III. LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS.
A. L'AGRICULTURE OUTRE-MER : UN ENJEU DE DÉVELOPPEMENT.
1. L'agriculture, un point faible qui peut devenir un moteur du développement de l'outre-mer.
a) Une agriculture spécialisée, peu diversifiée.
Avec un peu moins de 23 000 exploitations agricoles dans les quatre départements d'outre-mer historiques 16 ( * ) (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) et une production valorisée à un peu plus d'1 milliard d'euros par an 17 ( * ) , l'agriculture ultramarine est dominée par deux productions : la canne à sucre et la banane, tournées principalement vers l'exportation .
Les autres collectivités d'outre-mer ont également une production agricole et une activité de pêche qui n'est pas négligeable, mais qui présente partout la caractéristique de ne pas suffire aux besoins de consommation locale , si bien qu'une part très importante des biens alimentaires consommés outre-mer proviennent d'approvisionnements extérieurs, soit de métropole, soit d'importations.
b) Le choix en faveur du développement endogène des outre-mer, à l'issue des États généraux de l'outre mer.
Or l'agriculture constitue un véritable enjeu pour le développement économique de l'outre-mer : elle y représente déjà entre 1,7 et 4,4 % du PIB et de 2 à 7,2 % de l'emploi, selon les territoires 18 ( * ) .
Lors des États généraux de l'outre-mer, convoqués début 2009 après la grave crise sociale qui avait éclaté, principalement en Guadeloupe et en Martinique, les participants avaient plaidé en faveur d'une stratégie de développement endogène des territoires ultramarins .
Le conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) mis en place début 2009 a proposé en novembre 2009 dix mesures agricoles au titre du développement endogène, ouvrant ainsi de nouvelles perspectives pour l'agriculture ultramarine, basées sur la diversification et l'amélioration de la productivité.
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LES DIX MESURES AGRICOLES DÉCIDÉES LORS DU CIOM DU 6 NOVEMBRE 2009 - Permettre la diversification et le développement de filières agricoles puissantes ; - Préserver et mettre en valeur les espaces agricoles naturels ; - Renforcer le rôle et le financement des chambres d'agriculture ; - Accentuer les transferts de technologie et l'innovation dans les outre-mer ; - Faire évoluer les approvisionnements des outre-mer en faveur de la production locale ; - Améliorer le financement des professionnels de l'agriculture et de la pêche ; - Développer et organiser la filière pêche ; - Donner à l'aquaculture les moyens de son développement ; - Valoriser la biodiversité ultramarine ; - Mettre en place un plan de rattrapage Mayotte 2015. |
La LMAP de juillet 2010 a renvoyé à plusieurs ordonnances le soin de procéder aux adaptations législatives nécessaires au renforcement des chambres d'agriculture outre-mer ou encore à la préservation du foncier agricole 19 ( * ) . En outre, la LMAP a prévu le dépôt par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les grandes orientations d'un projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche spécifique à l'outre-mer.
Établi par Jean-Pierre Bastié, inspecteur général de l'agriculture, ce rapport a été remis en juillet 2011 et contient plusieurs propositions sur le statut social des exploitants et salariés agricoles, sur la préservation du foncier agricole et le rôle des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), sur l'installation des jeunes, sur la mise en place d'un régime d'assurances agricoles adapté et sur la réforme de l'octroi de mer.
Au-delà des mesures préconisées, ce rapport est l'occasion d'effectuer une revue de la politique agricole menée à destination de l'outre-mer et des soutiens publics apportés à cette politique.
2. Des aides européennes et nationales qui se complètent.
a) Le soutien européen à l'agriculture ultramarine à travers le programme POSEI.
Le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) a été mis en place en 1989 pour soutenir l'agriculture ultramarine par des crédits européens. L'enveloppe POSEI a été augmentée régulièrement en intégrant les enveloppes spécifiques aux secteurs de l'ananas, du sucre et de la banane, pour atteindre 278 millions d'euros en 2011 .
Les actions du POSEI sont orientées sur le soutien au fonctionnement de l'agriculture ultramarine. Le programme est d'ailleurs financé sur les crédits du premier pilier de la PAC. Comme le montre la maquette financière ci-après, la banane et la canne à sucre consomment l'essentiel des crédits de l'enveloppe.
