14% sur l'accès aux grades de colonel, lieutenant-colonel et commandant. Ces baisses moyennes dépassent 30% pour certains corps.
La LPM 2014-2019 entend poursuivre cet effort en réduisant le pourcentage d'officiers dans la population à statut militaire de 16,75% à 16% en fin de programmation.
D'après le rapport annexé à la loi de programmation militaire, la diminution sur le périmètre d'ensemble du ministère sera de l'ordre de 5 800 postes d'officiers .
En outre, pour stabiliser le modèle et l'effort de dépyramidage, la déflation des effectifs sera de l'ordre de 11 200 sous-officiers.
Le nombre d'hommes du rang diminuera d'environ 9 300 militaires.
Ces résultats seront obtenus par une répartition entre les départs naturels et les départs incités, et une gestion rigoureuse des avancements ainsi que par un ajustement des recrutements aux besoins prévisionnels. Enfin, le dépyramidage infra catégoriel s'inscrira dans le cadre du contingentement des effectifs par grade .
Les différents chefs d'état-major entendus en audition n'ont pas caché la difficulté de l'exercice qui leur était demandé. Ainsi l'amiral Édouard GUILLAUD, chef d'état-major des armées, a-t-il fait observer, lors de son audition devant votre commission :
« Au plan des ressources humaines, 7 881 suppressions d'emplois sont prévues au titre du PLF 2014, ce qui en fait l'annuité de LPM connaissant la plus forte déflation, et ce qui représente 60% des suppressions d'emplois de l'État cette année-là. Ceci souligne la part qu'assument les armées au titre de l'effort de réduction des dépenses de l'État.
« Cette manoeuvre sera particulièrement délicate pour le personnel officier. L'objectif d'un taux d'encadrement en officiers de 16% au niveau du ministère est extrêmement sensible, sauf à mettre en place des mesures drastiques de restriction de l'avancement et de recrutement des jeunes officiers, au risque d'hypothéquer dangereusement l'avenir. Nous craignons ce qu'on appelle le « coup d'accordéon ». »
Pour le personnel civil, de l'ordre de 7 400 postes seront supprimés selon la répartition suivante : environ 300 catégorie A, 1 100 catégorie B, 2 300 catégorie C et 3 700 ouvriers de l'État.
Cette répartition devrait contribuer au rééquilibrage des différentes catégories de personnels civils.
d) Les risques de la « manoeuvre RH »
L'une des difficultés de cette future « manoeuvre RH » tient au respect de l'ensemble des paramètres et en particulier à la concordance entre le cadrage financier retenu pour l'évolution de la masse salariale et les objectifs chiffrés en matière d'effectifs .
Des difficultés pourraient résulter de l'insuffisance des instruments disponibles en matière de pilotage de la masse salariale et des ressources humaines, notamment des systèmes d'information.
Les hypothèses de coût moyen sur lesquelles repose la valorisation des déflations d'effectifs devront ainsi être vérifiées.
L'exécution de la programmation devra éviter deux écueils : un rythme de déflation des effectifs inférieur aux prévisions, dans un contexte de difficultés économiques, ou au contraire celui d'une accélération non souhaitée de la déflation des effectifs, phénomène qu'on a pu observer dans le passé.
Lié aux interactions entre masse salariale et effectifs, le deuxième risque est celui de la préservation du flux de recrutement . Celui-ci ne doit pas devenir la variable d'ajustement des effectifs à la masse salariale. Ce flux de recrutement est essentiel au maintien de la capacité opérationnelle.
Le levier le plus aisé à manier dans la déflation des effectifs est en effet la régulation des flux : non-remplacement d'une part des départs à la retraite pour les civils et gel des recrutements des ouvriers d'État, non-recrutement et non-renouvellement de contrat pour les militaires.
Pour ces derniers, la régulation des flux porte principalement sur les personnels sous contrat qui forment l'essentiel de la composante opérationnelle.
Il s'agit donc d'un exercice délicat, qui risque d'affecter la moyenne d'âge des militaires si l'équilibre entrées/sorties n'est pas correctement assuré.
Les armées continuent pendant la conduite de la réduction du format à recruter chaque année plus de 12 000 militaires du rang et plusieurs milliers d'officiers, de sous-officiers et de civils.
Dans un contexte de déflation significative, la tentation pourrait être grande de réduire le recrutement pour diminuer les effectifs, sans provoquer trop de départs parmi les anciens et sans mettre à mal trop de plans de carrière. Ce serait évidemment une erreur qu'il faut bien se garder de commettre : les armées doivent continuer à recruter pour conserver leur jeunesse et leur nécessaire dynamisme.
Dans ce contexte de déflation des effectifs, recrutement et fidélisation restent plus que jamais les priorités.
Enfin, il faut souligner que c'est sur la réussite de l'ambitieux chantier de la réorganisation et de la modernisation du soutien et de l'administration générale, que repose le pari d'un rééquilibrage au profit des capacités opérationnelles.