V. UN RENFORCEMENT BIENVENU DE L'ENCADREMENT DES JEUX EN LIGNE (ARTICLES 72 QUATER À 72 DUODECIES)
L'Assemblée nationale a inséré au sein de ce projet de loi neuf articles formant un véritable volet sur les jeux d'argent et de hasard qui ne figurait pas dans le texte d'origine afin, principalement, d'aménager la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, un peu plus de trois ans après son entrée en vigueur.
Dès lors, il était logique que votre commission des finances , qui avait été saisie au fond de la loi de 2010 précitée, étende le champ de sa saisine à l'ensemble de ces articles .
Le présent rapport n'est pas le cadre adapté afin de dresser le bilan de l'ouverture des jeux en ligne dans le cadre défini il y a trois ans. Notre collègue François Trucy, qui avait été le rapporteur du texte pour la commission des finances, s'est livré à ce travail et a publié un rapport d'information 30 ( * ) fourni auquel le lecteur pourra utilement se référer - même si votre rapporteure pour avis n'en partage pas toutes les conclusions. Il est toutefois possible de souligner que la dernière audition conjointe 31 ( * ) sous forme de table-ronde à laquelle a procédé votre commission des finances, le 17 avril 2013, a fait ressortir les faits saillants suivants :
- la grands masse des joueurs et des parieurs utilise les sites légaux , donc contrôlés par l'ARJEL, ce qui était le premier but recherché ;
- la masse fiscale globale des jeux pour l'Etat, les organismes de Sécurité sociale et les différents opérateurs 32 ( * ) ne s'est pas tarie au cours de la période, passant de 4,3 milliards d'euros en 2010 à 4,7 milliards en 2012 (après un pic à 4,8 milliards en 2011) ;
- en matière d'addiction, la grande majorité des joueurs ne semble pas concernée , la mise moyenne étant de 50 euros par mois. Mais comme l'a souligné Jean-François Vilotte, président de l'ARJEL, lors de l'audition précitée, on constate cependant l'existence d'une petite population de gros parieurs , 50 % des mises étant le fait de 1 % des joueurs ;
- le modèle économique des opérateurs reste à achever , la quasi-totalité d'entre eux, tout spécialement l'ensemble des nouveaux entrants, enregistrant encore des déficits trois ans après le début de leurs activités légales.
S'agissant des dispositions du projet de loi elles-mêmes, comme cela sera développé ci-après, votre rapporteure pour avis partage globalement les orientations définies par les députés , même si certaines clarifications pourraient se révéler utiles.
Il conviendra simplement de compléter le dispositif introduit par l'Assemblée nationale pour renforcer l'implication du Parlement dans le contrôle de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), au travers de la nomination de son président , en appui d'une récente initiative en ce sens du rapporteur général François Marc.
A. L'HARMONISATION DE LA DÉFINITION DES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD PROHIBÉS
L'article 72 quater du présent projet de loi, adopté à l'initiative de notre collègue député Razzy Hammadi, rapporteur, vise à clarifier la définition des jeux d'argent et de hasard prohibés.
De fait, actuellement, plusieurs définitions de niveau législatif coexistent , en particulier :
- l'article L. 322-2 du code de la sécurité intérieure 33 ( * ) aux termes duquel « sont réputées loteries et interdites comme telles : les ventes d'immeubles, de meubles ou de marchandises effectuées par la voie du sort, ou auxquelles ont été réunies des primes ou autres bénéfices dus, même partiellement, au hasard et généralement toutes opérations offertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l'espérance d'un gain qui serait acquis par la voie du sort » ;
- et l'article 2 de la loi du 12 mai 2010 précitée, en vertu duquel « est un jeu de hasard un jeu payant où le hasard prédomine sur l'habileté et les combinaisons de l'intelligence pour l'obtention du gain ».
Cette collision de normes se traduit par une insécurité juridique pour l'ensemble des parties prenantes , qu'a illustrée de manière éclatante un arrêt de la cour d'appel de Toulouse en date du 17 janvier 2013. S'appuyant sur cette dernière définition, plus récente que les autres, les magistrats ont conclu que le poker ne pouvait être rangé parmi les jeux de hasard et ne relevait donc notamment pas de l'interdiction de la tenue de maison de jeux de hasard au sein desquels le public est librement admis (article 1 er de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983).
