N° 109
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VIII
VILLE ET LOGEMENT
Par M. Luc CARVOUNAS,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M.Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM.Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier , vice - présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie , secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754
Sénat : 106 et 107 (annexe n° 31 ) (2011-2012)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2012 fixe le niveau des crédits de la mission « Ville et Logement » à 7,845 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 7,721 milliards d'euros en crédits de paiement. Cette hausse de 1 % par rapport à l'année 2011 traduit cependant des évolutions contrastées entre les quatre programmes qui composent la mission.
En augmentation de 6 %, les crédits affectés au programme « Aide à l'accès au logement » expliquent à eux seuls l'évolution positive constatée sur l'ensemble de la mission. Il ne faut pas y voir une action volontariste du Gouvernement en faveur des aides personnelles au logement, mais plutôt l'effet de la hausse mécanique de celles-ci, due à la situation économique et sociale dégradée de notre pays.
C'est en revanche sur les aides à la pierre que s'est concentré l'effort de maîtrise des dépenses publiques. Les crédits de paiement du programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » diminuent ainsi de 27 % pour s'établir à 365,4 millions d'euros. Cette baisse apparaît paradoxale compte tenu du maintien en 2012 de l'objectif de construction de 120 000 logements sociaux.
La diminution de 12 % des crédits de paiement du programme « Politique de la ville et Grand Paris », dont les prévisions de dépenses s'établissent à 548,4 millions d'euros, pèse notamment sur l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), alors même que le champ de ses missions tend à augmenter.
A l'heure où les premiers projets de rénovations urbaine sont achevés et qu'un deuxième programme national de rénovation urbaine (PNRU II) devrait être engagé, il apparaît plus que jamais nécessaire de parvenir à mieux articuler les volets humain et urbain de la politique de la ville tout en repensant la place des moyens de droit commun.
Les crédits de paiement du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » restent inchangés à 1,2 milliard d'euros, traduisant une fois de plus le manque de sincérité des prévisions budgétaires face à l'ampleur des besoins d'hébergement.
Il est de surcroît regrettable de constater que la politique du « logement d'abord », alors qu'elle a pour objectif ambitieux de faire du logement la condition première de l'insertion sociale, reste guidée par des considérations budgétaires de court terme, dont l'hébergement est la première victime. Or une réduction des dépenses d'hébergement ne devrait être envisagée qu'à la condition d'un renforcement substantiel des moyens alloués à l'augmentation de l'offre de logements et à la mise en place d'un accompagnement adapté des personnes les plus vulnérables.
Autre action du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », l'aide alimentaire continue de souffrir d'une sous-budgétisation par rapport aux besoins constatés. Si son volet européen a pu être préservé pour les années 2012 à 2013, il est dès aujourd'hui nécessaire de parvenir à asseoir ce programme sur une base juridique non contestable afin d'en assurer la pérennité. Alors que l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne se sont fixés un objectif commun de réduction de 25 % de la pauvreté dans le cadre de la stratégie « Europe 2020 », il serait pour le moins paradoxal de voir disparaître un programme dont l'utilité est aujourd'hui unanimement reconnue, en premier lieu par les associations qui agissent auprès des plus démunis.
I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT »
A. UNE ÉVOLUTION EN TROMPE L'oeIL DES CRÉDITS
1. La légère progression pour l'année 2012 ne doit pas occulter des évolutions contrastées au sein de la mission
a) Une hausse limitée des crédits de la mission « Ville et Logement »
Onzième mission du budget de l'Etat en termes de crédits de paiement, la mission « Ville et Logement » représente 2 % de l'ensemble des crédits ouverts au titre du projet de loi finances (PLF) pour l'année 2012.
La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques prévoyait une diminution progressive des crédits de la mission « Ville et Logement » sur la période 2011-2013.
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Programmation pluriannuelle |
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en milliards d'euros |
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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2011 |
2012 |
2013 |
2011 |
2012 |
2013 |
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7,67 |
7,63 |
7,61 |
7,63 |
7,56 |
7,5 |
Ces prévisions sont aujourd'hui dépassées puisque le PLF 2012 prévoit de consacrer 7,845 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 7,721 milliards d'euros en crédits de paiement à la mission « Ville et Logement ». Elle connaît ainsi une augmentation globale de ses crédits de 1 % par rapport à l'année 2011, avec une hausse de 173 millions des autorisations d'engagement et de 89 millions des crédits de paiement.
Cette mission présente la particularité d'être composée quasi-exclusivement de dépenses d'intervention. Elle est donc peu touchée par les orientations gouvernementales visant à réduire de 10 % sur trois ans les dépenses de fonctionnement et qui se traduisent, après une diminution de 5 % en 2011, par un effort supplémentaire de 2,5 % prévu dans le PLF 2012. Ses dépenses d'intervention sont en revanche particulièrement sensibles à la conjoncture économique qui conduit mécaniquement à leur augmentation. Le fait que les orientations fixées par la programmation pluriannuelle ne soient plus respectées dès la deuxième année d'exécution de celle-ci s'explique donc avant tout par le dynamisme des dépenses d'aides personnelles au logement et d'hébergement.
b) Des évolutions contrastées au sein de la mission
L'augmentation du montant des aides personnelles au logement au sein du programme 109 « Aide à l'accès au logement » est pour l'essentiel le reflet d'une évolution mécanique et non d'un choix gouvernemental affirmé.
Si elles sont maintenues à leur niveau de 2011, les dépenses relatives à l'hébergement font l'objet d'une sous-estimation récurrente : la construction du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » est donc entachée d'insincérité dans la mesure où elle ne se fonde pas sur les besoins effectivement constatés mais sur les crédits votés initialement l'année précédente.
Les crédits du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » diminuent quant à eux de 12 % tandis que ceux regroupés au sein du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements » enregistrent une baisse de 27 %, due pour l'essentiel à la forte diminution des aides à la pierre.