A côté du POSEI, l'agriculture ultra-marine bénéficie d'un soutien européen à travers les crédits du deuxième pilier . D'après l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM), les quatre DOM bénéficieraient sur la période 2007-2013 de près de 745 millions d'euros de soutiens du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), soit plus de 100 millions en moyenne par an, complétés par 127 millions d'euros de crédits nationaux sur la période, soit 18 millions par an.
Source : Programme POSEI France, approuvé par la commission européenne le 29 mars 2011.
b) Un soutien préservé au sein de la MAPAFAR.
Le soutien budgétaire à l'agriculture ultra-marine s'exprime à travers trois dispositifs financés sur le programme 154 :
- L'aide à la filière canne à sucre , comme en 2010 et 2011, fait l'objet d'une enveloppe de 90 millions d'euros , dont 56 millions pour l'aide aux planteurs, 24 millions pour l'aide à l'écoulement ;
- Une enveloppe spécifique de 40 millions destinée à appuyer les mesures définies dans le cadre du CIOM , en particulier en faveur du développement endogène, mais également à alimenter le programme POSEI, est maintenue elle aussi pour 2012.
- Enfin, 6 ,1 millions d'euros supplémentaires sont fléchés pour financer les autres actions menées par l'ODEADOM , en matière d'organisation de producteurs, d'aide à l'investissement, ou encore de recherche.
Outre la MAPAFAR, le programme 123 Conditions de vie outre-mer de la mission « Outre-mer » est sollicité à travers quelques dispositifs comme le fonds de garantie agriculture et pêche, doté de 3 millions d'euros pour 2012 (20 millions en tout en quatre ans), qui permet de contourner la difficulté de financement des entreprises agricoles et de pêche par les banques.
Sur le même programme, le Fonds de secours pour l'outre-mer joue le rôle qui est celui du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGRA) en métropole. En effet, les exploitations ultramarines ne sont pas éligibles au FNGRA. Ce fonds spécifique est particulièrement sollicité suite aux dommages causés par les catastrophes naturelles comme les cyclones. Sur la période 2007-2009, il aurait versé plus de 62 millions d'euros aux agriculteurs des DOM, selon le rapport Bastié précité. Ce même rapport préconise une évolution du dispositif et une convergence progressive avec le FNGRA, mais tout alignement est exclu à court terme, car la faiblesse de la couverture assurantielle des exploitations dans les DOM poserait un double problème : une insuffisance de ressources pour le FNGRA, qui est alimenté à partir d'une taxe additionnelle aux conventions d'assurance, et une mauvaise couverture des agriculteurs, qui ne sont éligibles au FNGRA que s'ils sont assurés.
3. Conforter les moyens de l'outre-mer pour mieux soutenir la diversification.
a) Les aides publiques à l'agriculture ultramarine : une politique critiquée par la Cour des comptes.
Dans son rapport public annuel 2011, publié en février 2011, la Cour des Comptes a produit un bilan critique des aides à l'agriculture ultramarines .
Elle constate tout d'abord que l'aide cumulée de l'Union européenne à travers notamment le programme POSEI et nationale à travers les différents dispositifs de soutien est en progression constante. La Cour estime que « le montant des aides agricoles versées à l'outre-mer a crû de 40 % entre 2008 et 2010, passant de 370 millions d'euros à 520 millions d'euros ».
Le niveau d'aide rapporté à la production est estimé par la Cour à 28,6 % de la production agricole totale en 2008, et sans doute plus encore en 2010 , alors que la comptabilité nationale établit que le niveau d'aide au secteur agricole en métropole est de l'ordre de 14,5 % de la production.
La Cour précise que les agriculteurs ultramarins ont bénéficié également ponctuellement de 2003 à 2008 de lettres interministérielles transformant des prêts et avances en subventions : 32,5 millions d'euros auraient ainsi bénéficié aux producteurs de bananes après le passage du cyclone Dean en 2008.
La critique principale porte sur la concentration des aides sur les filières bananes et canne à sucre. La Cour déplore que ces secteurs reçoivent une aide supérieure à leur poids dans l'économie agricole des DOM, et sans proportion avec l'objectif de préservation des emplois, qui restent menacés. Elle souligne qu'il s'agit là d'une mauvaise allocation des crédits, empêchant leur redéploiement vers d'autres secteurs, plus favorables au développement endogène, d'autant plus que les crédits banane et canne à sucre ont été sanctuarisés au sein du POSEI, alors même que la France avait la possibilité de transférer sur d'autres secteurs jusqu'à 20 % de l'enveloppe.
