2. Le décompte du temps de parole : entre exigences du pluralisme et réalisme
Il revient au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) de fixer les règles garantissant le respect du pluralisme politique durant les campagnes électorales 49 ( * ) afin d'assurer la meilleure information des citoyens.
a) Le souci de l'égalité
Sa recommandation du 30 novembre 2011 a dressé le cadre applicable à l'ensemble des services de radio et de télévision pour l'élection du président de la République, en distinguant trois périodes :
- la première allait du 1 er janvier 2012 jusqu'à la veille du jour de la publication au Journal officiel de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel ;
- la deuxième courrait de ce jour - 20 mars 2012 - jusqu'à la veille de l'ouverture de la campagne électorale ;
- la troisième couvrait la durée de la campagne officielle ouverte, pour le premier tour du scrutin, à compter du deuxième lundi le précédant, et pour le second tour, à partir de la publication au Journal officiel des noms des deux candidats habilités à s'y présenter 50 ( * ) .
À chacun de ces trois moments, a correspondu un principe d'exigence croissant :
- durant la première période, les candidats déclarés ou présumés et leurs soutiens doivent bénéficier « d'une présentation et d'un accès équitable à l'antenne. Le principe d'équité doit être respecté (...) à la fois pour le temps de parole et le temps d'antenne » ;
- la deuxième période obéit à une double règle : égalité des temps de parole et équité des temps d'antenne ;
- la campagne officielle, enfin, est régie par l'égalité des temps de parole et d'antenne « dans des conditions de programmation comparables ».
Dans l'ensemble, ce dispositif a atteint son objectif. Pour la commission nationale de contrôle de la campagne électorale, il a été respecté même si les règles définies n'ont pas conduit à un résultat absolu : « la mesure des temps d'antenne (n'était) pas pondérée par l'audience liée aux heures de diffusion (...). L'équité joue, en effet, comme un tempérament en dispensant les chaînes de télévision ou de radio d'accorder les mêmes conditions d'exposition à tous les candidats lors des émissions d'information, des débats ou des soirées qu'elles entendent consacrer au traitement de l'actualité électorale ». L'impact d'un passage dans le journal est très certainement différent à 13 heures, à 20 heures ou à 23 heures 30. Les émissions politiques n'ont pas toutes la même surface médiatique . La commission nationale note aussi que « la règle d'égalité du temps de parole des candidats est susceptible de conduire à des inégalités de fait, dans la mesure où elle peut aboutir à une surreprésentation dans les médias de courants de pensée très proches les uns des autres ayant chacun leur candidat, alors qu'ils ne représenteraient qu'une très faible partie de l'opinion du corps électoral » 51 ( * ) .
b) Les effets pervers d'une trop grande rigidité dans l'application du principe d'égalité
La gestion de la période intermédiaire a, comme pour la précédente élection, soulevé plusieurs difficultés.
Ce moment spécifique de la campagne a été institué par le CSA en 2007 en raison de l'avancement de trois semaines de la publication - par le Conseil constitutionnel - de la liste des candidats à la présidentielle : il s'est agi, pour le Conseil supérieur, de « prendre en compte les conséquences liées à l'officialisation de la liste des candidats tout en assurant aux médias une certaine liberté éditoriale. Elle [la période intermédiaire] a donc été mise en oeuvre notamment dans la perspective de faciliter pour les médias la couverture de la campagne présidentielle et de garantir le plus tôt possible l'égalité de traitement entre tous les candidats »
Cependant, comme en 2007, en raison du grand nombre de candidats, l'application du principe d'égalité a été très complexe puisqu'il impose d'attribuer à chaque candidat et à leurs soutiens un temps de parole égal. Paradoxalement, il conduit les médias à réduire l'ouverture de leur antenne dans la crainte de ne pas parvenir à se conformer à la règle stricte : « l'égalité a pu avoir pour effet de limiter les possibilités de diffusion d'émissions politiques comportant un volume horaire de temps de parole important, a fortiori la diffusion de débats contradictoires entre certains des douze candidats . » 52 ( * ) .
