Projet de loi de finances pour 2012 : Travail et emploi

N° 109

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VII

TRAVAIL ET EMPLOI

Par M. Claude JEANNEROT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M.Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM.Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier , vice - présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie , secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 et 107 (annexe n° 30 ) (2011-2012)

Les crédits de la mission « Travail et emploi » pour 2012

Programmes	Crédits de paiement (en euros)	Variation 2012/2011 (en %)
Accès et retour à l'emploi	5 367 996 853	- 13,4 %
Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi	2 459 147 418	- 21,6 %
Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail	2 908 849 435	- 5,0 %
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	3 995 409 510	- 12,1 %
Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi	405 543 411	- 19,2 %
Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences	3 184 877 577	- 2,9 %
Développement de l'emploi	404 988 522	- 47,0 %
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	80 600 000	- 7,3 %
Santé et sécurité au travail	27 130 000	- 4,2 %
Qualité et effectivité du droit	10 330 000	- 6,1 %
Dialogue social et démocratie sociale	43 140 000	+ 14,7 %
Lutte contre le travail illégal	-	-
Fonds national de soutien relatif à la pénibilité	-	- 100 %
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	743 671 459	- 0,1 %
Gestion des effectifs des services déconcentrés du programme « accès et retour à l'emploi »	87 203 165	- 15,7 %
Gestion des effectifs des services déconcentrés du programme « accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »	82 211 617	+ 9,0 %
Gestion des effectifs du programme « amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail »	286 097 690	+ 5,8 %
Soutien	253 758 072	- 2,0 %
Études, statistiques, évaluation et recherche	34 400 915	- 5,2 %
Fonds social européen - Assistance technique	-	-
Total mission « Travail et emploi »	10 187 677 822	- 12,0 %

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les crédits affectés à la mission « Travail et emploi » dans le projet de loi de finances pour 2012 s'élèvent à 10 milliards d'euros ^{1 ( * )} . Ils s'inscrivent en forte baisse (12 %) par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2011.

Cette diminution ne manque pas de surprendre dans le contexte économique actuel : alors que le chômage augmente depuis plusieurs mois et devrait rester à un niveau élevé l'an prochain, le Gouvernement propose de réduire sensiblement les moyens alloués à la politique de l'emploi.

Le Gouvernement tente de minorer l'ampleur de la baisse des crédits, qui ne serait, selon lui, qu'apparente. Elle s'expliquerait, pour l'essentiel, par :

- l'extinction de dispositifs créés au moment du plan de relance, en 2009, qui entraîne mécaniquement une réduction des crédits à hauteur de 700 millions d'euros ;

- la suppression d'exonérations de cotisations sociales, décidée dans le cadre de la loi de finances pour 2011, qui réduit les crédits à hauteur de 300 millions d'euros ;

- enfin, l'extinction progressive de mesures d'âge, qui permet une économie de 240 millions d'euros.

En réalité, l'adoption de ce projet de budget aurait pour effet de priver l'Etat des moyens nécessaires pour mettre en oeuvre une véritable politique de l'emploi et de la formation. Qu'il s'agisse des contrats aidés ou du chômage partiel, des maisons de l'emploi ou du financement de la formation, l'Etat soit réduit ses ambitions, soit les maintient en ayant recours à des expédients, comme l'illustre le nouveau prélèvement de 300 millions d'euros envisagé sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

Les grandes lignes du projet de budget ont été arrêtées avant que l'Europe ne replonge dans la crise, de sorte qu'il est déjà dépassé avant même d'avoir été voté . Le Gouvernement a officiellement ramené sa prévision de croissance pour 2012 de 1,75 % à 1 %. Pour contenir le déficit du budget, il a décidé de procéder à un effort supplémentaire de réduction des dépenses de l'Etat. A l'Assemblée nationale, il a fait voter un premier amendement qui a diminué de 74 millions les crédits de la mission « Travail et emploi » :

- 70 millions sont économisés en réduisant les crédits alloués à la compensation des exonérations de cotisations sociales liées au régime de la micro-entreprise et à celle des exonérations pour la revitalisation des zones de défense ;

- 4 millions sont retirés des crédits destinés aux établissements d'enseignement supérieur dans le cadre du programme nationale de formation professionnelle.

Dans le cadre d'une seconde délibération , le Gouvernement a fait voter un deuxième amendement qui a encore raboté les crédits de près de 11 millions d'euros. L'essentiel de l'effort a porté, cette fois, sur les contrats aidés, qui ont vu leur dotation réduite de 10 millions.

Les quatre programmes qui constituent la mission sont tous frappés par la réduction des moyens. Les programmes 102 et 103, qui sont dédiés à la politique de l'emploi, rassemblent la plus grande partie des crédits ; les programmes 111 et 155, qui concernent la politique du travail, sont de dimension plus modeste.

Décomposition des moyens de la mission « Travail et emploi »
(en milliards d'euros)
	Crédits de paiement pour 2012	Proportion du budget de la mission
Programme 102 « Accès et retour à l'emploi »	5, 36	53 %
Programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »	4	39 %
Programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail »	0,08	0,8 %
Programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »	0,74	7,2 %
Mission « Travail et emploi »	10,18	100 %
Source : projet de loi de finances pour 2012

Un tel projet de budget, qui aurait peut-être été adapté à une période de reprise économique, arrive aujourd'hui à contretemps. La France a besoin d'une politique beaucoup plus volontariste en matière d'emploi, afin de limiter les conséquences négatives du ralentissement économique. Elle a aussi besoin d'une stratégie budgétaire qui concilie la nécessaire rigueur dans la gestion des deniers publics et le soutien à la croissance.