Enfin, la Cour souligne qu'une telle stratégie est en décalage avec les objectifs de développement durable qui passe par un approvisionnement plus important en produits locaux.
b) Une évolution plutôt qu'une révolution.
Les critiques de la Cour des comptes ne sont pas totalement injustifiés. Cependant, vos rapporteurs pour avis souhaitent réaffirmer que les aides publiques constituent la compensation de handicaps spécifiques des régions ultrapériphériques .
Leur maintien est une des conditions de survie de l'agriculture ultramarine. S'agissant des crédits nationaux, ce maintien est acquis pour 2012 mais reste en permanence susceptible d'être remis en question.
En ce qui concerne les soutiens européens, vos rapporteurs pour avis rejoignent la position exprimée par les députés dans leur rapport d'information de juin 2011 sur l'avenir de la politique agricole commune 20 ( * ) et souhaitent le maintien de l'enveloppe consacrée aux programmes en faveur des régions ultrapériphériques (RUP) au sein de la PAC après 2013, avec même l'intégration de Mayotte, devenue département d'outre mer en mars 2011.
Commencer par fragiliser les secteurs phares de la banane et de la canne à sucre n'est certainement pas la meilleure stratégie pour développer l'agriculture ultramarine , et ce dans un contexte international rendu plus concurrentiel car, comme le soulignait le rapport de notre ancien collègue Daniel Marsin 21 ( * ) : « l'accord de Genève 22 ( * ) et les accords conclus avec les pays andins et l'Amérique centrale représentent un danger pour l'agriculture de nos DOM ». Le Sénat a d'ailleurs adopté en février 2011 une résolution demandant la compensation des effets de ces accords sur les filières touchées, faute de quoi les productions concernées, qui sont naturellement moins compétitives que les mêmes productions effectuées dans des pays où les coûts de mains d'oeuvre sont bien plus faibles, auraient vocation à disparaître.
Par ailleurs, le plan chlordécone mis en place depuis 2008 commence à produire des effets : la réduction de l'usage des produits phytosanitaires prévue dans le plan « banane durable » est en cours et doit continuer à être soutenue.
Enfin, le redéploiement des aides en faveur de productions plus diverses, tournées vers les marchés locaux, comme les productions maraîchères et fruitières (tomates, courgette, concombre, citrouille, ananas, etc...), l'élevage ou encore l'aquaculture qui recèle d'immenses possibilités, constitue une stratégie de long terme, qui doit être menée par une réorientation progressive des soutiens, et en priorisant des soutiens à l'investissement.
* 16 Mayotte est devenue début 2011département d'outre-mer.
* 17 Source : Alimagri - n° spécial chiffres de l'agriculture - janvier 2011.
* 18 Source : Alimagri n°1549 - Agricultures d'outre-mer - juillet-août-septembre 2011.
* 19 Ces ordonnances ont été prises : ordonnance n° 2011-864 du 22/07/2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d'outre-mer, dans le Département de Mayotte et à Saint-Martin, et ordonnance n° 2011-866 du 22/07/2011 adaptant à l'outre-mer diverses dispositions relatives à la pêche de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.
* 20 Rapport d'information déposé par la commission des Affaires européennes de l'Assemblée nationale, sur l'avenir de la politique agricole commune après 2013, présenté par MM. Jean-Claude Fruteau, Jean Gaubert, Hervé Gaymard et Philippe Armand Martin - 29 juin 2011.
* 21 Rapport n° 310 (2010-2011) de M. Daniel Marsin, sur la proposition de résolution européenne présentée par MM. Serge Larcher et Éric Doligé en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne, déposé le 16 février 2011.
* 22 Accord signé à Genève entre l'Union européenne et plusieurs pays sud-américains, le 15 décembre 2009, mettant fin à la « guerre de la banane » engagée depuis le milieu des années 1990, en prévoyant une réduction progressive des droits de douane européens à l'égard des bananes latino-américaines, en échange de l'abandon par les pays latino-américains de l'ensemble des poursuites engagées auprès de l'Organisation mondiale du commerce.