Il importe donc de sortir de cette ambiguïté, particulièrement préjudiciable dans un domaine relevant de la matière pénale . L'initiative des députés apparaît donc tout à fait bienvenue.
1. La fin de la collision des définitions
L'article 72 quater du présent projet de loi propose de modifier la fin de l'article L. 322-2 du code de la sécurité intérieure de sorte que celui-ci prohibe, comme auparavant, les ventes d'immeubles, de meubles ou de marchandises effectuées par la voie du sort, ou auxquelles ont été réunies des primes ou autres bénéfices dus, même partiellement, au hasard, mais également « toutes opérations offertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l'espérance d'un gain qui serait dû, même partiellement, au hasard et pour lesquelles un sacrifice financier est exigé par l'opérateur de la part des participants ».
Ce même article 72 quater tend également à modifier l'article 2 de la loi du 12 mai 2010 afin que la définition des jeux de hasard (dont il est expressément précisé qu'elle ne vaut que pour ladite loi) résulte d'un renvoi à l'article L. 322-2 du code de la sécurité intérieure modifié comme indiqué ci-dessus.
De plus, serait inséré dans le code de la sécurité intérieure un article L. 322-2-1 dont le premier alinéa préciserait que l'interdiction s'applique également aux « jeux dont le fonctionnement reposerait sur le savoir-faire du joueur ».
Au bout du compte, il n'y aura donc plus de contradiction entre ces deux normes, le chapeau général de l'article L. 322-2 recouvrant l'ensemble des définitions avec une référence à l'intervention, même partielle, du hasard, un jeu comme le poker entrant bien dans ce champ.
Quant au nouvel article L. 322-2-1, il permettrait de lutter contre le développement des jeux dits d'adresse , dont l'ARJEL a bien montré qu'une partie faisait intervenir le hasard et qu'une autre permettait la triche au travers de l'utilisation de robots joueurs.
2. Le maintien des exceptions traditionnelles
Il est à souligner que cette harmonisation , importante pour la sécurité juridique du secteur, ne remet pas en cause les traditionnelles exceptions à l'interdiction des loteries.
Celles-ci concernent :
- les loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance, à l'encouragement des arts ou au financement d'activités sportives à but non lucratif (article L. 322-3 du code de la sécurité intérieure) ;
- les lotos traditionnels , également appelés « poules au gibier », « rifles » ou « quines » (article L. 322-4 du même code) ;
- les loteries des fêtes foraines (articles L. 322-5 et L. 322-6 du même code) ;
- et les loteries publicitaires (articles L. 121-36 et suivants du code de la consommation).
En outre, l'article 72 quater du présent projet de loi vise aussi à insérer dans le code de la sécurité intérieure un nouvel article L. 322-7 qui autoriserait explicitement les jeux et concours organisés dans le cadre de programmes télévisés et radiodiffusés au moyen d'appels surtaxés , dès lors que la possibilité pour les participants d'obtenir le remboursement des frais de communication et de correspondance engagés serait prévue par le règlement du jeu et que les participants en seraient préalablement informés. Ces jeux et concours devraient être en rapport direct avec le programme en cours de diffusion et ne pourraient constituer qu'un complément audit programme. Ils seraient organisés dans des conditions définies par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
3. La définition du sacrifice financier
Enfin, le second alinéa du nouvel article L. 322-2-1 proposerait un élargissement de la définition du sacrifice financier des joueurs. Celui-ci serait établi « dans les cas où l'organisateur exige une avance financière de la part des participants, même si un remboursement ultérieur est rendu possible par le règlement du jeu ». Les avances de mise ne permettraient donc plus de contourner l'interdiction , la proportion des joueurs réclamant le remboursement étant, en pratique, très faible.
Votre rapporteure pour avis considère que les dispositions de ce nouvel article sont très utiles et doivent être maintenues par le Sénat. C'est pourquoi elle préconise son adoption sans modification .
* 30 Rapport d'information Sénat n° 17 (2001-2012). Voir aussi le rapport d'information Assemblée nationale n° 3463 (XIIIè législature) des députés Aurélie Filipetti et Jean-François Lamour ainsi que le rapport d'évaluation du gouvernement d'octobre 2011.
* 31 Compte-rendu des commissions du Sénat de la semaine du 15 avril 2013.
* 32 Hors le retour à la filière hippique au travers des résultats du PMU, soit 0,87 milliard d'euros en 2012.
* 33 Anciennement article 2 de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries.