Projet de loi de finances pour 2014 : Sécurités : gendarmerie nationale

C. UNE SOURCE MAJEURE DE PRÉOCCUPATION : L'IMMOBILIER DE LA GENDARMERIE

Le maillage territorial de la gendarmerie garantit la continuité du service public dans l'espace et dans le temps. La disponibilité des gendarmes est permise par leur statut militaire et par leur obligation statutaire d'occuper un logement par nécessité absolue de service, obligation d'ailleurs rappelée dans la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale.

Le logement est ainsi un élément fondamental dans le fonctionnement de la gendarmerie comme dans la vie des militaires de la gendarmerie et leurs familles.

Au 1 ^er juillet 2013, le parc immobilier de la gendarmerie compte 75 098 logements , répartis au sein de 3 906 casernes domaniales et locatives (ce qui représente 64 887 logements soit 85 % du parc), d'ensembles immobiliers locatifs (1 477 logements, soit 2,5 % du parc) et de prises à bail individuelles (8 734 logements, soit 13 % du parc).

Les 64 887 logements en caserne se répartissent en 31 604 logements en casernes domaniales et 33 283 logements en caserne locative.

La gendarmerie occupe 3 906 casernes dont 676 casernes domaniales. Les 3 230 autres casernes sont locatives et appartiennent à des collectivités territoriales ou des partenaires privés. Pour compléter le parc de logements en caserne, 8 734 logements individuels sont pris à bail hors caserne.

Si des efforts significatifs ont été réalisés par les collectivités locales en faveur du parc locatif, l'état du parc domanial n'a cessé de se dégrader ces dernières années faute d'investissement suffisant de la part de l'Etat.

Le parc domanial de la gendarmerie nationale , dont l'âge moyen des logements est de 40 ans et dont 70 % des logements ont plus de vingt-cinq ans, a atteint un degré de vétusté préoccupant .

Une centaine de casernes domaniales exigeraient des interventions urgentes (dont certaines des mises aux normes en matière de sécurité - électricité, incendie, ascenseurs...).

L'ÂGE DES LOGEMENTS EN CASERNE Situation au 1er juillet 2013

Age	Logements domaniaux	Logements non domaniaux	Total
Moins de 10 ans	6,16 %	32,54 %	19,90 %
De 10 à 25 ans	22,46%	22,03 %	22,24 %
De 26 à 50 ans	55,40 %	41,17 %	47,98 %
De 51 à 100 ans	13,66 %	2,48 %	7,83 %
Plus de 100 ans	2,32 %	1,79 %	2,04 %

Les « points noirs » portent surtout sur 185 casernes du secteur domanial (3 606 logements, soit 4,6 % du parc) et 64 casernes du secteur locatif (249 logements, soit 0,3 % du parc).

Or, cette situation pèse lourdement sur les conditions de vie des gendarmes et de leur famille, ainsi que sur leur moral.

On peut citer à cet égard le cas des logements des gendarmes mobiles à Versailles-Satory, en particulier du quartier Delpal, que vos rapporteurs pour avis ont visités et dont ils ont pu constater par eux-même l'état de vétusté.

On peut également mentionner les logements de Nanterre ou la caserne de Melun.

Les études convergentes conduites par des bureaux d'études civils mettent en évidence un besoin annuel de 200 millions d'euros pour des constructions de casernes ou des réhabilitations lourdes et de 100 millions d'euros pour la maintenance lourde, soit au total 300 millions d'euros par an .

Or, dans un contexte de contraction des crédits hors titre 2 de la gendarmerie, les crédits d'investissement immobiliers ont été réduits de moitié entre 2007 et 2012 , passant de 202 à 100 millions d'euros.

Selon la Cour des comptes, si l'on estime à trente ans la durée de vie moyenne d'une caserne n'ayant pas bénéficié d'une maintenance conforme aux standards du marché, la gendarmerie devrait consacrer annuellement 160 millions d'euros à la construction domaniale. Or, entre 2003 et 2008, 122 millions d'euros seulement y ont été consacrés chaque année et à partir de 2010, une centaine de millions d'euros par an.

