CHAPITRE II - VERS UN RENOUVEAU DU FONDS D'INTERVENTION POUR LES SERVICES, L'ARTISANAT, ET LE COMMERCE (FISAC) ?
Ce chapitre est présenté par M. Martial Bourquin.
Depuis plusieurs années, la commission des Affaires économiques du Sénat suit avec inquiétude l'évolution des moyens budgétaires alloués au Fisac , en soulignant que la baisse drastique et continue de ses crédits menace de disparition un outil pourtant indispensable au maintien et au développement du commerce de proximité dans les secteurs ruraux ou urbains les plus fragiles. Sans lui, la dynamique économique spontanée risquerait de conduire à la disparition de points de vente de détail importants du point de vue de l'aménagement du territoire et essentiels aux besoins des populations qui y vivent.
Le projet de loi de finances pour 2014, dans sa version déposée initialement devant le Parlement, n'était pas de nature à dissiper cette inquiétude. Avec une dotation annuelle annoncée de 20 millions d'euros, 27 millions en comptant la subvention versée à l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), on semblait en effet entériner l'impasse budgétaire du Fisac et acter la disparition de fait de cet outil.
On peut espérer pourtant que l'opiniâtreté parlementaire à sauver le Fisac finisse par payer . L'annonce par le Gouvernement d'une rallonge budgétaire significative pour solder plusieurs années de sous-financement du fonds et une réforme législative à l'occasion de l'examen prochain du projet de loi sur l'artisanat, le commerce et les très petites entreprises pourraient être, en effet, marquer le renouveau d'un Fisac recentré sur ses missions essentielles.
I. UN DIAGNOSTIC DES DIFFICULTÉS DU FISAC
Par lettre de mission du 13 septembre 2012, la ministre du commerce, de l'artisanat et du tourisme a saisi le Contrôle général économique et financier d'une mission de diagnostic et de propositions sur le Fisac. La mission a rendu ses conclusions dès le mois de décembre 2012. Elle dresse un constat assez sévère sur la situation du fonds, d'une part, en indiquant que le dispositif a perdu toute cohérence , d'autre part, en soulignant le caractère intenable de sa situation financière .
A. UN ÉLARGISSEMENT CONSIDÉRABLE DES MISSIONS
Le premier constat est celui d' un élargissement des missions du Fisac au cours du temps . Le rapport du contrôle financier est assez sévère sur ce point, parlant d'élargissement « tous azimuts » ou encore « d'inventaire à la Prévert ». Votre rapporteur pour avis est plus nuancé. Aucune des missions confiées au cours du temps au Fisac ne semble franchement aberrante et contraire à l'objectif fondamental, qui est de soutenir le commerce de proximité dans les secteurs démographiquement et économiquement fragiles. Le problème réside sans doute moins dans la définition du champ des missions du Fisac que dans un sous-financement chronique ainsi que dans une logique de guichet ouvert et de non modularité des taux de subvention.
1. Un élargissement des missions par étapes
À l'origine, la mission du Fisac a été conçue de manière essentiellement défensive et relativement étroite. L'article 4 de la loi du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales disposait en effet que ses ressources devaient être consacrées à :
- des opérations collectives visant à la sauvegarde des activités des commerçants et des artisans dans les secteurs touchés par les mutations sociales consécutives à l'évolution du commerce et de l'artisanat ;
- des opérations favorisant la transmission ou la restructuration d'entreprises commerciales ou artisanales.
La loi de finances pour 2003 a procédé à un premier élargissement des missions du Fisac, le « S » de Fisac désignant désormais non plus la « sauvegarde » mais les « services » 1 ( * ) .
Mais la mutation majeure est intervenue à l'occasion de la loi du 4 août 2008 pour la modernisation de l'économie . La LME a instauré une approche plus offensive, visant non pas à sauvegarder mais à encourager le développement économique dans les territoires fragiles. Selon l'article 100 de la LME, le Fisac est désormais destiné à subventionner :
- la création, le maintien, la modernisation, l'adaptation ou la transmission des entreprises de proximité, pour conforter le commerce sédentaire et non sédentaire, notamment en milieu rural, dans les zones de montagne, dans les halles et marchés ainsi que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;
- la facilitation du retour à une activité normale des commerces de proximité après l'exécution de travaux publics réduisant l'accès de la clientèle à ces commerces ;
- la prise en charge des intérêts des emprunts contractés par les communes pour l'acquisition, par voie de préemption commerciale (article L. 214-1 du code de l'urbanisme), de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de baux commerciaux ou de terrains destinés à l'aménagement commercial.
2. Un double niveau d'intervention : territorial et national
Le Fisac se décompose aujourd'hui en deux ensembles de dispositifs, des outils territoriaux d'intervention et des outils nationaux - chacune de ces deux branches du Fisac se déclinant à son tour en une série d'actions.
Le Fisac terriorial finance deux types d'actions.
D'un côté, on trouve les opérations individuelles (ORI), qui peuvent être conduites dans les communes de moins de 3 000 habitants au bénéfice d'entreprises de proximité dont le chiffre d'affaires est inférieur à un million d'euros et dont les clients sont des consommateurs finaux. Sont éligibles aussi bien les entreprises sédentaires que non sédentaires.
De l'autre, ont lieu des opérations collectives qui concernent un ensemble d'entreprises situées dans un secteur géographique donné. Celles-ci peuvent être réalisées par une collectivité territoriale, un de ses établissements publics ou par une chambre consulaire. Ces opérations collectives comprennent plus précisément :
- des opérations urbaines (les « OU ») pour les communes ou de plus de 3 000 habitants. Elles sont destinées à renforcer le tissu des entreprises locales, notamment dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ;
- des opérations collectives de modernisation de l'artisanat, du commerce et des services (les « OCMR ») pour les communes rurales dans des territoires menacés de fragilisation par l'évolution démographique ou économique ;
- les opérations d'aménagement dans les communes rurales (OAC) destinées à créer un environnement favorable à l'exercice des activités commerciales, artisanales ou de services.
Par ailleurs, le Fisac territorial finance aussi des études, dont celles avant lancement d'une opération.
D'autres actions constitutives du Fisac « national » :
- dans le cadre du décret n° 90-145 du 15 février 1990, le Fisac participe au financement des actions de développement conduites par les chambres de métier. Elles visent à promouvoir la qualification des chefs d'entreprises, à adapter les produits et les services offerts ou encore à moderniser la gestion des entreprises ;
- les fonds du Fisac incorporaient, jusqu'à cette année, la subvention versée à l'EPARECA ;
- enfin, le Fisac sert de fonds d'intervention exceptionnel pour aider l'artisanat et le commerce de proximité en cas de catastrophe naturelle.
* 1 À l'origine, le Fisac est le Fonds d'intervention pour la Sauvegarde de l'Artisanat et du Commerce. Il est ensuite devenu le Fonds d'intervention pour les services , l'artisanat et le commerce.