Le Conseil constitutionnel lui-même l'a reconnu : « Ce nombre élevé de candidats a pu affecter la clarté du débat électoral, notamment dans le cadre de la campagne radiotélévisée, en raison de l'exigence légale d'une stricte égalité entre les candidats. Si cette exigence s'impose pour la campagne officielle et ne soulève pas de difficulté, elle est plus difficile à mettre en oeuvre dans de telles conditions, s'agissant des programmes que les chaînes de radio et de télévision organisent pour contribuer à l'information des citoyens » 53 ( * ) .
Le CSA avait alors proposé de supprimer la période intermédiaire et de prolonger, en conséquence, le principe de l'équité jusqu'à l'ouverture de la campagne officielle.
Cependant, le Conseil constitutionnel a refusé cette évolution au nom du principe de stricte égalité des temps de parole dès la date de publication de la liste des candidats.
En 2012, les candidats étaient au nombre de dix. Les difficultés rencontrées en 2007 se sont reproduites.
Dans son dernier rapport, le CSA relève que, pour la dernière présidentielle, TF1, France 2, France 3, Canal + et M6 ont réduit de moitié le temps consacré à la retransmission des interventions des candidats. Les temps de parole qui leur ont été accordés sur les antennes des radios généralistes et les chaînes d'information continue ont suivi le même mouvement. Les chaînes ont eu « les plus grandes difficultés à organiser des débats entre candidats » 54 ( * ) .
c) À la recherche du meilleur équilibre
Pour le CSA, la suppression de la période intermédiaire est donc une nécessité. Le Conseil envisage, cependant, un nouveau dispositif moins contraignant pour les médias mais tenant compte des exigences du pluralisme politique qui prendrait place dans ce moment particulier de la campagne : « un dispositif garantissant une proportion minimum d'exposition à chacun d'entre eux (les candidats) jusqu'à l'ouverture de la campagne électorale officielle, date à laquelle le principe d'égalité entrerait en vigueur ».
Renouvelant ses observations de 2007, le Conseil constitutionnel renvoie au législateur organique la responsabilité de résoudre ces difficultés s'il ne modifie pas les règles de présentation des candidats. Il ouvre, toutefois, une piste : la substitution du principe d'équité au principe d'égalité pour la répartition du temps de parole dans les médias audiovisuels entre la publication de la liste des candidats et le début de la campagne officielle. La même proposition est formulée par la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique. En tout état de cause, pour le Conseil, seule la loi organique peut définir les « critères objectifs et rationnels en fonction desquels cette représentativité s'apprécierait » 55 ( * ) .
Pour sa part, la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale estime que : « l'intervention du législateur organique permettrait de procéder, au niveau adéquat, à une nouvelle conciliation des impératifs juridiques en présence que sont l'exigence d'égalité entre les candidats pour l'élection du Président de la République et la prise en compte de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. »
Pour autant, il semble à votre rapporteur que le débat est mal posé. La difficulté tient moins au fonctionnement des médias qu'au nombre de candidats. L'objectif de l'élection présidentielle est de permettre aux français de choisir un chef de l'État. Il ne s'agit pas de donner aux différents courants d'opinion l'occasion de se faire entendre. Aussi faut-il maintenir le principe d'égalité des candidats, seul acceptable en démocratie, sauf à en arriver à la situation qui prévaut aux États-Unis où les « petits candidats » n'ont plus accès aux médias. Aussi est-ce lors de la fixation de la règle des parrainages que la question du nombre de candidats devrait être tranchée, le développement des primaires offrant aux différentes sensibilités politique la possibilité de s'exprimer.
* 49 Cf. article 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 50 Cf. article 10 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001.
* 51 Cf. rapport établi à la suite des scrutins des 22 avril et 6 mai 2012 (JO du 17 juillet 2012).
* 52 Rapport du CSA sur la campagne présidentielle de 2007. Bilan et propositions.
* 53 Cf. décision n° 2007-142 PDR du 7 juin 2007.
* 54 Rapport du CSA sur l'élection présidentielle de 2012. Bilan et propositions
* 55 Cf. décision n° 2012-155 PDR du 21 juin 2012.