ÉVOLUTION DES INVESTISSEMENTS EN M€ CP:

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014 ^6 ( * )	2015 ^7 ( * )
Maintenance courante	0	2	2	1	0	1	0	0	0
AOT	0	0	0	4	9	13	24	22	23
Construction	145	147	110	55	34	27	43	43	16
Maintenance lourde	50	51	53	32	41	45	37	23	31
Subventions	7	8	14	11	11	14	12	14	14
TOTAL INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS	202	208	179	102	95	100	116	102	84

Le ralentissement du renouvellement du parc domanial de la gendarmerie est certes compensé par un développement du parc locatif . Mais celui-ci entraîne une hausse du coût des loyers.

LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
DANS LES PROGRAMMES IMMOBILIERS

Les collectivités locales sont directement impliquées dans le dispositif territorial de la gendarmerie. En effet, sauf dans quelques cas où n'interviennent que des investisseurs privés, ce sont principalement elles qui assurent la construction de locaux de service et de logements en ayant recours soit aux dispositions du décret du 28 janvier 1993, soit à la procédure de bail emphytéotique administratif (BEA) ouverte par la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI).

Les opérations réalisées dans le cadre du décret du 28 janvier 1993

En application de ce décret, les collectivités territoriales peuvent bénéficier de subventions d'investissement destinées à alléger la charge qu'elles supportent

pour la construction des casernements mis à la disposition de la gendarmerie. Cette aide en capital est déterminée sur la base du coût plafond de l'EUL ^{8 ( * )}

en vigueur et calculée selon les taux suivants :

- 20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les communes dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales. Le programme est alors limité à 20 EUL ;

- 18 % de ce même montant pour les opérations réalisées par les communes dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui bénéficient du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales, par les communes dont la population est supérieure à 10 000 habitants, par les groupements de communes ou par les départements. Dans ce cas, le programme ne peut pas excéder 40 EUL.

Pour être éligible à cette aide en capital de l'État, la construction doit permettre de regrouper l'ensemble des personnels dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant logements et locaux de service techniques.

Le loyer annuel versé, calculé conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1993, s'élève à 6 % du coût-plafond. Invariable pendant neuf ans, il est ensuite revalorisé tous les trois ans en fonction de la valeur locative réelle des locaux estimée par le service local de France Domaine sans pouvoir excéder la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE intervenue sur cette période.

Afin de tenir compte de l'augmentation du standard d'hébergement des gendarmes adjoints volontaires dans les programmes de construction de caserne de gendarmerie d'une part, et de rendre plus attractives pour les collectivités locales les dispositions du décret de 1993 d'autre part, la direction générale de la gendarmerie nationale a décidé de procéder à une modification de la quote-part des gendarmes adjoints volontaires qui passe à 0,33 ^{9 ( * )} .

Les opérations réalisées dans le cadre d'un bail emphytéotique administratif (BEA)

Cette possibilité a été ouverte jusqu'au 31 décembre 2007 par l'article 3-III-1 de la LOPSI du 29 août 2002 et est reconduite par la LOPPSI du 14 mars 2011. Elle permet à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA (dont la durée moyenne est de 30 ans) avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Pendant la durée du BEA, la collectivité acquitte un loyer financier à l'opérateur qu'elle a choisi, sachant qu'à son terme elle deviendra propriétaire de l'ensemble immobilier. La gendarmerie pour sa part sous-loue les immeubles à la collectivité territoriale par contrat de bail classique. Le loyer acquitté par la gendarmerie est apprécié par le service France Domaine sur la base de la valeur locative de marché. La collectivité territoriale ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'État. Le volume du programme n'est pas limité.

Le choix du cadre juridique appartenant pleinement aux collectivités, celles-ci ont privilégié jusqu'à présent le dispositif du BEA afin de diminuer leur engagement financier. Le coût de location des casernements réalisés selon cette procédure ^{10 ( * )} est largement supérieur à celui des opérations conduites dans le cadre du dispositif du décret n° 93-130. Ce cadre de financement d'opérations immobilières a pris fin le 31 décembre 2007. Pour autant, les opérations qui ont connu un début d'exécution (dans le cadre de la LOPSI) avant le 31 décembre 2007 ont été prorogées par les dispositions des lois de finances de 2008 à 2010. Par un amendement, l'Assemblée nationale a prorogé ce dispositif.