I. UN SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI TRÈS SOLLICITÉ PAR LA REMONTÉE DU CHÔMAGE

A. L'ÉVOLUTION DÉFAVORABLE DU MARCHÉ DE L'EMPLOI

Sur le plan des créations d'emploi, l'année 2011 aura été décevante : après un début d'année très favorable, marqué par plusieurs mois consécutifs de baisse du chômage, la situation s'est dégradée au cours du deuxième trimestre et le chômage est reparti à la hausse. Cette évolution s'explique par le ralentissement de la croissance de l'économie française, qui rend les prévisions pour l'année prochaine très incertaines.

1. Un retournement de la conjoncture dans le courant de l'année 2011

Dans son dernier « Point de conjoncture », publié en octobre 2011, l'Insee souligne que les créations nettes d'emploi dans le secteur marchand non agricole ont été importantes au premier semestre (+ 112 000), en raison du dynamisme de l'activité. Elles se sont accompagnées d'une baisse du taux de chômage au sens du BIT ^{2 ( * )} : il a atteint 9,1 % de la population active au deuxième trimestre 2011, après avoir atteint un pic à 9,6 % de la population active à la fin de l'année 2009.

Avec le ralentissement de l'activité qui s'est amorcé au deuxième trimestre, le rythme des créations d'emplois devrait s'infléchir nettement : selon l'Insee, seuls 24 000 emplois seraient créés dans les secteurs marchands au second semestre. L'emploi total serait néanmoins soutenu par un recours plus important aux emplois aidés. Le taux de chômage devrait connaître, en conséquence, une légère remontée pour atteindre 9,2 % au quatrième trimestre (9,7 % en incluant les départements d'outre-mer).

Les chiffres fournis par Pôle emploi confirment le retournement qui s'est produit en cours d'année. Au premier trimestre, le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A ^{3 ( * )} a diminué de 1,6 %, mettant ainsi fin à onze trimestres consécutifs de hausse. Mais il a augmenté aux deuxième et troisième trimestres, si bien que le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A a augmenté, au total, d'environ 58 000 personnes depuis le début de l'année.

En France métropolitaine, le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A s'est élevé à 2,78 millions en septembre 2011. En intégrant les demandeurs d'emploi avec une activité réduite, le nombre de personnes à la recherche d'un emploi atteint 4,175 millions et même 4,44 millions en intégrant les Dom. Le nombre de chômeurs de longue durée (inscrits à Pôle emploi depuis au moins un an en catégorie A, B ou C) avoisine les 1,6 million, soit 38 % du nombre total de demandeurs d'emploi.

2. Des perspectives peu favorables pour l'année 2012

Au vu des prévisions de croissance pour l'année 2012, il est vraisemblable que le chômage continuera d'augmenter l'année prochaine.

L'hypothèse de croissance de 1,75 % sur laquelle avait été construite initialement le projet de budget a été révisée par le Gouvernement, qui table désormais sur une progression du produit intérieur brut (PIB) de seulement 1 %. Or, une croissance du PIB si limitée ne permet pas d'espérer une diminution du nombre de demandeurs d'emploi.

Dans ses « Perspectives économiques à l'horizon 2012 », publiées au mois d'octobre, Pôle emploi indique qu'« avec une croissance de 1,4 %, le chômage poursuivrait sa progression », entraînant une hausse du nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A de l'ordre de 27 000 personnes. L'Unedic estime, pour sa part, qu'une croissance du PIB de 1,2 % l'an prochain s'accompagnerait d'une hausse du nombre de demandeurs d'emploi de catégories A, B et C de 89 100 personnes ^{4 ( * )} .

Ni Pôle emploi ni l'Unedic n'avaient envisagé une hypothèse de croissance de seulement 1 %. Il ne fait guère de doute que si cette hypothèse se réalise, le chômage augmentera de façon significative l'an prochain. C'est en gardant à l'esprit cette perspective peu encourageante que le projet de budget du travail et de l'emploi doit être analysé.

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* ¹ Ils atteignent 10,18 milliards d'euros si l'on ajoute les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

* ² Un chômeur au sens du Bureau international du travail (BIT) est une personne en âge de travailler (c'est-à-dire ayant quinze ans ou plus) qui n'a pas travaillé, ne serait-ce qu'une heure, au cours de la semaine de référence, est disponible pour travailler dans les deux semaines et a entrepris des démarches actives de recherche d'emploi dans le mois précédent ou a trouvé un emploi qui commence dans les trois mois.

* ³ Appartiennent à la catégorie A les demandeurs d'emploi sans emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d'emploi. La catégorie B regroupe les demandeurs d'emploi ayant effectué une activité réduite de soixante-dix-huit heures au plus au cours du mois et la catégorie C les demandeurs d'emploi ayant exercé une activité longue d'au moins soixante-dix-huit heures au cours du mois.

* ⁴ Cf. la note « Situation financière de l'assurance chômage - Années 2011 et 2012 », en date du 22 septembre 2011.