Toutefois, considérant le surcoût de ce type de montage par rapport aux dispositions du décret de 1993, la direction générale de la gendarmerie nationale entend réserver les opérations en BEA aux constructions absolument indispensables et pour lesquelles aucun autre financement n'aura pu être retenu.

Les tableaux suivants présentent les mises en chantier et les livraisons par type d'opérations pour la période 2004-2014 :

Ainsi, la gendarmerie prévoit des dépenses de loyer à hauteur de 474 millions d'euros pour l'année 2014, soit une hausse de 14 millions d'euros par rapport à l'an dernier.

Évolution des loyers en M€ AE et CP

	2007	2008 *	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Loyers privés	393	375	457	440	443	445	445	458	463
Loyers budgétaires	3	3	4	22	23	20	21	22	22
Total	396	378	461	462	466	465	466	480	485

L'insuffisance persistante des crédits budgétaires pour renouveler et entretenir le parc immobilier domanial de la gendarmerie accélère la détérioration des conditions de vie et de travail des gendarmes et de leurs familles. Cette situation préoccupante devrait s'aggraver dans les prochaines années.

On estime que l'Etat devrait consacrer environ 200 millions d'euros par an à la construction et 100 millions d'euros par an à la réhabilitation des casernes domaniales pour maintenir en l'état le parc domanial.

Or, pour la première fois , 2013 a été une « année blanche » pour l'immobilier, c'est-à-dire qu' aucun nouvel investissement n'a été lancé pour l'immobilier de la gendarmerie , faute de crédits suffisants.

Et le budget triennal 2013-2015 n'a prévu, pour les deux années à venir, aucun lancement de projet nouveau, aucune subvention pour les constructions locatives et aucun crédit de maintenance lourde.

En 2013, il n'a pas non plus été possible d'accorder de nouvelles subventions aux collectivités territoriales dans le cadre des constructions de casernes locatives sous le régime du décret de 1993 et, en matière de financement innovant, aucune autre opération de ce type n'a été prévue.

En conséquence, le nombre d'unités-logement mises en chantier et livrées a connu une chute, en particulier concernant les casernes domaniales.

A la date du 30 juin 2013, le nombre d'équivalents unités-logements (EUL) ^{11 ( * )} mis en chantier et livrés sur la période 2011-2013 est précisé dans le tableau suivant :

Année	Mises en chantier (EUL)					Livraisons (EUL)
	État	Collectivités territoriales	Investisseurs privés	Autre	Total	État	Collectivités territoriales	Investisseurs privés	Total
2010	49	291	349		689	706	1 094	216	2 016
2011	0	385	238		623	196	748	366	1 310
2012	43	381	123		547	516	666	286	1468
2013 (prév.)*	124**	106	510	0	740	25	461	384	870
2014 (prév.)*	16	168	130	0	314	18	489	322	829
2015 (prév.)*	0	357	298	0	655	124	203	558	885
* Prévisions au 30 juin 2013
** La mise en chantier de l'AOT La Valette du Var a démarré début 2013 pour une livraison en 2015

Les tableaux suivants présentent en EUL les perspectives de mises en chantier et de livraisons par cadre juridique s'agissant des années 2014 et 2015 :

Mises en chantier (EUL)	Opérations domaniales			Opérations locatives*						TOTAL
	MOI/MOP	AOT	Total	Décret 1993	BEA	Privé		Total
2010	49	0	49	291	213	349		853		902
2011	0	0	0	385	19	238		642		642
2012	43	0	43	381	25	123		529		572
2013	6	118**	124	106	0	510		616		740
2014 (prév.)*	16***	0	16	168	0	130		298		314
2015 (prév.)*	0	0	0	353	4	298		655		655
* Prévisions au 30 juin 2013
** La mise en chantier de l'AOT La Valette du Var a démarré début 2013 pour une livraison en 2015
*** Construction de 16 logements (976-Mayotte-Sada-BTA) financée sur le CAS immobilier

Livraisons (EUL)	Opérations domaniales			Opérations locatives*				TOTAL
	MOI/MOP	AOT	Total	Décret 1993	BEA	Privé	Total
2010	405	301	706	267	827	216	1 310	2 016
2011	19	177	196	229	519	366	1 114	1 310
2012	0	516	516	259	407	286	952	1 468
2013 (prév.)*	25	0	25	378	83	384	845	870
2014 (prév.)*	18	0	18	415	74	322	811	829
2015 (prév.)*	6	118	124	193	10	558	761	885

* Prévisions au 30 juin 2013

Certes, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, il a été prévu 9,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement qui permettront d'engager de nouvelles opérations de restructuration et de maintenance lourde dans 1 000 logements, ainsi qu'une enveloppe de 6 millions d'euros d'autorisations d'engagement , qui devrait permettre de lancer 41 opérations comportant 439 logements dans le cadre de subventions aux collectivités locales pour la construction de casernes locatives.

Mais ces dotations restent encore très insuffisantes au regard des besoins.

En réalité, compte tenu des fortes contraintes budgétaires, la seule marge de manoeuvre de la gendarmerie en matière d'investissement immobilier est de pouvoir compter sur les revenus tirés des cessions immobilières .

Avant le 1 ^er janvier 2009, le montant du retour des cessions était prévu à hauteur de 100 % du montant total. A partir du 1 ^er janvier 2009, ce montant a été ramené à 60 %, puis à 55 % en 2013 et il devrait passer à 50 % en 2014.

Lors d'une réunion interministérielle du 2 avril 2012, la gendarmerie nationale s'est vue promettre environ 120 millions d'euros au titre du retour sur cessions au cours des trois prochaines années. Aujourd'hui, le produit des cessions est évalué plutôt à 80 millions d'euros.

Malgré l'adoption de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement social (dite « loi Duflot »), qui prévoit la possibilité d'appliquer une décote qui pourrait atteindre 100% de la valeur vénale du terrain, il est donc crucial que la gendarmerie puisse bénéficier du retour de ses cessions afin de réaliser les opérations de construction ou de réhabilitation lourde les plus urgentes, qui sont évaluées à 80 millions d'euros par an.

Le logement concédé par nécessité absolue de service constitue un élément structurant du statut militaire de la gendarmerie.

Ce logement constitue la contrepartie du régime de disponibilité des militaires de la gendarmerie. Il permet aussi le « maillage » de l'ensemble du territoire, grâce aux brigades territoriales. Sa dimension sociale est également essentielle puisque la vie en caserne permet de conserver le lien entre l'institution et les familles, notamment lorsque les militaires de la gendarmerie sont appelés à servir en opérations, outre-mer ou hors du territoire.

Pour vos rapporteurs pour avis, il apparaît toujours indispensable d'engager à l'avenir un vaste plan de rénovation de l'immobilier de la gendarmerie afin d'offrir de meilleures conditions de vie aux militaires de la gendarmerie et à leur famille, et garantir ainsi le maintien du statut militaire de la gendarmerie.

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* ⁶ prévisions

* ⁷ prévisions

* ⁸ L'équivalent-unité-logement (EUL) comprend un logement nu pour 75 % et une quote-part de locaux de service et techniques pour 25 %. Il est compté un EUL par militaire d'active et 0,33 EUL par gendarme adjoint volontaire. Le coût plafond de cet EUL, revalorisé trimestriellement par rapport à l'indice INSEE du coût de la construction, est de 176 900 € dans le cas général et de 193.100 € pour l'Île-de-France, les îles et les départements et collectivités d'outre-mer (valeur au 11 avril 2011).

* ⁹ Il était compté auparavant 0,25 EUL par fraction de deux gendarmes adjoints

* ¹⁰ Le surcoût important du BEA est établi à plus de 22 % par rapport aux dispositions du décret du 28 janvier de 1993. En effet, pour les casernes livrées en 2010, le loyer annuel d'une unité-logement (UL) réalisé en Décret de 1993 s'établit à 11 526 € (amortissement de la subvention sur 30 années comprise) alors que le BEA représente un loyer annuel de 14 175 €.

* ¹¹ Équivalent unité-logement : unité de compte qui comprend un logement nu pour 75% et une quote-part de locaux de service et techniques pour 25%. Il est compté un EUL par militaire d'active et 0,33 EUL par gendarmes adjoints volontaires.